CGR - Concepto 0251 de 2017

Contraloria General de la Republica SGD 19.12.201712:12 Co) CONTRALORÍA Al Contestar Cite Este No.: 2017EE0153843 Fol:8 Anex:0 FA:0 ORIGEN 80112-OFICINA JURIDICA / IVAN DARIO GUAUQUE TORRES GENERAL DE LA REPUGLICA DESTINO CLAUDIA LILIANA PERDOMO ESTRADA /MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORESCANCILLERR

ASUNTO SUJETOS DE CONTROL FISCAL. -VENTA DE CARTERA MOROSA.

OBS 251 2017EE0153843(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111111111 CGR—OJ- (cid:9) 2017 80112 — Bogotá, D.C., Doctora

CLAUDIA LILIANA PERDOMO ESTRADA

Jefe de Oficina Asesora Jurídica Interna Ministerio de Relaciones Exteriores Carrera 5 No. 9 — 03 Edificio Marco Fidel Suarez Bogotá, D.C.

Asunto: Sujetos de control fiscal.- Venta de cartera morosa.

Respetada doctora Claudia Liliana: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República (CGR), recibió su petición con radicado 2017ER0109888, en la que consulta acerca del tema indicado en el asunto, a lo cual procedemos en la siguiente forma:

1. Antecedentes La peticionaria manifiesta que el Ministerio de Relaciones Exteriores y su Fondo Rotatorio en desarrollo del artículo 5° de la Ley 1066 de 2006, expidió el Reglamento Interno de Cartera de las Obligaciones a su favor.

Indica que ha venido realizando el cobro de cartera a través del proceso administrativo de cobro coactivo, pero que con ocasión a lo señalado en el artículo 238 de la Ley 1450 de 2011, modificado por el artículo 163 de la Ley 1753 de 2015, debe vender su cartera a la Central de Inversiones S.A. —CISA-, y que equivalentemente lo establecido por la Ley 1819 de 2016 en su artículo 370 que adicionó el inciso 2° del artículo 5° de la Ley 1066 de 2016, el legislador consagra la posibilidad de vender la cartera coactiva que tengan a su cargo a la Central de Inversiones S.A. —CISA-, quien cuenta con la facultad de cobro coactivo de los créditos transferidos conforme al procedimiento establecido en el Estatuto Tributario. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgrPcontraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia (cid:9) 194 CONTRALO,RíA GENERAL DE LA ~DEUDA Respuesta a radicado 2017ER0109888(cid:9) Página 2 de 8 Revela que presentó a consideración de CISA la venta de la cartera recibiendo una oferta considerablemente baja frente al valor de cartera y con ocasión a esto eleva los siguientes interrogantes: "1- ¿Es fiscalmente viable la venta de la cartera morosa, incluida la cartera iniciada por cobro coactivo administrativo a la Central de Inversiones S.A.- CISA? 2Antes de vender la cartera a CISA, ¿es necesario castigarla?

3- ¿Sería irregular vender la cartera morosa a CISA generándose con ello un posible detrimento patrimonial?"

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución' ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República". En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia

cuando éstos lo soliciten"6. 1 Art. 25 Ley 1755 de 2015 2 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 ogrOcontraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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(cid:9) Respuesta a radicado 2017ER0109888 Página 3 de 8 Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 167 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Consideraciones Jurídicas Valorado el asunto puesto a consideración y para dar respuesta de manera general y abstracta a los eventos en los cuales puede pronunciarse este órgano de vigilancia y control fiscal, dividiremos desde ahora en tres aspectos la consulta: el primero tiene que ver con cesión de cartera morosa a la Central de Inversiones S.A. —CISA-, el segundo, el castigo de las obligaciones que no pueden ser

recuperadas por el Proceso Administrativo de Cobro Coactivo, y finalmente lo que tiene que ver con el presunto daño fiscal con ocasión a la venta de cartera morosa a la Central de Inversiones S.A. — CISAen ese orden abordaremos la respuesta a su solicitud. 3.1 Cesión de cartera morosa Las normas planteadas en el escrito de consulta en efecto determinan la cesión de cartera morosa y para la revisión del asunto se transcribirá a continuación la Ley 1450 de 2011, artículo 238, modificado por el artículo 163 de la Ley 1753 de 2015: "ARTÍCULO 163. Movilización de activos. Modifíquese el artículo 238 de la Ley 1450 de 2011, el cual quedará así: "ARTÍCULO 238. Movilización de activos. A partir de la expedición de la presente ley, las entidades públicas del orden nacional con excepción de las entidades financieras de carácter estatal, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta y las entidades en liquidación, deberán vender los inmuebles que no requieran para el ejercicio de sus funciones y la cartera con más de ciento ochenta (180) días de vencida, al colector de activos de la Nación, Central de Inversiones (CISA), para que este las gestione. 'A rt. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o

por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgrPcontraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia o CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPLIBLICA Respuesta a radicado 2017ER0109888(cid:9) Página 4 de 8 La cartera de naturaleza coactiva v la que no esté vencida, podrá ser entregada en administración a CISA. El registro de la transferencia de los inmuebles entre las entidades públicas y CISA, estará exento de los gastos asociados a dicho acto. PARÁGRAFO 1°. Se exceptúa a las entidades públicas de la obligación de vender su cartera a Central de Inversiones (CISA) cuando se haya iniciado el cobro coactivo. Se entenderá que ha iniciado el cobro coactivo cuando se haya librado mandamiento de pago. Se exceptúa igualmente la cartera proveniente de las operaciones de crédito público celebradas por la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales. PARÁGRAFO 2°. La forma, los plazos para el traslado de los recursos que genere la gestión de los activos a que se refiere el presente artículo, las condiciones para determinar los casos en que un activo no es requerido por una entidad para el ejercicio de sus funciones, el valor de las comisiones para la administración y/o comercialización serán reglamentados por el Gobierno Nacional. PARÁGRAFO 3°. Los negocios que se celebren con Central de Inversiones

(CISA) se realizarán mediante contrato administrativo y bajo las condiciones que fije el modelo de valoración definido por el Gobierno nacional para CISA. PARÁGRAFO 4°. En los eventos en que la cartera sea de imposible recaudo por la prescripción o caducidad de la acción, por la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo que le dio origen o por la inexistencia probada del deudor o su insolvencia demostrada y por tanto no sea posible ejercer los derechos de cobro o bien porque la relación costo-beneficio al realizar su cobro no resulta eficiente; las entidades públicas ya señaladas, podrán realizar la depuración definitiva de estos saldos contables, realizando un informe detallado de las causales por las cuales se depura y las excluirá de la gestión, el Gobierno nacional reglamentará la materia. PARÁGRAFO 5°. Los inmuebles que se hubieran transferido por parte de las Entidades Públicas a Central de Inversiones (CISA) en virtud del artículo 238 de la Ley 1450 de 2011 y del artículo 26 de la Le 1420 de 2010, que a la fecha de expedición de la presente ley no hayan sido enajenados por CISA, podrán enajenarse por esta entidad de acuerdo a sus política y procedimientos. Los recursos obtenidos pbr estas ventas así como los frutos de dichos bienes, se girarán al Ministerio de Hacienda y Crédito Público al final de cada ejercicio por CISA una vez descontados los costos asumidos por esta entidad así como la Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

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(cid:9) Respuesta a radicado 2017ER0109888 Página 5 de 8 comisión por la venta fijada según sus políticas y procedimientos". (Negrilla y subrayados fuera de texto) Retomando los postulados establecidos en la norma anteriormente transcrita, tenemos que para la movilización de activos que ocupa esta consulta se presentan los siguientes casos: i) la cartera con más de ciento ochenta (180) días de vencida deberá venderse al colector de activos de la Nación (CISA), ii) la cartera de naturaleza coactiva y que no esté vencida, podrá ser entregada a CISA en administración, y iii) cuando la cartera sea de difícil recaudo por prescripción o caducidad de la acción, pérdida de la ejecutoria de los derechos de cobro o porque la relación costo-beneficio no resulta eficiente, se podrá realizar la depuración definitiva de estos saldos contables, a través de un informe detallado de las causales de depuración y se excluirán de la gestión. Como lo establece la norma, la cartera morosa debe ser individualmente identificada a fin de verificar cuál de las alternativas legales le es aplicable y así proceder al cumplimiento de lo determinado por el legislador. Ahora bien, señala usted que con ocasión a lo establecido por el inciso 2,° artículo 5° de la Ley 1066 de 2006, adicionado por la Ley 1819 de 2016, en su artículo

370, la entidad que representa procedió a verificar cual sería el estado de la cartera morosa con la Central de Inversiones S.A. CISA. Revisemos lo que dice dicha norma: "Las entidades públicas de que trata el inciso anterior, podrán vender la cartera coactiva que tengan a su cargo a la entidad estatal colectora de activos públicos Central de Inversiones CISA S. A., quien tendrá para el efecto la facultad de cobro coactivo de los créditos transferidos, conforme al procedimiento establecido en el Estatuto Tributario. Los procesos de cobro coactivo ya iniciados que se transfieran a CISA, continuarán su trámite sin solución de continuidad." Nótese que la norma transcrita se refiere de manera expresa al segundo evento señalado por la primera norma referida, es decir, a la cartera de naturaleza coactiva, pues revela que será potestativa la venta de cartera coactiva, indicando que los procesos iniciados continuarán su procedimiento con las normas vigentes al momento de iniciarse, y los que no hubieren iniciado lo harán por el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario. Corolario de lo expuesto, es viable la venta de cartera morosa a CISA, por ser un mandato legal, con las exclusiones que prevé la misma norma, y se insiste que Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr(contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia o CONTRALORÍA GENERAL. DE LA REPUBLICA Respuesta a radicado 2017ER0109888(cid:9) Página 6 de 8

previamente ha de ser clasificada la cartera morosa, a fin de proceder conforme a lo establecido por el legislador. 3.2 Castigo de cartera morosa Visto que de las normas transcritas el legislador dio un método para proceder a depurar la cartera de imposible recaudo, deberá procedérse conforme a éste, a partir de la clasificación de las obligaciones pendientes de cobro, así: a) identificación de la prescripción del recaudo o de la caducidad de la acción, b) pérdida de la fuerza ejecutoria del acto administrativo, c) la relación costobeneficio no resulta eficiente. Una vez realizado dicho estudio, podrá llevarse a cabo la "depuración definitiva de estos saldos contables, realizando un informe detallado de las causales por las cuales se depura y las excluirá de la gestión". Finalmente, en cuanto a la materialización de la depuración contable deberá observar lo señalado por la Contaduría General de la Nación, respecto de las normas técnicas para la revelación de los hechos financieros, como éstos. 3.3 Presunto daño fiscal en la venta de cartera morosa En ese punto es oportuno indicar que de conformidad con lo establecido en el artículo 43 del Decreto Ley 267 de 2000, los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En respuesta a su consulta, recordemos que el artículo 267 de la Constitución Política establece: "Artículo 267. El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría

General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. "La Contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal. No tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización." Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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(cid:9) Respuesta a radicado 2017ER0109888 Página 7 de 8 De modo que, por mandato constitucional, el control fiscal se ejerce en forma posterior; es decir posterior a la ejecución de los actos, actividades u operaciones administrativas. Así lo definió el Legislador en el artículo 5 de la Ley 42 de 1993, al disponer: "Artículo 5°.- Para efecto del artículo 267 de la Constitución Nacional se entiende por control posterior la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos. Por control selectivo se entiende la elección mediante un procedimiento técnico de una muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal." Así mismo, la Constitución adopta el principio de la no intervención de la Contraloría en las actividades de la administración; es decir, prohíbe cualquier

forma de co-administración, en aras de preservar la necesaria independencia y objetividad del órgano de control, la cual también requiere el ente controlado para obrar como verdadero gestor fiscal. En ese sentido, obedece este Despacho lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-113 de 1999, la cual indicó: "En este ordeh de ideas, la tarea de entes como la Contraloría no es la de actuar dentro de los procesos internos de la administración cual si fueran parte de ella, sino precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal, a partir de su propia independencia, que supone también la del ente vigilado, sin que le sea permitido participar en las labores que cumplen los órganos y funcionarios competentes para conducir los procesos que después habrán de ser examinados desde la perspectiva del control. De lo contrario, él no podría ejercerse objetivamente, pues en la medida en que los entes controladores resultaren involucrados en el proceso administrativo específico, objeto de su escrutinio, y en la toma de decisiones, perderían toda la legitimidad para cumplir fiel e imparcialmente su función." A la luz de estos criterios jurídicos, es evidente que el asunto objeto de consulta implica sopesar distintas posibilidades de acción, reservadas al ámbito de decisión del gestor fiscal, sobre las cuales a la Contraloría General de la República no le es dable pronunciarse, toda vez que el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, son sujetos de control fiscal de la Contraloría Delegada para el Sector Gestión Pública e Instituciones Financieras

Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloriagov.co • Bogotá, D. C., Colombia o CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBL ICA Respuesta a radicado 2017ER0109888(cid:9) Página 8 de 8 —Subsector Relaciones Exteriores-8, y por tanto, la materia consultada podría ser fiscalizada en cualquiera de las modalidades de vigilancia y control fiscal. Escenario en el cual esa Contraloría Delegada podrá aplicar las fuentes de criterio que considere pertinentes para determinar si la gestión fiscal examinada se realizó conforme a los principios de eficiencia, eficacia y economía, o si por el contrario se produjo un daño al patrimonio del Estado. En este contexto, cualquier pronunciamiento del organismo fiscalizador debe hacerse de conformidad con el mandato constitucional y legal y dentro de los procesos que le son inherentes a sus actuaciones. Cordial saludo,

AUQUE TORRES

Dir ctor Oficina Jurídica

Proyectó: Johana Milena Valenz ardo 411Revisó: Pedro Pablo Padilla Cast

Radicado: 2017ER0109888

Archivo: 80112-033 Conceptos Jurídicos 8(cid:9) , Artículo 5° de la Resolución Reglamentaria Ejecutiva No. 0034 de 2017 "Por la cual se modifica la sectorización de los sujetos de control fiscal y se fija la competencia para ejercer la vigilancia y el control fiscal de las Contralorías Delegadas Sectoriales"

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