CGR - Concepto 0195 de 2018

O CONTRALORÍA GENERAL. DE LA REPÚBLICA Contraloria General de la Republica SGD 26-12-2018 13:52

Al Contestar Cite Este No.: 20181E0102371 Fol:3 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURIDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ

DESTINO 801110-CENTRO DE ESTUDIOS FISCALES / TANIA MARCELA MALELY HERNANDEZ

GUZMAN

ASUNTO CONCEPTO

OBS 195 CGR-0J- -2018 20181E0102371(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111111111 80112Doctora

TANIA MARCELA HERNÁNDEZ GUZMÁN

Directora Centro de Estudios Fiscales —CEFContraloría General de la República Bogotá, D.C.

Referencia: (cid:9) Radicado 20181E0088303.

Tema:(cid:9) CENTRO DE ESTUDIOS FISCALES - DESCUENTO O

CONDONACIÓN DE INTERESES DE MORA - CONVENIOS DE

CRÉDITO EDUCATIVO Y COMISIONES DE ESTUDIO.

Respetada doctora Tania Marcela: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República —CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder a

continuación:

1. Antecedente.

La consulta fue formulada en los siguientes términos: "Esta dirección viene adelantando algunas actuaciones administrativas o acuerdos de pago con Funcionarios o Exfuncionarios que incurren en alguna causal de incumplimiento del convenio de contraprestación de servicios, que se suscribe en lo referente a créditos

educativos y/o comisiones de estudio. Por el tiempo transcurrido, en oportunidades se generan onerosos intereses de mora que deben ser sufragados y ante lo cual hemos recibido múltiples solicitudes de parte de los implicados en dichas actuaciones con el propósito de lograr una rebaja en el monto de los intereses de mora generados. "Teniendo en cuenta lo anterior, comedidamente solicito conceptuar jurídicamente, si es viable conceder rebajas en los intereses de mora que se generan, cuál sería el procedimiento y la instancia competente para autorizar dichas rebajas, todo ello en virtud de lo establecido en el artículo 8 de la Ley 807 de 2016 y los artículos 67 y 79 de la Resolución Organizacional No. 0553 de 2017." 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción." Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr(@contraloria.gov.co•www.contraloria.gov.co•Bogotá, D. C., Colombia

CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPoet ICA

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2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la Repúblíca"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica 2 Art. 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

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GENERAL DE LA REPLICA

3 La Oficina Jurídica mediante concepto radicado con el No. 20131E0149691 de 12 de mayo de 2013, se pronunció sobre el incumplimiento de los Convenios Educativos con contraprestación de servicios, los intereses, y la indexación. Sobre el cobro de los intereses moratorios, señaló que:

"es obligación de las autoridades del Estado actuar en la conservación de los bienes y recursos del Estado, desplegando la gestión fiscal de conformidad con la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales." "De conformidad con lo precitado, no es optativo del Estado la decisión de si cobra o no los intereses moratorios, toda vez que ellos obedecen a una indemnización por los perjuicios que pudo provocar el retardo del deudor, de manera que frente a los convenios objeto de estudio, lo propio sería cobrar los intereses moratorios en aras de actuar en procura de la conservación del patrimonio público, pero no sucede lo mismo en el casa (sic) de los intereses de plazo o remuneratorios que si no se pactaron o exigieron por la CGR en sus actos administrativos generales previamente al pacto, los cuales no pueden cobrarse, pues su omisión no perjudicó el patrimonio toda vez que su naturaleza-no tiene un carácter indemnizatorio."

4. Consideraciones jurídicas Para resolver el cuestionamiento, el problema jurídico a solucionar es el siguiente: ¿Puede el Centro de Estudios Fiscales de la Contraloría General de la República conceder rebajas a los intereses de mora que se generan en conveníos de crédito

educativo y comisiones de estudio? - En punto al problema jurídico planteado, procede el siguiente análisis: La Ley 1807 del 1 de septiembre de 2016 creó el Centro de Estudios Fiscales como una dependencia de la Contraloría General de la República con carácter académico e investigativo, adscrita al Despacho del Contralor General de la República, oportunidad en la que se modificó el Decreto Ley 267 de 2000 al señalar que el Fondo Cuenta de Publicaciones de que trata el artículo 72 de ese ordenamiento, pasaría a proveer los recursos necesarios para financiar las actividades propias del referido Centro de Estudios Fiscales. - El artículo 11 del Decreto 111 de 1996 - Presupuesto General de la Nación, señala que el presupuesto de rentas es parte del Presupuesto General de la Nación y se compone entre otros, de "los fondos especiales". A su turno, el artículo 30 del mismo ordenamiento define estos fondos de la siguiente manera: Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co•www.contraloria.gov.co•Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA "Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos creados y definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador (Art. 27 de la Ley 225 de 1995)" Tal como lo explicó la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia recientes:

"El Presupuesto General se compone de tres partes: el presupuesto de rentas, el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones y las disposiciones generales: (a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. En otros términos, el presupuesto general de rentas y recursos de capital (ingresos de la Nación) lo constituyen los ingresos corrientes, las contribuciones parafiscales y los fondos especiales. Como es sabido, los ingresos corrientes están definidos en el artículo 358 de la Constitución y están constituidos por los ingresos tributarios (impuestos directos e indirectos) y los no tributarios (tasas y multas). Las contribuciones parafiscales son los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector y los fondos especiales definidos en el artículo 30 del EOP, así: `Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público especifico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador (Ley 225/95, artículo 27)'. De lo expuesto, se colige que se trata de una clasificación de rentas nacionales diferencíables de los ingresos tributarios y no tributarios y de las rentas parafiscales, que prevé el legislador orgánico con el ánimo de

otorgar soporte jurídico a determinadas modalidades de concentración de recursos públicos. (...)" (Se resalta). Lo anterior pone de presente que, como parte de la estructura del Presupuesto General de la Nación, los Fondos-Cuenta deben cumplir los objetivos previstos para su destinación y por ende, las decisiones de administración, coordinación y ejecución de tales recursos están sometidas a los principios orientadores que rigen para todos los recursos del presupuesto, entre ellos, el de especialización, por virtud del cual "las operaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas".1° Descendiendo al marco normativo concreto del Fondo Cuenta que provee los recursos necesarios para el desarrollo de los convenios de crédito educativo y las comisiones de estudio, se tiene que la Resolución Organizacional ORG-553 de 2017 de la Contraloría General de la República "Por la cual se expide el Estatuto Orgánico del Centro de Estudios Fiscales y se dictan otras disposiciones", estableció las condiciones del Fondo Cuenta que sirve para el funcionamiento del Centro de Estudios Fiscales, en cuyo contenido estableció las directrices para la adjudicación de créditos educativos, comisiones de estudio y convenios. De la lectura de dicha 9 Sentencia C-438 del 13 de julio de 2017, MP Gloria Stella Ortiz Delgado. 1° Ibídem 8. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co•www.contraloria.gov.co•Bogotá, D. C., Colombia O

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 5 resolución se observan orientaciones que permiten establecer el origen de los recursos, su contabilización y su destinación reglada, a saber: El artículo décimo quinto de la resolución señala que los recursos del Fondo Cuenta se alimentan con sumas del Presupuesto General de la Nación que se destinen a la financiación de actividades del Centro de Estudios Fiscales (CEF), de recursos propios, de aquellos que provengan de cooperación nacional o internacional, de convenios o contratos, y de los rendimientos o los demás recursos que se obtengan a cualquier título; la contabilidad del fondo debe ser llevada en cuentas independientes según la codificación del Catálogo de Cuentas expedida por el Contador General de la Nación. Así las cosas, los intereses de mora derivados del incumplimiento de obligaciones de convenios de crédito educativo y comisiones de estudio, están llamados a engrosar los recursos del Fondo Cuenta que permite el cumplimiento de los objetivos del Centro de Estudios Fiscales (CEF). De otra parte, de la misma regulación se observa que la destinación de los recursos del Fondo es reglada: el numeral 4 artículo décimo tercero impone como obligación al administrador del Fondo la de "destinar los recursos del Fondo exclusivamente al cumplimiento de los objetivos y funciones para los cuales fue creado". Así mismo, el artículo décimo quinto prescribe sendos lineamientos de destinación específica tanto de los recursos recibidos de las entidades privadas o públicas para apoyo al desarrollo de las actividades del Centro de Estudios Fiscales, como de los rendimientos financieros, así: en el primer caso, se destinan al objeto de los convenios de cooperación en el primer caso, y en el segundo al cumplimiento del

objeto del Centro de Estudios Fiscales. Con base en las anteriores premisas, resulta importante precisar que el manejo de recursos públicos está orientado entre otros, al cumplimiento de los cometidos estatales1 1 y, por ende, su función es hacer efectiva la planeación y el desarrollo sostenible del Estado y su organización. En consideración a lo expuesto, dada la naturaleza de los recursos, el carácter reglado de su destinación y la finalidad que están llamados a cumplir, no es dable condonar ni rebajar intereses respecto de obligaciones exigibles derivadas del incumplimiento de convenios de crédito educativo y comisiones de estudio. Lo anterior se corrobora con el análisis de la obligatoriedad del cobro de intereses de mora efectuado por esta Oficina, según el cual12: "(...) siempre que exista una norma que faculte para la condonación de intereses es esto posible, de lo contrario se estaría violando el principio de legalidad que es el que faculta a la administración a realizar cualquier procedimiento. 11 Sentencias: C-015 de 1996, C-191 de 1996, C-557 de 2000, C-524 de 2003 y C-077 de 2012. 12 Conceptos: EE39233 del 27 de agosto de 2007, EE75172 del 24 de diciembre de 2008 y EE42188 del 28 de julio de 2010. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr(@contraloria.gov.co•www.contraloria.gov.co•Bogotá, D. C., Colombia

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6 La gestión fiscal implica un margen de decisión propia de la administración o manejo de

la cosa pública. Pero este poder de decisión no puede socavar los intereses colectivos sobre los recursos del Estado. La naturaleza de los recursos públicos cuyo titular del derecho es un colectivo y no una persona natural, hace razonable que quien tiene la gestión fiscal tenga unos límites en la administración, con miras a no afectar los derechos colectivos a la moralidad administrativa y el patrimonio público." Finalmente, en razón a que la consulta solicita describir el procedimiento a aplicar para la rebaja de intereses, por razón de haberse emitido una respuesta negativa, no procede describir un procedimiento sobre una actividad que en sentir de este Despacho no tiene respaldo legal.

5. Conclusión Con fundamento en el análisis anterior, dada la naturaleza de los recursos del Fondo-Cuenta que permite la adjudicación de créditos educativos, comisiones de estudio y convenios, el carácter reglado de su destinación y la finalidad que está llamado a cumplir, no es dable condonar ni rebajar intereses respecto de obligaciones exigibles derivadas del incumplimiento de convenios de crédito educativo y comisiones de estudio.

En los anteriores términos damos por atendido el objeto de su consulta, quedando atentos a cualquier aclaración que sobre el particular se requiera. Cordial saludo, A.~,~11110,

JULIAN MAURIC RUIZ IGUEZ

Director Oficina Jurídico

Proyectó: Claudia Denisse Flechas H

Revisó: Pedro Pablo Padilla Sánchez

N.R.: Radicado: 20181E0088303

Archivo: TRD. 80112-152-02 Respuesta de trámite y/o de fondo

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