CGR - Concepto 0245 de 2017

O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPLIDLICA 245(cid:9) Contraloria General de la Republica SGD 01-12-2017 08:43 CGR-OJ(cid:9) , 2017 Al Contestar Cite Este No.: 2017EE0147419 Fo1:4 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURIDICA / IVAN DARIO GUAUQUE TORRES

DESTINO MARCO AURELIO SAAVEDRA COLLAZOS / CUERPO DE BOMBEROS VOLUNTARIOS

VILLAVIEJA HUILA

80112 ASUNTO CONTROL FISCAL FONDOS DE BOMBEROS

OBS Bogotá, D.C. 2017EE0147419(cid:9) 111111111111111111 111111111111111110111111111 Señor

MARCO AURELIO SAAVEDRA COLLAZOS

Calle 16 22 a 12 marcosaav@hotmail.es Cali — Valle del Cauca.

Asunto: CONTROL FISCAL A LOS FONDOS DE BOMBEROS.-

Respetado señor Saavedra Collazos:

1. ANTECEDENTE Esta oficina recibió su comunicación, en la que solicita concepto sobre los convenios de asociación entre los municipios y las entidades sin ánimo de lucro de los bomberos para llevar a cabo la gestión del riesgo en incendios. En lo que respecta a la Contraloría General de la República pregunta:

(..«)

2. Cómo entidad privada al efectuar el convenio de asociación y recibir una sobretasa bomberil, implica que la entidad se debe acoger a la ley 80, o debe funcionar como entidad privada y aceptar las visitas de la contraloría teniendo en cuenta que son recursos públicos?

3. Pueden los entes gubernamentales, municipales de la administración pública exigir formalismos y normas de la ley 80? Hasta donde va su control?

2. ALCANCE DEL CONCEPTO.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter, general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgracontraloría.00v.co • www.contraloría.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

CONTRALORíA

GENERAL DE LA REPUBLICA

(cid:9) Señor Marco Aurelio Saavedra Collazos Página 2 de 7 interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General" ,así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"

En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal" y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten" . Finalmente se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayansido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. CONSIDERACIONES JURIDICAS.

En primer lugar es importante precisar que en lo que respecta a las preguntas relacionadas con los convenios de asociación y su régimen contractual corresponderá a la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra EfiCiente su respuesta de acuerdo con sus competencias, para lo cual se efectuó &— correspondiente traslado por competencia. Ahora bien, respecto del control fiscal por parte de ésta entidad, ésta Oficina se refirió al tema mediante concepto 2016EE0156139, en el cual se indicó: 3.1. Los Bomberos de Colombia La Ley 1575 del 21 de agosto de 2012, es la Ley General de Bomberos de Colombia, que crea una estructura bomberil a nivel nacional, departamental y municipal, con funciones específicas. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgrcontraloria.gov.co • wvvw.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia é2; O

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(cid:9) Señor Marco Aurelio Saavedra Collazos Página 3 de 7 En el artículo 1 indica que la gestión integral del riesgo contra incendio, los -preparativos(cid:9) y atención de—rescates-en todas(cid:9) sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos "es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano, en especial, los Municipios, o quien hacia sus veces, los Departamentos y la Nación," (Negrilla y subrayado fuera de texto) En el artículo 17 define en forma general a los cuerpos de bomberos en los siguientes términos: "Definición. Las instituciones organizadas para la prevención, atención y control de incendios, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades inherentes a su actividad y la atención de incidentes con materiales peligrosos, se denominan Cuerpos de Bomberos. Parágrafo. A partir de la vigencia de la presente ley, ningún municipio podrá tener más de un (1) cuerpo de bomberos voluntario". Asimismo, determina que los cuerpos de bomberos son Oficiales, Voluntarios y Aeronáuticos. Los Oficiales son aquellos que crean los Concejos Distritales o Municipales para el cumplimiento del servicio público para la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos en su respectiva jurisdicción.

Los Aeronáuticos son un grupo especializado, de carácter oficial, adscrito y vigilado por la Autoridad Aeronáutica Colombiana y coordinado por la Dirección Nacional de Bomberos para la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos y demás calamidades conexas propias del sector aeronáutico, lo anterior sin perjuicio del apoyo operativo que puedan prestar a los Cuerpos de Bomberos Voluntarios y Oficiales'. Los Voluntarios están organizados como asociaciones sin ánimo de lucro, de utilidad común, con personería jurídica y con certificado de cumplimiento expedido por la Dirección Nacional de Bomberos. Para su creación se requiere el cumplimiento de los estándares determinados por la Dirección Nacional, concepto favorable de la Junta Departamental o Distrital de bomberos2. ' Reglamento Administrativo, Operativo, Técnico y Académico de los Bomberos de Colombia, págs. 2 y 3. 2 Reglamento Administrativo, Operativo, Técnico y Académico de los Bomberos de Colombia, pág. 3. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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Señor Marco Aurelio Saavedra Collazos(cid:9) Página 4 de 7 Es decir que los bomberos voluntarios, a pesar de estar organizados como asociaciones sin ánimo de lucro pertenecen al Cuerpo General de Bomberos y sus

decisiones están sometidas a la Dirección Nacional de Bomberos3. De igual forma en el artículo 3 señala que es obligación de los municipios la prestación del servicio público esencial a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios. De igual forma señala que los concejos municipales a iniciativa del alcalde pueden "establecer sobretasas, o recargos a los impuestos de industria y comercio, impuesto sobre el vehículo automotor, demarcación urbana, predial, de acuerdo a la ley para financiar la actividad bomberiP, recursos públicos sobre los cuales debe existir vigilancia y control fiscal. 3.2. El control fiscal de los fondos de bomberos y otros mecanismos de financiación pública La Constitución Política en su artículo 267 señala que el control fiscal es una función pública que ejerce la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Dicha norma se debe interpretar en armonía con lo dispuesto en el artículo 272 que establece que "La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a éstas..." (Negrilla fuera de texto). En este contexto es claro, que el ejercicio del control fiscal no deviene de la naturaleza jurídica de la entidad, ni de los sectores al que pertenezca, como tampoco el orden de la misma, el servicio que presta, o su régimen contractual, sino que el requisito para su ejercicio es el manejo de los dineros del Erario.

El control fiscal recae sobre el ejercicio de la gestión fiscal de la administración. La gestión fiscal la define el artículo 3° de la Ley 61-0 de 2000, así: "Gestión fiscal. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así 3 Ley 1575 de 2012. Artículo 18 4 Artículo 37 Ley 1575 de 2012. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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(cid:9) Señor Marco Aurelio Saavedra Collazos Página 5 de 7 como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales." En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en Sentencia C-167 de 19955, en los siguientes términos: "... E legislador, entendió que el ejercicio del control fiscal sobre una entidad,

pertenezca o no a la administración, se produce cuando ella administre, recaude o invierta fondos públicos, o sea los que pertenecen al erario con el fin de que se cumplan los objetivos que el legislador constitucional pretende, toda vez que el control fiscal persigue el recaudo y la inversión debida de los fondos públicos, conforme a las determinaciones legales del caso...". Por lo tanto, las contralorías tienen como función verificar que los dineros, bienes y fondos públicos hayan sido utilizados correctamente por parte de los administradores públicos, o los particulares cuando se les haya encomendado esta función, toda vez que la vigilancia y control que ejercen los organismos de control, no se limita a las entidades de naturaleza pública, sino que alcanza a las personas naturales y jurídicas de carácter privado, cuando ellas manejen fondos o bienes públicos.6 Ahora bien, la gestión integral del riesgo contra incendio, preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades, así como la atención de incidentes con materiales peligrosos, se ha definido como un "servicio público esencial del Estado"7 en razón a ello se ha permitido la posibilidad de establecer sobretasas o recargos a algunos impuestos del nivel territorial para financiar su actividad. Al respecto, el artículo 37 de la Ley 1575 de 2012, dispone: "ARTÍCULO 37. RECURSOS POR INICIATIVA DE LOS ENTES TERRITORIALES. Los distritos, municipios y departamentos podrán aportar recursos para la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos, en los siguientes términos:

"a) De los Municipios 5 M.P. Fabio Morón Díaz. Abril veinte (20) de mil novecientos noventa y cinco (1995) 6 Concepto Oficina Jurídica 2007EE32495 Artículo 3 Ley 1575 de 2012. "Competencias del nivel nacional y territorial. El "servicio público esencial"se prestará con fundamento en los principios de subsidiariedad, coordinación y concurrencia, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2887 de la Constitución. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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Señor Marco Aurelio Saavedra Collazos(cid:9) Página 6 de 7 Los concejos municipales y distritales, a iniciativa del alcalde podrán establecer sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio, impuesto sobre vehículo automotor, demarcación urbana, predial, de acuerdo a la ley y para financiar la actividad bomberil." b) De los Departamentos Las asambleas, a iniciativa de los gobernadores, podrán establecer estampillas, tasas o sobretasas a contratos, obras públicas, interventorías, concesiones o demás que sean de competencia del orden departamental y/o donaciones y contribuciones. Disposición normativa que permite que los entes territoriales cuenten con los recursos necesarios para la gestión integral del riesgo de incendio. En tal sentido, se establecen sobretasas que constituyen un gravamen que se impone a los

ciudadanos; dineros que son recaudados por el municipio o departamento y transferidos al cuerpo de bomberos. En este orden, el cuerpo de bomberos se constituye en gestor fiscal, por manejar fondos públicos y en tal virtud es sujeto de control fiscal; aunque en tratándose de instituciones de derecho privado la fiscalización debe remitirse solamente al recurso público. En consecuencia, el cuerpo de bomberos deberá rendir la cuenta o informes sobre los dineros que recibe por parte del Municipio o Departamento, de conformidad con las normas que para tal efecto expida la Contraloría de la jurisdicción respectiva, y facilitar la labor fiscalizadora, la cual habrá de desarrollarse conforme a la ley8 y al reglamento9. Es así como la vigilancia y el control fiscal de los recursos que el ente territorial transfiera (verbigracia, los recursos del Fondo Departamental de Bomberos")) y los recursos obtenidos por otras fuentes de financiación pública, establecidos para satisfacer la gestión integral del riesgo contra incendio, preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades, corresponde a la Contraloría Municipal o Departamental respectiva. En lo concerniente a la Contraloría General de la República, por expresa disposición del Parágrafo 2 del artículo 35 de la Ley 1575 de 2012 el control fiscal de los recursos que hagan parte del Fondo Nacional de Bomberos será de competencia de ésta entidad. De igual forma, mediante Resolución Reglamentaria Ejecutiva 0034 de 2017, "Por la cual se reglamenta y actualiza la sectorización de los sujetos de control fiscal de la Contraloría General de la República y se les asigna a las

8 Véase la Ley 42 de 1993, "sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen". 9 Las normas internas de auditoría o cualquiera otra acción de control fiscal, expedidas por la contraloría competente. 10 Artículo 14, Ley 1575 de 2012. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

CONTRALORA

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(cid:9) Señor Marco Aurelio Saavedra Collazos Página 7 de 7 Contralorías Delegadas Sectoriales la competencia para ejercer vigilancia y control fiscal." corresponde a la Contraloría Delegada para el Sector Gestión Pública e Instituciones Financieras, ejercer la vigilancia y control fiscal al Fondo Nacional de Bomberos de Colombia" y a la Unidad Administrativa Especial Dirección Nacional de Bomberos (Decreto 352 de 2013)12. El control fiscal no excluye el ejercicio del control interno de gestión por parte de las entidades territoriales, por tener también fuente constitucional" y legal14, ni inhibe o restringe-las funciones-de supervisión de los convenios de asociación o cooperación interinstitucional, previstos como mecanismos de control de la actividad contractual del Estado; por tal razón, los Alcaldías Municipales o Gobernaciones Departamentales pueden solicitar información acerca de la gestión de recursos destinados para "la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos".

Cordial saludo,

GUAUQUE TORRES

Dir ctor Oficina Jurídica

Proyectó: Cielo Eslava Boowde

Revisó: Pedro Pablo Padilla Cas

N.R.2016ER0104461

TRD. 80112-033. Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos " Ley 1575 de 2012, artículo 35. El Fondo Nacional de Bomberos cuenta con recursos de la Nación: "En cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional apropiará en el presupuesto general de la nación con destino al fondo nacional de bomberos, como mínimo la suma de veinticinco mil millones de pesos, cifra que será ajustada anualmente , de acuerdo con el índice de Precios al Consumidor. Estos recursos se destinarán para financiar proyectos de inversión." Resolución Reglamentaria Ejecutiva 0026 de 2016, artículo 5, numerales 70y 71: El FNBC y la Unidad Administrativa Especial Dirección Nacional de Bomberos son sujetos de Control Fiscal de ésta entidad. 12 Artículo 5. Subsector Administrativo del Interior. 13 Artículo 209 de la Constitución Política 14 Ley 87 de 1993 y sus decretos reglamentarios. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia