CGR - Concepto 0202 de 2017

202 CGR - OJ --(cid:9) de 2017(cid:9) Contralorla General de la RepubIlea SEID 03-10-201T 09:33 80112 - Al Contentar Clte Este No.: 201TEE0119852 Fo1:4 Anex:0 FATO

ORIGEN 80112-OFICINA JURIDICA VAN DARIO GUAUCUE TORRES

DESTINO DIEGO FRAN ARIZA PEREZ CONTRALORIA GENERAL. DE SANTANDER

ASUNTO RESPUESTA A CONSULTA SOBRE CONTROL. FISCAL TERRITORIAL

OBS Bogotá D.C., 2017EE0119852(cid:9) 111111111111111111111111111111111111111111111111 Doctor

DIEGO FRAN ARIZA PÉREZ

Contralor General de Santander Gobernación de Santander - Calle 37 No_.10 — 30 Bucaramanga - Santander

Asunto: CONTROL FISCAL TERRITORIAL. EJERCICIO DE FUNCIONES POR

PARTE DE UNA CONTRALORIA MUNICIPAL RECIEN CREADA.

1. Antecedentes Esta Oficina recibió su oficio radicado bajo el número 2017ER0080793, mediante el formula el siguiente interrogante: Mediante Acuerdo Municipal 038 del 14 de junio de 2014, se creó la Contraloría Municipal de Girón — Santander. "Hasta que fecha la Contraloría General de Santander ejerce el control fiscal sobre la actividad financiera y administrativa del Municipio de Girón. ¿Desde la fecha de la creación o desde la fecha de la puesta en funcionamiento?"

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Contraloría General de

la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución', ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la 1 R epública de Colombia, Art. 28, Ley 1755 de 2015. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigérítés, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la Contraloría General de la República, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf'2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generaf'3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República". En este orden, medianté su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"5 y "asesorarjurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia

cuando éstos lo soliciten"6. Finalmente se aclara que no todos nuestros conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 167 del Decreto Ley 267 de 2000, ésta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). No obstante lo anterior, y con el propósito de brindar elementos de juicio que contribuyan a ilustrar el tema puesto a consideración, pasa este Despacho a formular algunas consideraciones jurídicas de manera general y abstracta sobre el particular. 2 República de Colombia, Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000. 3 República de Colombia, Art. 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000. República de Colombia, Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000. República de Colombia, Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000. República de Colombia, Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000. República de Colombia, Decreto Ley 267 de 2000, artículo 43. Oficina Jurídica. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

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3. Consideraciones Jurídicas.

El Acuerdo 038 de 2016, por medio del cual se creó la Contraloría del Municipio de Girón, consagra en su artículo primero, lo siguiente: "ARTICULO PRIMERO. CREACION DE LA CONTRALORIA MUNICIPAL DE GIRON: (...) PARAGRAFO. El presupuesto para los gastos de funcionamiento de la Contraloría del Municipio de Girón, serán fijados (sic) de acuerdo a lo indicado en la Ley 1416 de 2010, o en aquellas que la modifiquen, los cuales serán transferidos a título de cuota de fiscalización y con el 0.4% calculado sobre los ingresos ejecutados de las entidades descentralizadas del orden Municipal excluidos los recursos del crédito, los ingresos por venta de activos fijos y los activos, inversiones y rentas titularizadas, así como los procesos de titularización". (Subrayado fuera de texto). La Ley 1416 de 2010, por medio de la cual se fortalece al ejercicio del control fiscal, consagra en su artículo 2, lo siguiente: "ARTÍCULO 2o. FORTALECIMIENTO DEL CONTROL FISCAL DE LAS CONTRALORÍAS MUNICIPALES Y DISTRITALES. A partir de la vigencia de la presente ley y hasta el 31 de diciembre de 2010, el límite de gastos para el cálculo presupuestal de las Contralorías Municipales y Distritales, se calculará sobre los ingresos proyectados por el respectivo municipio o distrito, en los porcentajes descritos a continuación: Categoría(cid:9) Límite de gastos de Contralorías Municipales y

Distritales (ICLD) Especial(cid:9) 3.0% Primera(cid:9) 2.7% Segunda(cid:9) 3.0% (Más de 100.000 habitantes) PARÁGRAFO. Las entidades descentralizadas del orden distrital o municipal deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto cuatro por ciento (0.4%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de créditos; los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de titularización. A partir de la vigencia 2011 los gastos de las Contralorías Municipales y Distritales, sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, crecerán porcentualmente en la cifra mayor que resulte de comparar la inflación causada en Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia yg¿ el año anterior y la proyectada para el siguiente por el respectivo distrito o municipio. Para estos propósitos, el Secretario de Hacienda distrital o municipal, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente artículo". Resulta claro que el límite de gastos para el cálculo presupuestal de la Contraloría Municipal de Girón, depende directamente de un porcentaje de los ingresos del

Municipio de Girón y de las transferencias. En consonancia con la precitada normatividad, se encuentra la Ley 617 de 2000, por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional, que dispuso lo siguiente: "Artículo 3°. Financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales. Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas. Parágrafo 1°. Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado. Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto". A su vez el artículo 6, dispone lo siguiente: "Artículo 6°. Valor máximo de los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios. Durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios no podrán superar como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites:

Categoría Límite Especial 50% Primera 65% Segunda y tercera 70% Cuarta, quinta y sexta 80% Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia De otra parte, el artículo 21 de la Ley 617 de 2000, señala lo siguiente: "Artículo 21. Creación y supresión de contralorías distritales y municipales. El artículo 156 de la Ley 136 de 1994, quedará así: "Artículo 156. Creación y supresión de contralorías distritales y municipales. Únicamente los municipios y distritos clasificados en categoría especial y primera y aquellos de segunda categoría que tengan más de cien mil (100.000) habitantes, podrán crear y organizar sus propias contralorías. Las contralorías de los municipios y distritos a que se refiere el inciso anterior deberán suprimirse cuando se establezca la incapacidad económica del municipio o distrito para financiar los gastos de funcionamiento del órgano de control fiscal, refrendada por la Contaduría General de la Nación. (...)". El texto subrayado reitera la sujeción del funcionamiento de la Contraloría Municipal a los recursos destinados para tal fin por parte del Municipio al cual pertenece. El artículo 1° del Decreto Reglamentario 735 de 2001, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 617 de 2000, dispone que: "Artículo 1°. El artículo 8° del Decreto 192 de 2000 quedará así:

Artículo 8°. De las transferencias. Las transferencias para gastos de las Asambleas, Concejos, Contralorías y Personerías hacen parte de los gastos de funcionamiento del respectivo departamento, distrito y municipio. En todo caso, para los solos efectos de la ley 617 de 2000, estas transferencias no computarán dentro de los límites de gasto establecidos en los artículos 4°, 5°, 6°, 7° y 53 de la misma". Ahora bien, los gastos de funcionamiento, hacen parte del Presupuesto General de la Nación, tal como lo ha dispuesto el Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto, por lo cual se procederá a profundizar en estos conceptos. El artículo 10 del Decreto, señala que, "la ley anual sobre el presupuesto general de la Nación es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social (L. 38/89, art. 6°)". El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ha definido el presupuesto general de la Nación, de la siguiente manera: Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá,D.C., Colombia "El PGN es el instrumento mediante el cual se aseguran los recursos que permiten garantizar el normal funcionamiento de la administración pública nacional y demás órganos de las diferentes ramas del poder público, se atiende el servicio de la deuda

y se ejecutan los programas y proyectos previstos en el plan de desarrollo. Después de ser aprobado por el Congreso de la República y sancionado por el Presidente de la República, se convierte en una autorización máxima de gasto para las entidades que lo integran y en la fijación de una meta de recaudo de los recursos que se requerirán para financiado durante una vigencia fiscal determinada"8. El artículo 11 del Decreto 111 de 1996, al señalar los componentes del presupuesto general de la Nación, dispone en su literal b) que es considerado uno de ellos, "b) El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. (...) distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos, (...)". El artículo 36, señala que "el presupuesto de gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión". En relación con este tema, se encuentra el siguiente artículo donde se explica en qué consiste la preparación del proyecto de presupuesto de gastos: "4.1.2. Preparación del proyecto de presupuesto de gastos Mediante ley 617 de 2000 se estableció una categorización de los municipios atendiendo dos criterios: población y monto de los ingresos corrientes de libre destinación, entendiendo por éstos los ingresos corrientes tributarios y no tributarios, que no están sometidos a destinación específica por mandato legal. Las categorías municipales quedaron así: Categoría(cid:9) Población(cid:9) Ingresos Corrientes de libre

destinación/ salarios mínimos legales mensuales Especial(cid:9) Superior o igual a 500.001(cid:9) Mayor de 400.000 la(cid:9) Entre 100.001 y 500.000(cid:9) Superior a 100.000 y hasta 400.000 8 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público Nacional. Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano. 2a Edición. Bogotá 2011. Pág 47. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia Entre 50.001 y 100.000 Superior a 50.000 y hasta 100.000 3a Entre 30.001 y 50.000 Superior a 30.000 y hasta 50.000 4a Entre 20.001 y 30.000 Superior a 25.000 y hasta 30.000 5a Entre 10.001 y 20.000 Superior a 15.000 y hasta 25.000 6a Igual o inferior a 10.000 No superior a 15.000 Esta ley, encaminada además a la racionalización del gasto público, estableció las siguientes reglas en esta materia: a. Los gastos de funcionamiento se deben financiar con los ingresos corrientes de libre destinación, los cuales deben servir además para constituir la provisión de pasivos prestacionales y pensionales y financiar parcialmente gastos de inversión. No tienen este carácter, entre otros, los recursos del Sistema General de Participación, recursos del balance, recursos de cofinanciación, regalías, créditos,

sobretasa al ACP, recursos obtenidos por el proceso detitularización y venta de activos fijos. b. Se estableció el monto máximo a destinar para gastos de funcionamiento en los municipios y distritos y las partidas máximas que se pueden girar a personería, contralorías y concejos, definiendo para ello un período de transición, como se observa en el cuadro siguiente: Categoría(cid:9) % de gastos de(cid:9) % Gastos de funcionamiento(cid:9) contralarías sobre I.C.L.D.9. Especial(cid:9) 50(cid:9) 2.8 la(cid:9) 65(cid:9) 2.5 2a (cid:9) 70(cid:9) 2.8 Para programar los gastos de funcionamiento, se remitirá un formulario a las distintas secretarías y dependencias con facultad para ordenar gastos, con objeto de que formulen las necesidades para la siguiente vigencia fiscal. Esta información servirá de base para que la Secretaría de Hacienda, dentro de los límites señalados en la ley anteriormente citada, proceda a elaborar el proyecto. El servicio a la deuda se elaborará a partir de la proyección de compromisos crediticios del municipio. (...)"io. 9 Ingresos corrientes de Libre Destinación '° HERRERA ROBLES, Aleksey. Régimen presupuestal de los municipios en Colombia. Revista de Derecho, Universidad del Norte, 19: 19~51,2003. Págs. 39 y 40. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

En ese orden de ideas, la Contraloría General de Santander, continuará ejerciendo elcontrol fiscal sobre el Municipio de Girón hasta que entre en funcionamiento la Contraloría Municipal de Girón, lo cual, depende de que esta última haya sido incluida como una sección en el presupuesto de la vigencia 2017, y por ende cuenta con lot recursos para que pueda empezar a ejercer a cabalidad sus funciones. Atentamente,

UAUQUE TORRES

Dir ctor Ofici a Jurídica

Proyectó: Erika Cure

Revisó: Pedro Pablo Padilla Radicado: 2017ER0080793/2017-123085-82110-00

TRD. 80112-033 — Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia