CGR - Concepto 0256 de 2017

O CONTRALOR lik

GENERAL DE LA REPUBLICA

256 CR-0J- (cid:9) 2017 Contratarla General de la Republica SGD 20-1 2-201 7 12:49

Al Contestar Cite Este No.: 20171E0104126 Fol:4 Anex:0 FA:0

80112 - ORIGEN 80112-OFICINA JURIDICA / IVAN DARIO GUAUQUE TORRES

DESTINO 80701-DESPACHO GERENTE DEPARTAMENTAL COLEGIADA DE SUCRE /JORGE LUIS

MORENO AVILA

ASUNTO AUSTERIDAD EN GASTO-ALIMENTACION SGP

OBS Bogotá, D.C. 20171E0104126(cid:9) 11111111111111111 11111111111111111111111111111 Doctor

JORGE LUIS MORENO ÁVILA

Contralor Provincial Gerencia Departamental Colegiada de Sucre Contraloría General de la República Carrera 20 No. 25 — 72 Sincelejo — Sucre

Asunto: AUSTERIDAD EN EL GASTO PÚBLICO.- SUMINISTRO DE

ALIMENTACIÓN PAGADA CON RECURSOS DEL SGP.

Respetado doctor Moreno: Procede esta Oficina a absolver la consulta sobre el tema indicado en el asunto, en

la siguiente forma:

1. ANTECEDENTES.

Se ha recibido su comunicación radicada bajo el número 20171E0089737 del 02/11/2017 mediante la cual consulta: 1. ¿Existe violación a las normas de austeridad en el gasto público cuando una entidad territorial brinda almuerzos y refrigerios en la audiencia de escogencia de docentes que concursaron para prestar el servicio educativo a la población afrodescendiente?

2. ¿Si la entidad territorial no adoptó las medidas de austeridad en el gasto público en sus organizaciones administrativas, qué normativa se le puede citar como violada? 3. ¿Existe detrimento patrimonial cuando los refrigerios y almuerzos se pagan con recursos del Sistema General de Participaciones y no con recursos de la caja menor de las entidades territoriales?

2. ALCANCE DEL CONCEPTO.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 6477000 cgr@contraloria.00v.co • www.contraloria.00v.co • Bogotá, D. C., Colombia(cid:9) (cid:9) 5.5 1 ‘a; CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Respuesta radicado 20171E0089737(cid:9) Página 2 de 7 En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General" , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia

de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República" En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal" y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten". Finalmente se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas con la(s) dependencia(s) implicada(s).

4. CONSIDERACIONES JURÍDICAS. 4.1. De las normas de austeridad en el gasto público En primer lugar es importante precisar que el Decreto 1737 de 1998 "por el cual se expiden medidas de austeridad y eficiencia y se someten a condiciones especiales la asunción de compromisos por parte de las entidades públicas que manejan recursos del Tesoro Público" se encuentra incorporado dentro del Decreto 1068 del 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público" que en el Título 4 se refiere a las "Medidas de

austeridad del gasto público" y en el artículo 2.8.4.1.1. define el campo de aplicación así: "Se sujetan a la regulación de este título, salvo en lo expresamente aquí exceptuado, los organismos, entidades, entes públicos, y personas jurídicas que financien sus gastos con recursos del Tesoro Público.". Y refiriéndose a las entidades territoriales determina: "Artículo 2.8.4.1.2. Medidas para las entidades Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 6477000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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(cid:9) Respuesta radicado 20171E0089737 Página 3 de 7 territoriales. Las entidades territoriales adoptarán medidas equivalentes a las aquí dispuestas en sus organizaciones administrativas." Las normas de austeridad se aplican a organismos, entes públicos y personas jurídicas que financien sus gastos con recursos del tesoro público; es decir, aquellos organismos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación o de los presupuestos depailamentales, distritales o municipales, trátese de entes pertenecientes al nivel central o al nivel descentralizado. Su intención es que los órganos públicos a los que se hace alusión cumplan con las disposiciones que en materia de austeridad del gasto se encuentran en él contenidas. Ello obedece a que dichos órganos financian sus gastos con recursos del Tesoro Público, cuya definición se encuentra contenida en el artículo 128 de la Constitución

Política, así: "...Entiéndase por tesoro público el de la nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas." Por su parte, el artículo 35 de la Ley 42 de 1993, define la hacienda nacional en los siguientes términos: "Se entiende por hacienda nacional el conjunto de derechos, recursos y bienes de propiedad de la nación. Comprende el tesoro nacional y los bienes fiscales; el primero se compone del dinero, los derechos y valores que ingresan a las oficinas nacionales a cualquier título; los bienes fiscales, aquellos que le pertenezcan así como los que adquiera conforme a derecho.". De conformidad con las disposiciones anteriores, el dinero, los derechos y valores que ingresan a las oficinas nacionales a cualquier título, constituyen el tesoro público, que bien puede ser del orden nacional, departamental, distrital o municipal. En contraste, la Ley 489 de 19981 indica que la Rama Ejecutiva del poder público en el orden nacional está integrada, entre otros, por los siguientes organismos y entidades: "Artículo 39°.- Integración de la Administración Pública. La Administración Pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado Colombiano. La Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la Administración. 1 "Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las

disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 6477000 >4 cgracontraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia o

9911-RALO RIA.

E LA REPÚBLICA Respuesta radicado 20171E0089737(cid:9) Página 4 de 7 Así mismo, los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias constituyen el Sector Central de la Administración Pública Nacional. Los organismos y entidades adscritos o vinculados a un Ministerio o un Departamento Administrativo que gocen de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente conforman el Sector Descentralizado de la Administración Pública Nacional y cumplen sus funciones en los términos que señale la ley. Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de la Administración en el correspondiente nivel territorial. Los demás les están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los términos que señalen la ley, las ordenanzas y los acuerdos, según el caso." En virtud de lo expuesto, resulta claro que la norma constitucional mencionada incluyó dentro del concepto de Tesoro Público, el patrimonio de las entidades del orden nacional, departamental y municipal, dentro de las cuales se encuentran comprendidas las Gobernaciones y sus secretarías. En este orden, las normas sobre austeridad del gasto público no excepcionan en su

aplicación a las gobernaciones departamentales y al incluirse en la definición de tesoro público no las exceptúa. Así las cosas, no resulta potestativo para una entidad destinataria de las disposiciones en materia de austeridad del gasto público, determinar si las aplica o no, máxime si se tiene en cuenta el imperativo contenido en el artículo 2.8.4.1.1 del Decreto 1068 de 2015 referido.2 Ahora bien, el Artículo 2.8.4.6.2. del Decreto 1068 de 2015 se refiere específicamente a los gastos de alimentación por parte de las entidades públicas sujetas a su regulación así: "Alojamiento y alimentación. Las entidades objeto de la regulación de este título no podrán con recursos públicos celebrar contratos que tengan por objeto el alojamiento, alimentación, encaminadas a desarrollar, planear o revisar las actividades y funciones que normativa y funcionalmente le competen. Cuando reuniones con propósitos similares tengan ocurrencia en la sede de trabajo los servicios de alimentación podrán adquirirse exclusivamente 2 "(. se sujetan a la regulación de este título, salvo en lo expresamente aquí exceptuado, los organismos, entidades, entes públicos, y personas jurídicas que financien sus gastos con recursos del Tesoro Público". Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 6477000 cgrPcontraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia(cid:9) A/l O

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Respuesta radicado 20171E0089737 Página 5 de 7 dentro de las regulaciones vigentes en materia de caías menores. (Negrilla y subrayado fuera de texto) Lo previsto en este artículo no se aplica a los seminarios o actividades de capacitación que de acuerdo con las normas vigentes se deban ofrecer u organizar, y que sea necesario desarrollar con la presencia de los funcionarios que pertenecen a las sedes o regionales de los organismos, entidades, entes públicos y personas jurídicas de otras partes del país. En este caso el ordenador del gasto deberá dejar constancia de dicha situación en forma previa a la autorización del gasto. Tampoco se encuentran dentro del ámbito de regulación de esta disposición, las actividades necesarias para la negociación de pactos y convenciones colectivas, o aquellas actividades que se deban adelantar o programar cuando el país sea sede de un encuentro ceremonia, asamblea o reunión de organismos internacionales o de grupos de trabajo internacionales'. (Negrilla fuera de texto) En resumen se exceptúan: i) Los seminarios o actividades de capacitación que se deban ofrecer u organizar, y que sea necesario desarrollar con la presencia de los funcionarios que pertenecen a las sedes o regionales de los organismos, entidades, entes públicos y personas jurídicas de otras partes del país. ii) las actividades necesarias para la negociación de pactos y convenciones colectivas iii) actividades que se deban adelantar o programar cuando el país sea sede de un encuentro ceremonia, asamblea o reunión de organismos internacionales o de grupos de trabajo internacionales y iv) eventos de capacitación para el personal que labora en

la entidad. En tal sentido, la contratación de refrigerios y almuerzos en el desarrollo de actividades de concursos de méritos u otras modalidades, no tienen dicho carácter y adicional a ello los recursos del Sistema General de Participaciones como se verá más adelante tienen destinación específica. De igual forma, del análisis de los Decretos 1737 de 1998 y 1068 del 2015 se deduce que los servicios de alimentación para el desarrollo de actividades y funciones propias de las entidades, debe adquirirse exclusivamente a través de cajas menores, es decir, que se trata de erogaciones de menor cuantía y deben corresponder a asuntos propios del desarrollo de la entidad y que se trate de gastos imprescindibles y necesarios para la buena marcha de la administración 3 Reproduce el Artículo 11 Decreto 1737 de 1998, modificado por el art. 5 del Decreto 2209 de 1998. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 6477000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.uov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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(cid:9) Respuesta radicado 20171E0089737 Página 6 de 7 Será entonces el operador jurídico quien de la interpretación de las normas señaladas determine si se trató de alguno de los eventos exceptuados y si tal evento debía ser financiado o no con recursos de caja menor. 4.2. Destinación específica de los recursos del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Participaciones SGP está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política

de Colombia a las entidades territoriales — departamentos, distritos y municipios, para la financiación de los servicios a su cargo. Los recursos correspondientes al Sistema General de Participaciones son de destinación específica tal como lo ordena el artículo 1° de la Ley 1176 de 2007 por el cual se modifica el artículo 3° de la Ley 715 de 2001. La norma mencionada establece: "Artículo 3°. Conformación del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Participación estará conformado así:

1. Una participación con destinación específica para el sector educación, que se denominará participación para educación.

2. Una participación con destinación específica para el sector salud, que se denominará participación para salud.

3. Una participación con destinación específica para el sector agua potable y saneamiento básico, que se denominará participación para agua potable y saneamiento básico.

4. Una participación de propósito general".

Artículo 4°. Distribución Sectorial de los Recursos. El monto total del Sistema General de Participaciones, una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2° del artículo 2° de la Ley 715 y los parágrafos transitorios 2° y 3° del artículo 4° del Acto Legislativo 04 de 2007, se distribuirá entre las participaciones mencionadas en el artículo 3° de la Ley 715, así:

1. Un 58.5% corresponderá a la participación para educación.

2. Un 24.5% corresponderá a la participación para salud.

3. Un 5.4% corresponderá a la participación para agua potable y saneamiento básico.

4. Un 11.6% corresponderá a la participación de propósito general".

El destino de los recursos del Sistema General de Participaciones es cumplir con los fines esenciales del Estado, entre ellos servir a la comunidad y promover la prosperidad general, marco político dentro del cual debe entenderse la taxatividad de la ley de participaciones, no para desnaturalizar su espíritu, sino para reforzar su objetivo. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 6477000 cgr9contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

CONTRALORÍA

GENERAL OE LA REPUBLICA

(cid:9) Respuesta radicado 20171E0089737 Página 7 de 7 Así es como el destino de los recursos del Sistema General de Participaciones, ameritan una interpretación restrictiva para evitar que se diluyan por vía hermenéutica de la administración en cosas distintas a las previstas por las normas. Será entonces el operador jurídico quien deberá precisar en cada caso particular, teniendo en cuenta la vocación de los recursos si los almuerzos y refrigerios cumplían con ese fin estatal para el cual fueron dispuestos. En este orden de ideas, concluye esta Oficina que las gobernaciones departamentales deben sujetar sus actuaciones a las normas de austeridad y eficiencia en el gasto público al ser parte integral del Estado y adicionalmente deben cumplir con la destinación específica de los recursos del Sistema General de Participaciones. Atentamente,

IVÁ UAUQUE TORRES

Dir ctor Ofici a Jurídica

Proyectó: Cielo Eslava B .5109P

Revisó: Pedro Pablo Padilla Castro

Radicado: 20171E0089737

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