CGR - Concepto 0238 de 2017

ContraIoria General de la Republica SGD 23.11.2017 07:51 O Al Contestar Cite Este No.; 20171E0095719 Fol:8 Anex:0 FA;0

ORIGEN 80112-OFICINA JURIDICA / VAN DARIO GUAUQUE TORRES

CONTRALORÍA

DESTINO 80732-GRUPO DE VIGILANCIA FISCAL DEPARTAMENTAL COLEGIADA DE TOLIMA / GENERAL DE LA REPUBLICA HECTOR MARIO OROZCO DIAZ ASUNTO PAGO DE OBUGACIONES FISCALES.- PRELACIÓN DE PAGOS E IMPUTACIÓN A OBS 238 20171E0095-719.- (cid:9) 111111111111111111111111111111111111111111111

CGR—OJ 2017

80112Bogotá, D.C., Doctor

HÉCTOR MARIO OROZCO DÍAZ

Gerencia Colegiada Departamental del Tolima Contraloría General de la República hector.orozco@contraloria.gov.co Calle 14 No. 3 A — 34 Ibagué, Tolima Asunto: Pago de obligaciones fiscales.- Prelación de pagos e imputación a intereses.

Respetado doctor Orozco Díaz:

1. Antecedentes La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República (CGR) bajo el radicado 20171E0081539, recibió su solicitud sobre la Resolución Orgánica No. 5844 de abril 17 de 2007 de la CGR, artículo 20 denominado prelación de pagos y liquidación de créditos y costas, indagando sobre el tema lo siguiente: "¿Existen normas de rango Constitucional, Legal o Reglamentarias (sic)

otorgando facultad a la Contraloría General de la República, para que con el producto del Remate de un bien propiedad del Deudor Fiscal (sic), se impute a su antojo o capricho primeramente a la obligación por concepto de Capital (sic) y luego de Intereses (sic), porque así lo consiente de manera expresa el Acreedor (sic), léase Contraloría General de la República, en aplicación estricta y rigurosa del artículo 20 recién transcrito, durante el Proceso de Jurisdicción Coactiva?"

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia cQNTRALDA GENERAL DE LA REPUJICA Respuesta al radicado 20171E0081139(cid:9) Página 2 de 6 En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución' ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación

de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República". En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 167 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Consideraciones jurídicas(cid:9) Con el fin de revisar y responder el interrogante formulado se transcribe a continuación el artículo 20 de la Resolución Orgánica 5844 de 2007 "Por medio de la cual se establece el reglamento interno de recaudo de cartera en aplicación del artículo 2° de la Ley 1066 de 2006; se compila el procedimiento para el cobro coactivo y las competencias para su ejecución en la Contraloría General de la

República", modificada parcialmente por la Resolución Orgánica 6372 de 30 de Agosto de 2011. Al efecto indica la disposición bajo consulta: Art. 25 Ley 1755 de 2015 2 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgracontraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

CONTRALORÍA

(cid:9) Respuesta al radicado 20171E0081539 Página 3 de 6 "ARTÍCULO VIGÉSIMO.- PRELACION DE PAGOS Y LIQUIDACIÓN DE CRÉDITOS Y COSTAS: Para la imputación del pago, de conformidad con el artículo 1653 del Código Civil, si se deben capital e intereses, el pago de toda obligación se imputará primeramente a los intereses, salvo que el

acreedor consienta expresamente que se impute a capital. No obstante, en aplicación al artículo 2495 ibídem, las costas judiciales que se causen en el interés general de los acreedores, al ser de los créditos de primera clase, se deben abonar en primer lugar a éstas. Conforme al artículo 7° del Decrete 4473 del 15 de diciembre de 2006, la determinación de los intereses de las obligaciones diferentes a impuestos, tasas y contribuciones fiscales y parafiscales continuarán aplicando las tasas de interés especiales previstas en el ordenamiento nacional." La imputación del pago de las obligaciones recuperadas a través del proceso fiscal de cobro o del proceso administrativo de cobro coactivo que adelanta la CGR, se encuentra contenido en la Resolución Orgánica 5844 de 2017, la que indica que debe realizarse de la misma forma como se encuentra tóThenido en el artículo 1653 del Código Civil, así: "ARTICULO 1653. <IMPUTACION DEL PAGO A INTERESES>. Si se deben capital e intereses, el pago se imputará primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital. Si el acreedor otorga carta de pago del capital sin mencionar los intereses, se presumen éstos pagados." Adicionalmente, la norma reglamentaria hace referencia al artículo 2495 denominado "créditos de primera clase" para referirse al reconocimiento de las costas judiciales que se causen como créditos de primera clase, es decir que si no existiere suficiente patrimonio del deudor, el pago de las obligaciones se atenderá escalón por escalón, dentro de los cuales se encuentra en el primer lugar de los créditos de primera clase "Las costas judiciales que se causen en el interés general de

los acreedores"8. Ahora bien, consulta si existe norma de rango constitucional, legal o reglamentaria que faculte a la CGR, para que con el producto del remate de un bien de propiedad del deudor fiscal, se pague primero el capital que los intereses, solo por el querer del acreedor. Se refiere su solicitud a otra figura jurídica, que si bien no se encuentra contemplada en la normas de la resolución orgánica transcrita, merece atención en éste concepto a fin de dar respuesta al interrogante planteado. Y es el remate de los bienes del deudor, al respecto es priOso .referirse a la vieja máxima del derecho de las obligaciones, según la cual "el patrimonio del deudor es 8 Código Civil, Artículo 2495 Créditos de Primera Clase. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALORÍ A GENERAL DE LA REPUBLICA Respuesta al radicado 20171E0081539 Página 4 de 6 prenda de todos sus acreedores", los acreedores pueden exigir la venta de sus bienes para que se satisfagan sus créditos tal como lo establece el artículo 2492 del Código Civil: "Los acreedores, con las excepciones indicadas en el artículo 1677, podrán exigir que se vendan todos los bienes del deudor hasta concurrencia de sus créditos, incluso los intereses y los costos de la cobranza, para que con el producto se les satisfaga íntegramente, si fueren suficientes los bienes, y en caso de no serlo, a prorrata,

cuando no haya causas especiales para preferir ciertos créditos, según la clasificación que sigue.' El proceso fiscal de cobro y el proceso administrativo de cobro coactivo contemplan dentro de su desarrollo medidas cautelares, avalúo y remate de bienes. El remate de bienes es un acto procesal que busca el cumplimiento de la obligación desatendida por el deudor y por la cual se adelanta la ejecución. Efectuado el remate de lós bienes embargados, no existe otra norma para proceder al pago de los obligaciones fiscales que la establecida en la Resolución 5844 de 2007, que se reitera contiene el artículo 1653 del C. C., según el cual, primero se imputa el pago a los intereses y luego a capital. Adicionalmente es propio decir, que el cobro coactivo de los créditos fiscales se encuentra contenido en la Ley 42 de 1993 Capítulo IV y determina en el artículo 90, que salvo los aspectos que allí se regulan, "se seguirá el proceso de jurisdicción coactiva señalado en el Código de Procedimiento Civil" (hoy Código General del Proceso9). Esto es conveniente anotarlo, por cuanto con la expedición de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se estableció el procedimiento de cobro coactivo para las entidades públicas que no tienen procedimiento especial (artículo 100, numeral 2), con el fin de recaudar las obligaciones que consten en documentos que presten mérito ejecutivo, de conformidad con el título I de dicha codificación y el Estatuto Tributario, situación que no sucede con el cobro de los créditos fiscales, porque tiene una regulación especial (artículo 100, numeral 1).

La Oficina Jurídica se ha venido pronunciando al respecto en conceptos OJ-1482017 y 0J-177 de 2017, así: "Las normas analizadas permite inferir que las Contralorías tienen una normatividad especial, para adelantar el cobro coactivo de los créditos fiscales, es decir aquellos cuyo título ejecutivo se origina en un proceso dé responsabilidad fiscal y demás títulos señalados en el artículo 90 de la Ley 42 de

1993. Por lo demás, en materia de cobro de títulos que no tengan esta naturaleza, no hay regulación especial y por tanto ha de aplicarse el artículo 1001 del OPACA.

En consideración a lo anterior, son dos los procesos de cobro vigentes para el caso de las contralorías: 0 El proceso Fiscal de Cobro, que se tramita cuando el título se origina en un proceso de responsabilidad fiscal y demás títulos 9 Ley 1564 de 2012 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloriagov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

CONTRALOF1ÍA

GENERAL ÜE LA REPÚBLICA

(cid:9) Respuesta al radicado 20171E0081539 Página 5 de 6 señalados en el artículo 90 de la Ley 42 de 1993, v.gr: fallos con responsabilidad fiscal, multas impuestas por las Contralorías en desarrollo de un procedimiento sancionatorio fiscal, pólizas o garantías integradas a los fallos con responsabilidad fiscal, etc, son eventos en los cuales las normas de procedimiento a aplicar en lo previsto por el Capítulo IV de la Ley 42 de 1993, es

el Código General del Proceso; y ii) El Proceso Administrativo de Cobro Coactivo que se tramita con ocasión de títulos ejecutivos de origen distinto al anterior, v.gr. multas impuestas en procesos disciplinarios, resoluciones que ordenan el reintegro al tesoro públicos por doble asignación, cobro de tarifa de arbitraje fiscal, sentencias, multas, cláusula penal contractual, etc., son casos a los que se les aplican las reglas procedimentales de cobro coactivo del Estatuto Tributario por remisión expresa del Artículo 100 numeral 2, de la Ley 1437 de "10 El recuento anterior, para decir que si la obligación que se está ejecutando corresponde a los títulos ejecutivos originados en la feSbonsabilidad fiscal, el proceso fiscal de cobro se regula por: i) el artículo 90 y siguientes de la Ley 42 de 1993; ii) el procedimiento de ejecución para el cobro de deudas fiscales ( artículo 469 y subsiguientes de la Ley 1564 de 201211, en concordancia con el artículo 90 de la Ley 42 de 1993); iii) la primera parte de la Ley 1437 de 201112; y iv) el Código General del Proceso en lo relativo al proceso ejecutivo singular (artículo 100 Ley 1437 de 2011). Sin embargo, esas disposiciones por su naturaleza procesal no contemplan disposición sobre la imputación del pago, motivo por el cual hay que acudir a la norma sustantiva contenida en el artículo 1(3'.33 del Código Civil, al cual alude el artículo 20 de la Resolución Ordinaria 5844 de 2007, es

decir, el pago primero se imputa a los intereses y luego al capital. De otro lado, en tratándose de títulos ejecutivos que no tienen procedimiento especial de cobro, se aplica el artículo 100-2 de la Ley 1437 de 2011, norma que prevé que se regirán por lo dispuesto en: i) el título IV de dicho código (procedimiento administrativo de cobro coactivo); iD en el Estatuto Tributario, iii) en la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), y iv) en el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) en lo relativo al proceso ejecutivo singular. Al efecto el artículo 804 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 6° de la Ley 1066 de 2006, si bien regula la prelación en la imputación del pago, lo cierto es que dicha disposición se aplica explícitamente a las obligaciones de carácter tributario, por lo que no es aplicable al objeto materia de consulta. En conclusión, en respuesta a su consulta podemos afirmar que no existe disposición constitucional, legal o reglamentaria que permita a la Contraloría General de la República imputar los pagos de deudas fisbales-primero a capital, que al pago de intereses. Este órgano de control ejecuta el cobro de las 10 Concepto OJ-177 de 2017 11 Código General del Proceso 12 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

CONTRALOFÍA Respuesta al radicado 20171E0081539(cid:9) Página 6 de 6 obligaciones del fisco, es decir, de las que tienen como titular de la acreencia a la Dirección del Tesoro Nacional, carácter que imposibilita la aplicación literal del artículo 1653 del Código Civil, previsto para regular el pago de obligaciones civiles. Por tanto, los servidores públicos encargados del cobro coactivo carecen de norma que expresamente les faculte para disponer de dicho crédito y de la imputación del pago, sin la cual desbordarían el marco de competencias cuyo fundamento estriba en los artículos 6 y 121 de la Constitución Política, que claramente determina que los servidores públicos solo pueden ejercer las funciones que les atribuyen la Constitución y la ley. Exigencia que para el caso concreto guarda relación con la prohibición de conceder auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, contenida en el artículo 355 Superior. Finalmente, en cuanto a su escrito con radicado 20171E0061642, se informa que fue trasladado por competencia a la Contraloría Delegada de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, con radicado 20171E0062847 de fecha 8 de agosto de 2017. Cordialmente, lUAUQÚÉ TORRES Dir c or Oficina Jurídica 44Proyectó: Johana Milano Valenzu

Revisó: Pedro Pablo Padilla Cas Radicado: 20171E008'; 139

Archivo: 80112-033 Conceptos Jurídicos.

Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgrOcontralbria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia