CGR - Concepto 0199 de 2020

Contraloria General de la Republica :: SGD 15·12•2020 13:23

Al Contestar Cite Este No.: 2020EE0160674 Fol:7 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍOICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ

DESTINO MIRNA ISABEL JIMENEZ PEREZ

ASUNTO CONCEPTO

OBS 2020EE016067 4 lll lllll lll lllll ll l lll lllll 1111111111111111111

CGR -OJ ---------de 2020

80112Bogotá D.C., Señora

MIRNA ISABEL JIMENEZ PEREZ

Calle 98 # 42 g - 105 Barranquilla - Atlántico Atlántico Referencia: Respuesta a la petición Sigedoc 2020ER0103365 Sipar 2020-19323382111-CO Tema: Decreto 403 de 2000 -Aplicación en los procesos administrativos sancionatorios Respetada señora: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación electrónica citada en la referencia, que procedemos a responder a continuación:

1. Antecedente.

Mediante su oficio plantea la siguiente consulta: "Al realizar el proceso auditor, en razón a la revisión de la cuenta rendida se realiza posterior o sea durante el 2019, así las cosas detectamos que merece un proceso sancionatorio al describir el criterio del hallazgo en el informe, como se debe realizar con base en la ley 42 de 1993 o decreto ley 403 de 2020?."

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientac"lones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. 1 Art. 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el articulo 1 de la Ley 1755 de 2015. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C. . Colombia Página I de 13 Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf'2 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuaren armonía con la Contraloría Generaf'3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "/as consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"4 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a /as dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'5 y "asesorar jurídicamente a /as entidades que

ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a /os sujetos pasivos de vigílancia cuando éstos lo soliciten"6 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20007 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente Doctrinal de la Oficina Jurídica.

La consulta formulada guarda relación con la contestada mediante concepto CGR-OJ087-2020 bajo radicado 2020EE0071038 de fecha 11 de julio de 2020, en aplicación del inciso segundo del artículo 19 de la Ley 1437 de 2011(sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015). El cual será retomado en lo pertinente para el desarrollo del presente concepto.

4. Consideraciones jurídicas.

4.1. Problema Jurídico. De la pregunta formulada se encuentra que el problema jurídico a analizar es ¿cómo se establece la norma que rige al proceso administrativo sancionatorio de naturaleza fiscal, para determinar si se adelanta con base en la ley 42 de 1993 o en el Decreto Ley 403 de 2020? 2 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000

5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: ( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia 2 13 Página de De manera preliminar se aclara que el presente concepto se realiza de forma abstracta, toda vez que esta Oficina no es competente para determinar o fijar procedimientos ni reglas de derecho, por lo cual es dentro de su ámbito de autonomía es competencia de los respectivos Contralores desarrollar la interpretación y subsunción de sus procesos administrativos a las normas de rango Constitucional y legal. 4.2. Decreto Ley 403 de 2020 -Aplicación general. A partir del Acto Legislativo 4 de 2019, surge una modificación normativa de los artículos 267, 268, 271, 272 y 274 constitucionales que han sido el fundamento para el ejercicio de la función pública de la vigilancia y control fiscal ejercida por la Contraloría de la República y por las contralorías territoriales, otorgándose precisas

facultades extraordinarias por el término de seis meses al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley para el desarrollo de dicho Acto Legislativo8 , que conllevan cambios en el trámite y ejecución de las facultades constitucionales asignadas a dichas contralorías. Concordante con las disposiciones constitucionales, el Decreto Ley 403 de 2020, "Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscaf', señaló en el artículo primero su objeto normativo de la siguiente manera: "Artículo 1. Objeto. Por medio del presente Decreto Ley se desarrollan las disposiciones de los artículos 267, 268, 271, 272 y 27 4 de la Constitución Poi ítica, modificados por el Acto Legislativo 04 de 2019, para el fortalecimiento del control fiscal, en especial, las siguientes materias: i) principios, sistemas, procedimientos y funciones de vigilancia y control fiscal, incluidas aquellas relacionadas con el proceso de responsabilidad fiscal y su cobro coactivo, ii) el control concomitante y preventivo, iii) el seguimiento permanente al recurso público, iv) la aplicación del control de resultados, el control de gestión y el control financiero, v) el acceso a la información, vi) las facultades sancionatorias y de policía judicial, vii) las competencias entre la Contraloría General de la República y contralorías territoriales, viii) la función de certificación de la Auditoría General de la República, ix) la intervención de la Contraloría General de la República en las funciones de las contralorías territoriales, x) la prelación de la jurisdicción coactiva y de los

créditos derivados del ejercicio de la vigilancia y control fiscal, y xi) el control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal. PARÁGRAFO. Las disposiciones del presente Decreto Ley y las que sean dictadas por el Contralor General de la República, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 268 numeral 12 de la Constitución Política, primarán en materia de control fiscal sobre las que puedan dictar otros órganos de control fiscal." (Subrayas fuera de texto) 8 Parágrafo Transitorio del artículo 268 de la Constitución Política, modificado por el articulo 2 del Acto Legislativo 4 de 2019. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 3 de 13 El artículo 1 establece su objeto general del Decreto Ley 403 de 2020, este es el fortalecimiento del control fiscal en materias que son comunes a todas las contralorías, destacándose que en ningún momento se excluye a las contralorías territoriales, incluso cuando se trata de la intervención de la Contraloría General de la República en las funciones de las contralorías territoriales pues se está haciendo alusión expresa a las competencias de dichas contralorías territoriales. En el mismo sentido, sin necesidad de particularizar cada una de las modificaciones o adiciones normativas que trae el Decreto Ley 403 de 2020, a través del artículo 166 ibídem, se establece como vigencia normativa la fecha contada a partir de su publicación, a la vez que modifica y derogando en lo pertinente las normas que le sean contrarias.

De lo explicado se colige que, el Decreto Ley 403 de 2020 regula los artículos constitucionales del control y la vigilancia fiscal modificados por el Acto Legislativo 04 de 2019 -norma con fuerza ley-, el cual modifica en lo pertinente la normatividad existente para el ejercicio del control y la vigilancia fiscal, por ende, el Decreto Ley es de obligado cumplimiento, tanto para la Contraloría General de la República como para las contralorías territoriales, resultando claro que las contralorías están sujetas a una misma normativa sustantiva y procesal que rige en función de su especialidad cada uno de los procedimientos administrativos: sancionatorio, de responsabilidad fiscal y de cobro coactivo fiscal. Ahora bien, a partir de la aplicación general del Decreto Ley 403 de 2020, sin perjuicio de las normas que fijan atribuciones o competencias especiales, el gestor jurídico competente tendrá que analizar en cada proceso administrativo, cual es la regla de procedimiento que opera tratándose de la aplicación de las reformas normativas. En tal sentido, ya se explicó que el Decreto Ley 403 de 2020, en su artículo 166 establece su vigencia normativa a partir de su publicación, la cual se surtió en Diario Oficial No. 51.258 de fecha 16 de marzo de 2020. A falta de una norma especial de transición normativa, se encuentra que el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, el cual establece: Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios "Artículo 40. prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.

Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 13 La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley fi---------,soe lwimined ichaautoridad". 4.3. Procedimiento administrativo sancionatorio fiscal. 4.3.1. Naturaleza del Proceso Administrativo Sancionatorio De forma previa a la expedición del Decreto Ley 403 de 2020, la Corte Constitucional se ha pronunciado respecto de las sanciones derivadas del proceso administrativo sancionatorio de carácter fiscal, así en sentencia C-484 de 20009 explicó: "No obstante lo anterior, al analizar con detenimiento la figura de la multa que consagra el artículo 101 de la Ley 42 de 1993, la Corte encuentra que ésta tiene un carácter diferente a la multa sanción, ya que busca facilitar el ejercicio de la vigilancia ---fiscal, pues pretende constreñir e impulsar el correcto y oportuno cumplimiento de

ciertas obligaciones que permiten el adecuado, trasparente y eficiente control fiscal. Por consiguiente, la norma en mención consagra una multa coercitiva, la que si bien consiste en una exacción pecuniaria, su finalidad principal se dirige a vencer los obstáculos para el éxito del control fiscal. Obsérvese, que en el mismo sentido, se concibe la amonestación, con la cual el Legislador tampoco pretende resarcir ni reparar el daño sino que busca establecer un medio conminatorio que se fundamenta en el poder correccional del Estado, por lo que la multa y la amonestación se entienden como sanciones correccionales que pueden imponerse por las diferentes ramas y órganos del poder público. En efecto, en relación con las medidas correccionales adoptadas por los jueces, esta Corporación ya había establecido que "la facultad del funcionario judicial de adoptar meéifias correccionales frente a los particulares que incurran en alguna de las causales que justifican la adopción de medidas sancionatorias, tiene fundamento en el respeto que se le debe a la administración de justícia'11º." Acto seguido, ultimó la Corte: "En consecuencia, la Corte concluye que la multa y la amonestación que consagran las normas acusadas son medidas correccionales que pueden ser impuestas directamente por los contralores en ejercicio del control fiscal". 11 Posteriormente, en la sentencia SU-431 de 201512 , la Corte Constitucional amplió el criterio de diferenciación del Proceso Administrativo Sancionatorio de la CGR con respecto a otros procedimientos sancionatorios: "Dentro de este contexto, esta Corporación ha sido enfática en reconocer la

9 M.P. Alejandro Martinez Caballero. 1° Corte_Constitucional. senlencia..CJ)37 de 1996...M,e....Vladimiro Naranjo-Mesa. 11 Corte Constitucional, sentencia C-484 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 12 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 5 de 13 ------------------ ------ -fi- ---- fi-- importancia de esta facultad para lograr los cometidos estatales; en efecto, sobre este tema la Corte ha señalado: "Así, se ha expresado, en forma reiterada, que i) la potestad sancionadora como potestad propia de la administración es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines 13 pues ii) permite realizar los valores , del orden jurídico institucional, mediante fa asignación de competencias a fa administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realización de sus cometidos14 y iil) constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de fas decisiones administrativas. ,,is Desde esta perspectiva, la facultad sancionadora de la Administración Pública se diferencia de las demás especies del derecho sancionador, particularmente por las siguientes características: "(. . .) (i) La actividad sancionatoria de la Administración "persigue fa realización de los

principios constitucionales que gobiernan la función pública a los que alude el artículo 209 de la Carta (. .. )". 16 (ii) La sanción administrativa, constituye fa "respuesta del Estado a fa inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la Administración(. . .)".17 (iii) Dicha potestad, se ejerce "a partir de la vulneración o perturbación de reglas preestablecidas, pero que no obstante ese contenido represivo presenta una cierta finalidad preventiva en el simple hecho de proponer un cuadro sancionador, junto al conjunto de prescripciones de una norma, lo cual implica una amenaza latente para quien sin atender pacífica y voluntariamente al cumplimiento de tales prescripciones las infringe deliberadamente. '118 (iv) En relación con fa sanción aplicable, "dentro del ámbito sancionador administrativo cabe destacar fa aceptación de fa interdicción de las sanciones privativas de fa libertad, fa instauración de la multa como sanción prototípica y la necesaria observancia de un procedimiento legalmente establecido. '119 (v) Y, finalmente, "fa decisión sancionatoria adoptada por la Administración está sujeta a control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administratívo".20 13 Sentencia C-597 de 1996_ 14 Ibídem. 15 Sentencia C-214 de 1994. 16 Sentencia C-506 de 2002_ 17 Ibídem. 18 Sentencia C-597 de 1996. 19 Sentencia C-827 de 2001. 20 Ibídem. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 13 A su vez, dicha potestad comprende dos modalidades: (i) la disciplinaria, que se ejerce frente a la comisión de conductas antijurídicas en las que incurran los servidores públicos o aquellas personas que, sin tener tal calidad, han sido habilitadas para ejercer transitoriamente funciones públicas y (ii) la correccional, que se aplica a los particulares que infringen las obligaciones y restricciones que se les han impuesto, por ejemplo, en materia contractual, financiera, de tránsito, fiscal, etc. "21 Precisamente en materia fiscal, el proceso administrativo sancionatorio resulta ser la expresión de la facultad sancionatoria administrativa que se encuentra regulada en la Ley 42 de 1993 y que fue conferida a la Contraloría General de la República como instrumento de control fiscal que le corresponde por expreso mandato constitucional. Sólo puede obedecer a circunstancias propias de la gestión fiscal y tiene por finalidad constreñir e impulsar el correcto y oportuno cumplimiento de ciertas obligaciones que tienen los sujetos de control fiscal y demás entidades obligadas a reportar información semejante." (Negrillas fuera de texto) En tal sentido, la Corte Constitucional clarificó que, el proceso administrativo sancionador de carácter fiscal tiene un carácter diferente al disciplinario, en cuanto que el proceso administrativo sancionador de carácter fiscal dispone una serie de medidas correccionales o coercitivas que constriñen e impulsan el correcto y oportuno cumplimiento de ciertas obligaciones que permiten el adecuado, transparente y eficiente control fiscal, por lo tanto su finalidad es vencer los

obstáculos para el éxito del control fiscal, motivo por el cual pueden ser impuestas directamente por los contralores en ejercicio del control fiscal22 . 4.3.2. Decreto Ley 403 de 2020 - Procedimiento administrativo sancionatorio fiscal. 21 SU-1010 de 2008. 22 En el mismo sentido, en la sentencia C-484/00, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional precisó que la multa y la amonestación como medidas correccionales en el proceso fiscal que impone la CGR. no vulneran el principio del non bis in idem en relación con las sanciones disciplinarias de los mismos nombres, pues no tienen la misma naturaleza, no tienen el mismo objeto y tampoco se identifican en cuanto al sujeto pasivo, así explicó: " ...a l analizar con detenimiento la figura de la multa que consagra el articulo 101 de la Ley 42 de 1993, la Corte encuentra que ésta tiene un carácter diferente a la multa sanción, ya que busca facilitar el ejercicio de la vigilancia fiscal, pues pretende constreñir e impulsar el correcto y oportuno cumplimiento de ciertas obligaciones que permiten el adecuado, trasparente y eficiente control fiscal. ( .. ) En consecuencia, la Corte concluye que la multa y la amonestación que consagran las normas acusadas son medidas correccionales que pueden ser impuestas directamente par los contralores en ejercicio del control fiscal.

8. De otra parte, esta Corporación tampoco encuentra que la existencia de multas y amonestaciones en el proceso de responsabilidad fiscal, vulneran el principio del non bis in idem en relación con las sanciones disciplinarias de los mismos nombres, pues como lo ha dicho en varias oportunidades esta Corte22, sólo es posible predicar la vulneración del

artículo 29 superior cuando dos sanciones consagran "identidad de causa, identidad de objeto e identidad en la persona a la cual se le hace la imputación"22. Pues bien, la multa sancionatoria en el proceso de responsabilidad fiscal pretende resarcir el dafíp causado al erario público, mientras que-la multa en el proceso...disciplinario se impone como sanción a una conducta en el servicio jurídicamente reprochable. Así mismo, la multa y la amonestación como medidas correccionales en el proceso fiscal, no tienen la misma naturaleza que las sanciones disciplinarias del mismo nombre, como quiera que, estas últimas, son impuestas como consecuencia del incumplimiento de los deberes propios del servidor público y, las primeras facilitan el ejercicio de la vigilancia fiscal. De igual manera, las medidas comparadas no tienen el mismo objeto, ya que las primeras pretenden sancionar una conducta reprochable disciplinariamente y, las segundas, buscan garantizar la eficiencia y eficacia del control fiscal. Finalmente, las multas y las amonestaciones correccionales y disciplinarias tampoco se identifican en cuanto al sujeto pasivo, como quiera que las primeras podrán imponerse a cualquier persona que maneje bienes o fondos del Estado, mientras que las sanciones disciplinarias se desenvuelven en el estricto ámbito de la función pública. Por lo expuesto, la Corte concluye que las multas y las amonestaciones que impone la contraloría no vulneran el artículo 29 de la Carta." (Negrilla fuera de texto). Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

Página 7 de 13 El Decreto Ley 403 de 2020 dispone en los artículos 78 y siguientes, las reglas del procedimiento administrativo sancionatorio fiscal de naturaleza especial, que propende por el debido ejercicio de la vigilancia y el control fiscal, cuya competencia radica en lus funcionarios-que determi-A-e la ley o el atular del órgaA-O de control fiscal respectivo, de conformidad con su estructura orgánica y funcional, conforme lo dispuesto por el artículo 79 ibídem, esto reitera que se trata de una normatividad común a la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales. Para efectos de la consulta, se destaca que el artículo 78 del Decreto Ley 403 de 2020 determina el alcance dsLlas sanciones en el siguiente sentido: "ARTÍCULO 78. Naturaleza. El Procedimiento Administrativo Sancionatorio Fiscal es de naturaleza especial, propende por el debido ejercicio de la vigilancia y el control fiscal, la protección del patrimonio público y el cumplimiento de los principios constitucionales y legales del control y la gestión fiscal. Las sanciones administrativas fiscales no tienen naturaleza disciplinaria ni indemnizatoria o resarcitoria patrimonial, pueden concurrir con esas modalidades de responsabilidad y proceden a título de imputación de culpa o dolo." (Subraya fuera de texto) A su turno, el artículo 80 señala el campo de aplicación, mientras que los artículos 81 y 82 señalan las conductas sancionables, a la vez que en el artículo 83 se establecen las sanciones, y en los artículos 84 y 87 los criterios para la imposición y graduación de las sanciones.

Siendo pertinente transcribir el artículo 88 del Decreto Ley en mención, así: "Artículo_J38. Trámite._§ procedimiento administrativo sancionatorio fiscal se tramitará en lo no previsto en el presenreDecreto Ley, por lo dispuestoen el Parte Primera, Título 111, Capítulo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o en las normas que lo modifiquen o sustituyan." En tal sentido, adicionando lo explicado sobre la vigencia del Decreto Ley 403 de 2020, que de acuerdo con lo establecido ens11 artículo 166 tiene vigencia normativa a pa_rt_ir_ __ de su publicación, la cual se surtió en Diario Oficial No. 51.258 de fecha 16 de marzo de 2020, debe tenerse en cuenta que el artículo 166 del Decreto Ley ibídem, deroga de forma expresa los artículos 99 a 104 de la Ley 42 de 1993, los cuales integraban el "Capitulo V SANCIONES". Contexto bajo el cual, a falta de una norma especial de transición normativa, recobra relevancia el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 153 de 188723 y en el artículo 29 de la Constitución Política, que establece: 23 "Artículo 43. La ley preexistente prefiere a la ley ex post facto en materia penal. Nadie podrá ser juzgado ó penado sino por ley que haya sido promulgada antes del hecho que da lugar al juicio. Esta regla solo se refiere a las leyes que definen y castigan

los delitos, pero no a aquellas que establecen los tribunales y determinan el procedimiento, las cuales se aplicarán con arreglo al artículo 40." Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 8 de l3 "Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable ( ...) " (Negrillas fuera de texto) Sobre la extensión de las garantías del debido proceso a los procesos sancionatorios administrativos, la Corte Constitucional en la sentencia SU-101 O de 2008, explicó que: "Las garantías sustanciales y procesales a favor de la persona en contra de quien se sigue el procedimiento tienen por objeto proteger los derechos constitucionales del individuo y, al mismo tiempo, limitar la potestad sancionadora del Estado. Por tal razón, la Constitución establece que el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (art. 29 C.P.). No obstante lo anterior, en relación con el procedimiento administrativo sancionador dichas garantías se aplican con unos matices especiales. En efecto, esta Corporación ha establecido de manera reiterada que mientras en el

derecho penal las garantías del debido proceso tienen su más estricta aplicación, ya que en éste no solamente se afecta el derecho fundamental a la libertad sino que, además, sus mandatos se dirigen a todas las personas, en otros ámbitos sancionatorios su aplicación es atenuada en razón de la naturaleza de la actuación, de los fines que se persiguen con ella y del hecho de que sus normas operan en ámbitos específicos, actividades o profesiones para las que se han establecido determinados deberes especiales24 . Así las cosas, la actuación requerida para la aplicación de sanciones de esta naturaleza está subordinada a las reglas del debido proceso administrativo, que tiene unas características especiales que le son propias a la Administración Pública. 6.3. Dentro de los principios esenciales del debido proceso, merece destacarse para la presente causa el de legalidad. El principio de legalidad como pilar fundamental del ejercicio del poder, implica de manera general que "no existe facultad, función o acto que puedan desarro!lar los fifisfiervfi idores públicos que no esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley"25 , lo que resulta ser desarrollo del artículo 6 constitucional, 24 En el mismo sentido, en la Sentencia T-145 de 1993. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz., la Corte sostuvo: "El Constituyente colombiano hizo extensivo el derecho al debido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (CP 29). Las garantías mínimas del debido proceso penal son aplicables, con algunas atenuaciones, a las actuaciones administrativas sancionatorias. (. . .) La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo

obedece a que mientras en et primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su ·organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías -quedando a salvo su núcleo esencial -en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido.". Sobre el mismo tema puede consultarse, entre otras, la sentencia C-597 de 1996, Magistrado Ponente: Alejandro MartínfiCaballero. fi fifi -fi fi----=sentencia C-710 de 2001, Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Trivíño. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 9 de 13 según el cual, las autoridades son responsables, no sólo por infringir la Constitución y las leyes, sino también por la extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Por su parte, como principio rector del derecho sancionador, la legalidad significa específicamente que tanto la conducta como la sanción misma deben estar predeterminadas; en este sentido, es necesario que exista una ley previa que - -fi determTne la conducta 66jeto de sancí0ri y que ésta {;Onterrgauna-deseripción predsafi de la acción u omisión objeto de reproche y de la sanción que ha de imponerse. No obstante, debe recordarse que en materia administrativa esta garantía, así como

todas aquellas que hacen parte del derecho al debido proceso, tienen una aplicación más flexible, en atención a las características especiales que presenta la Administración Pública26 ." Lo anterior, reitera lo expresado en las sentencias SU-431 de 2015 y C-597 de 1996, en cua