CGR - Concepto 0201 de 2020

Contraol ria General de la Republica:: SGD 15-12-2020 15:09

Al Contestar Cite Este No.: 2020EE0160786 Fo:l 4 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA/ JULIAN MAURICIO RUIZ ROORIGUEZ

DESTINO NUBIA ESPERANZA CASTRO LEAL

ASUNTO CONCEPTO

OBS 2020EE0160786 ll l llll l ll 111111111111111111111 111111111111111 o.e., Bogotá Señora

NUBIA ESPERANZA CASTRO LEAL

nuescale@g mail. com Referencia: Respuesta a su oficio electrónico, radicado con el Sigedoc 2020ER0096678 y Sipar 2020-193669-82111-CO

Tema: VALORACIÓN DE COSTOS AMBIENTALES - DESARROLLO

SOSTENIBLE - GUÍA DE AUDITORIA TERRITORIAL Respetada señora: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación citada en la referencia, la cual procedemos a responder a continuación:

1. Antecedente.

Mediante su oficio, formula la siguiente consulta jurídica: "Teniendo en cuenta los principios de la vigilancia del control fiscal "Valoración de Costos Ambientales" y "Desarrollo Sostenible", ¿De qué manera las Contralorías Territoriales deben aplicar éstos en el desarrollo de su función?"

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. 1 Ar!. 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página I de 9 Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf'2 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contra/oría Generaf'3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que Je sean formuladas a la Contraloría General de la República"4 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos Jo soliciten"6 .

Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20007 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica.

En concepto CGR-OJ-183-2020, bajo radicado 2020EE0139863 de fecha 9 de noviembre de 2020, se abordó el tema de la metodología para el proceso auditor en el nivel territorial y la Guía de Auditoría para las Contralorías Territoriales -GAT, que será retomado en el presente concepto.

4. Consideraciones jurídicas.

4.1. Problema Jurídico. La consulta plantea como problema jurídico a analizar: ¿Cuál es el procedimiento de las contralorías territoriales para evaluar la aplicación del principio de valoración de costos ambientales? 2 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas

aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 9 4.2. La fiscalización de las políticas públicas. El artículo 267 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 04 de 2019, establece en su inciso 4° que: "La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el seguimiento permanente al recurso público, sin oponibilidad de reserva legal para el acceso a la información por parte de los órganos de control fiscal, y el control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad, el desarrollo sostenible y el cumplimiento del principio de valoración de costos ambientales. La Contraloría General de la República tendrá competencia preva/ente para ejercer control sobre la gestión de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo que reglamente la ley". En tal sentido, el Decreto Ley 403 de 2020 en su artículo 3 señala que son principios de la vigilancia y el control fiscal el desarrollo sostenible y la valoración de costos ambientales. "Artículo 3. Principios de la vigilancia y el control fiscal. La vigilancia y el control fiscal se fundamentan en los siguientes principios: ( ... ) g) Desarrollo sostenible: En virtud de este princIpI0, la gestión economIco­ financiera y social del Estado debe propender por la preservación de los recursos

naturales y su oferta para el beneficio de las generaciones futuras, la explotación racional, prudente y apropiada de los recursos, su uso equitativo por todas las comunidades del área de influencia y la integración de las considerac'lones ambientales en la planificación del desarrollo y de la intervención estatal. Las autoridades estatales exigirán y los órganos de control fiscal comprobarán que en todo proyecto en el cual se impacten los recursos naturales, la relación costo­ beneficio económica y social agregue valor público o que se dispongan los recursos necesarios para satisfacer el mantenimiento de la oferta sostenible. h) Valoración de costos ambientales: En virtud de este principio el ejercicio de la gestión fiscal debe considerar y garantizar la cuantificación e internalización del costo-beneficio ambiental ( ... )" Así mismo, el artículo 1 O del Decreto Ley 403 de 2020 dispone como uno de los criterios para la elaboración del Plan Nacional de Vigilancia y Control Fiscal "b) Impacto económico, social o ambiental del objeto o sujeto de control". A la vez que en el inciso 2° del parágrafo 1° del artículo 15 que dispone la integración del Consejo Nacional del Sistema Nacional de Control Fiscal -SINACOF-, prevé la implementación por parte de la CGR de un Observatorio de Control Fiscal Ambiental (OCFA), para la gestión de conocimiento en torno a las políticas públicas ambientales y de desarrollo sostenible, que sirva como herramienta para el análisis de las políticas públicas ambientales en el país, e instrumento de apoyo para el desarrollo de las funciones propias del Consejo Nacional de SINACOF. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 3 de 9 4.3. Metodología para el proceso auditor en el nivel territorial Las actuaciones o ejercicios de vigilancia y control fiscal se tramitan a través de diversos procedimientos, dentro de los cuales se encuentran los del proceso auditor, siendo obligado acotar que sobre este punto la Ley 1474 de 2011 dispone: "ARTÍCULO 124. REGULACIÓN DEL PROCESO AUDITOR. La regulación de la metodología del proceso auditor por parte de la Contraloría General de la República y de las demás contralorías, tendrá en cuenta la condición instrumental de las auditorías de regularidad respecto de las auditorías de desempeño, con miras a garantizar un ejercicio integral de la función auditora. ( ... ) ARTÍCULO 130. METODOLOGÍA PARA EL PROCESO AUDITOR EN EL NIVEL TERRITORIAL. La Contraloría General de la República, con la participación de representantes de las Contralorías territoriales a través del Sistema Nacional de Control Fiscal - Sinacof, facilitará a las Contralorías Departamentales, distritales y municipales una versión adaptada a las necesidades y requerimientos propios del ejercicio de la función de control fiscal en el nivel territorial de la metodología para el proceso auditor, se encargará de su actualización y apoyará a dichas entidades en el proceso de capacitación en el conocimiento y manejo de esta herramienta. La Auditoría General de la República verificará el cumplimiento de este mandato legal." La Contraloría General de la República con participación de las contralorías territoriales, dando cumplimiento al mandato de la Ley 1474 de 2011 (artículo 130),

desarrollaron la "Guía de Auditoría para las Contralorías Territoriales -GAT-", primera versión de noviembre 2012, sustituida por la actual "Guía de Auditoría TerritorialGAT, en el marco de las normas internacionales ISSAI", versión de noviembre 2019, correspondiendo a la primera versión la terminología de las modalidades de auditoría: regular, especial y exprés, en tanto que la segunda versión, que adapta la aplicación de las normas internacionales ISSAI, cita como tipos de auditorías: la financiera y de gestión, la de desempeño, y la de cumplimiento. Dado que, las GAT como metodologías para el proceso auditor son herramientas adaptadas a las necesidades y requerimientos propios del ejercicio de la función de control fiscal en el nivel territorial, se considera que en todo caso se debe verificar cómo son adoptadas por cada contraloría territorial, sin que asista competencia a esta Entidad para pronunciarse sobre aquellos casos particulares y concretos en razón de la autonomía e independencia que existe entre estos órganos de control fiscal con fundamento en los artículo 1 º y 272 de la Constitución Política. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 9 Así mismo, del contenido del artículo 45 del Decreto Ley 403 de 20208 , se colige que, los sistemas de control podrán aplicarse en forma individual, combinada o total, y que igualmente se podrá recurrir a cualesquiera otro generalmente aceptado. Adicionalmente, a partir del artículo 12 del Decreto Ley 403 de 2020 se instituye el

Sistema Nacional de Control Fiscal -SINACOFcomo el conjunto de políticas, principios, normas, métodos, procedimientos, herramientas tecnológicas, instancias y mecanismos, estructurados lógicamente, que permiten a los órganos de control fiscal del orden nacional y territorial la planeación, armonizac1on, unificación y estandarización del ejercicio de la vigilancia y control fiscal, y la evaluación y análisis sobre su gestión y resultados. Ahora bien, volviendo a la "Guía de Auditoría Territorial - GAT, en el marco de las normas internacionales ISSAI", versión de noviembre 2019, téngase presente que a pesar que la misma es anterior al Decreto Ley 403 de 2020, adopta la modificación del artículo 267 de la constitución Política efectuada mediante Acto Legislativo 04 de 2019, retomando el desarrollo sostenible y la valoración de costos ambientales como principios que deben ser evaluados dentro de las auditorias de desempeño, así para una mejor ilustración del tratamiento del mandato constitucional en la Guía de Auditoría Territorial, se extraen algunos de los apartes que permiten dilucidar cómo opera la aplicación la vigilancia y control fiscal sobre los principios de interés de la consultante: " ( ... ) 1.2.3.2 Auditoría de desempeño -AD Mediante este tipo de auditoría, se determinan los resultados e impactos de la Administración Pública, con el fin de establecer si las políticas institucionales, programas, planes, proyectos, acciones, sistemas, operaciones, actividades u organizaciones de los sujetos vigilados operan de acuerdo con los principios de eficacia, eficiencia, equidad, economía, desarrollo sostenible y valoración de

costos ambientales. La Auditoría de Desempeño también tiene en cuenta los principios de equidad, desarrollo sostenible9 y la valoración de costos ambientales. El asunto de una auditoria de desempeño comprende sus productos, resultados e impactos (si es posible medirlo), o situaciones existentes, incluidas causas y consecuencias.10 La auditoría de desempeño se centra en la evaluación de la economía, la eficiencia o la eficacia; en la evaluación de las políticas públicas, lo fundamental es evaluar 8 Artículo que repite el enunciado del artículo 19 de la ley 42 de 1993 que fue derogado por el artículo 166 del Decreto Ley 403 de 2020. 9 Este principio fue incluido en el Acto Legislativo 04 de 2019. 10 Adaptada ISSAI 3000/30. 2016. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página S de 9 el impacto global a corto y largo plazo de una política (lo cual implica a menudo tener en cuenta otras políticas que tengan efectos en el mismo ámbito) y valorar la pertinencia de dicha política.11 ( ... )" 4.4. Procedimiento especializado de auditoría para evaluar la aplicación del principio de valoración de costos ambientales En la Contraloría General de la República, mediante Resolución Reglamentaria Ejecutiva No. 045 de 28 de agosto de 2018, modificada por la Resolución Reglamentaria No. 052 de 2019 se adoptó el procedimiento especializado de auditoría

a la aplicación del principio de valoración de costos ambientales en la vigilancia y control fiscal que ejerce este ente de control fiscal. Se indica al respecto, que este procedimiento deberá aplicarse en todo tipo o modalidad de auditoría que realice la Contraloría General de la República. Señala este documento en el numeral 9.1 las actividades del procedimiento especializado de auditoría a la aplicación del principio de valoración de costos ambientales, en el cual, se identifican el paso a paso para adelantar este proceso de fiscalización. Así en primer lugar se debe identificar la aplicabilidad del Principio de Valoración de Costos Ambientales, para lo cual debe analizarse la presencia de factores que evidencien riesgo de posibles afectaciones ambientales asociadas al ente, asunto o tema objeto de control fiscal de la auditoria en cuestión, y por tanto, se define la necesidad o no de seguir la aplicación del procedimiento especializado. Esto se hace a través de preguntas orientadoras (cualitativas), planteadas de tal forma que el equipo auditor pueda confirmar o descartar una relación entre el asunto a auditar y una posible afectación del Capital Natural ( Kn). Paso seguido se debe revisar e identificar la normatividad ambiental asociada a la entidad o asunto. La revisión normativa de esta segunda actividad tiene por objetivo analizar las normas ambientales aplicables al ente, asunto o tema objeto de control fiscal y los elementos del (Capital Natural) Kn, de los servicios ecosistémicos y del bienestar de las comunidades, identificados en la actividad anterior. La identificación de criterios normativos aplicables para este procedimiento especializado es importante para fijar pautas de cumplimiento de la normatividad, procesos de gestión y el resultado de los mismos, en relación con los efectos reales y materiales sobre el

capital natural, orientado a la verificación del cumplimiento de la aplicación del PVCA. Una vez identificado el marco normativo del ente, asunto y temas objeto de control, identificado en la actividad 2, es posible determinar las funciones de la gestión fiscal y los responsables de realizarlas, sin embargo, es necesario entender más al detalle 11

ISSAI 9400.

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 9 los instrumentos, procedimientos y actividades (IPA's) que realizan los sujetos de control y que conllevan a la de toma de decisiones,, proceso mediante el cual se escogen soluciones entre dos o más alternativas, se marcan puntos de inflexión y se generan consecuencias positivas o negativas en el entorno. Las decisiones tomadas en la gestión fiscal pueden tener repercusiones ambientales, como por ejemplo la decisión de seleccionar alternativas de ejecución de un proyecto, la concesión de un permiso ambiental o la contratación del recurso humano idóneo para desarrollar labores técnicas, las cuales pueden incidir, en mayor o menor medida, en la presiónestado - respuesta, en relación con los recursos que componen el Capital Natural del país. A partir de los IPA's priorizados, se realiza el entendimiento a detalle del correcto funcionamiento o ejecución de actividades para la toma de decisiones. Una decisión de gestión debe estar basada o sustentada en criterios que definen el cuándo, el cómo y el dónde de la decisión. El objetivo de este paso es la identificación de los criterios de la decisión que pueden en su conjunto o parcialmente llevar al error por falla u

omisión en la decisión y, derivar en afectaciones al capital natural y posibles costos ambientales. El objetivo de este paso es que el equipo auditor pueda identificar los elementos del Capital Natural y sus Servicios Ecosistémicos asociados, que son susceptibles de afectación directa por la gestión relacionada con el ente, asunto o tema objeto a auditar. De esta manera, se logra dar enfoque al PVCA en relación con el asunto de auditoría de manera más acotada ya que, dada la complejidad de las relaciones del ambiente, pueden ser muchos los elementos del Capital Natural que se identifiquen con algún riesgo de afectación, lo que haría muy extenso o inejecutable el ejercicio de auditoría. Tras la identiflcación de las decisiones de gestión, los criterios que las componen y los servicios ecosistémicos que pueden verse afectados por las fallas en estas primeras y que puedan convertirse en costos ambientales, el equipo auditor puede establecer la estrategia de auditoría y el plan de trabajo, de manera que la selección de la muestra, las pruebas de campo, entrevistas, recopilación de evidencias responda al objetivo de la auditoría asociado a la evaluación del PVCA. Retomando los criterios de decisión (técnicos, normativos y administrativos) identificados en la fase de planeación, en esta actividad se procede a evaluar los mismos a partir de las pruebas definidas en los procedimientos de auditoría y que permitan dar cuenta de las decisiones tomadas por los sujetos de control en relación con los criterios de decisión identificados; es decir, se comparan los resultados de las pruebas con los criterios de las decisiones, para identificar las fallas u omisiones. Una vez realizada la identificación de los incumplimientos en el diseño,

implementación o en el seguimiento de los instrumentos o procedimientos de gestión que realizan las entidades objeto de control para el cumplimiento de las funciones específicas que se están auditando, el paso siguiente es la identificación de las Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 9 relaciones entre los incumplimientos en las decisiones identificadas con las posibles efectos que tendrían en los servicios ecosistémicos, traducidas a un lenguaje de costos ambientales. Luego se realiza el análisis de la estimación biofísica y/o económica de los costos ambientales. El objetivo de esta actividad es evaluar la suficiencia técnica de posibles ejercicios realizados para la cuantificación y valoración económica de los costos ambientales, entendiendo que la implementación de las herramientas técnicas para la valoración económica ambiental se encuentra reglamentada por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para algunos casos específicos de la gestión ambiental. El fin último consiste en el dimensionamiento cuantitativo del costo ambiental en términos biofísicos o económicos. Finalmente se elabora el informe de auditoría en el cual se incluye como parte del mismo, los aspectos relevantes de las afectaciones ambientales derivadas de la gestión fiscal auditada y las conclusiones respecto al enfoque de la evaluación del Principio de Valoración de Costos Ambientales. Para cada hallazgo o hecho relevante que resulte del ejercicio auditor, se debe asociar el resultado de los costos ambientales evidenciados, independiente si estos fueron o no cuantificados (biofísica o

monetariamente). Cuando los informes de auditoría presenten hallazgos asociados al incumplimiento del PVCA es necesario dar un tratamiento especial al Plan de Mejoramiento, dada su importancia en la internalización de los costos ambientales.

5. Conclusiones.

La Contraloría General de la República con participación de las contralorías territoriales, dando cumplimiento al mandato de la Ley 1474 de 2011 (artículo 130), desarrollaron la "Guía de Auditoría Territorial - GAT, en el marco de las normas internacionales ISSAI" segunda versión de noviembre 2019, siendo una herramienta para el proceso auditor adaptada a las necesidades y requerimientos propios del ejercicio de la función de control fiscal en el nivel territorial. La Guía de Auditorf a Territorial - GAT, en el marco de las normas internacionales ISSAI, adopta la vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluyendo el control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad, el desarrollo sostenible y el cumplimiento del principio de valoración de costos ambientales, de acuerdo a lo previsto en el inciso 4° del artículo 267 de la Constitución Política, modificado mediante Acto Legislativo 04 de 2019. Así mismo, la Guía de Auditoría Territorial - GAT retoma los principios de desarrollo sostenible y el cumplimiento del principio de valoración de costos ambientales, que tal como se observa en los diferentes apartes transcritos, son evaluados principalmente a través del desarrollo de auditorías de desempeño, aclarándose que en la óptica del Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

Página 8 de 9 control fiscal micro cualquier auditoria examina la gestión fiscal. Control fiscal micro, del cual pueden derivarse hallazgos de connotación administrativa, disciplinaria, fiscal e incluso penal que, en cada caso deben ser traslados a la autoridad competente para que con arreglo al debido proceso se determine la existencia o no de responsabilidades en cada especialidad. En todo caso, debe ver"1ficarse cómo es adoptada la GAT por cada contraloría territorial, sin que asista competencia a esta Entidad para pronunciarse sobre aquellos casos_part_iculares y concretos en razón de la autonomía e independencia que existe entre estos órganos de control fiscal con fundamento en los artículos 1 y 272 de la º Constitución Política. Por otra parte, del contenido del artículo 45 del Decreto Ley 403 de 2020, se colige que, los sistemas de control podrán aplicarse en forma individual, combinada o total, y que igualmente las contralorías territoriales podrán recurrir a cualesquiera otro generalmente aceptado, para desarrollar en el ámbito de su competencia la vigilancia y control de la gestión fiscal del Estado y el enfoque los principios del desarrollo sostenible y la valoración de costos ambientales, a fin de atender lo previsto en el inciso 4° del artículo 267 de la Constitución Política, modificado mediante Acto Legislativo 04 de 2019 y lo normado en el Decreto 403 de 2020. Sumado él_ lo a_nterior, _ lél§ c;_ontralorías territoriales_ cuentan con la independencia tecnica en los términos del artículo 5 del Decreto Ley 403 de 2020. De lo expuesto se colige que, no se conoce un documento o procedimiento estándar

obligatorio, por lo que en caso que se tenga interés en conocer el procedimiento para evaluar la aplicación del principio de valoración de costos ambientales y desarrollo sostenible implementado por una contraloría territorial específica, lo pertinente será que se dirija una solitud puntual a dicha contraloría territorial. Cordialmente, fi -fi

Proyectó: Andrés Rolando Ramirez Guacaneme Revrsó: Lucenith Muñoz Arenas N.R. Sigedoc 2020ER0096678 y Sípar 2020-193669-82111-CO

TDR 80112-033 Conceptos Jurídicos Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • -PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 9 de 9