CGR - Concepto 037 de 2024

037 CONTRALORÍA General de la República CGR-OJ- - 2024 --------- 80112Bogotá D.C., Señora

MARÍA HESNEY CÁRDENAS NARANJO

Dirección de Infraestructura Secretaría de Obras Púbicas Alcaldía de Chía hesney.cardenas@chia.gov.co Contraloria General de la Republh;:a :: SGD07-03-202411:38 o RIGEN 801 i'J. 5FICfifififififit6f cfi}1sfi0·¡fifi1fifi\fiófi6 4 fiJ8}16CErc:° F A:O

DESTINO MARIA HISNET CÁRDENAS NARANJO

ASUNTO RESPUESTA 2024ER002S656

08S

2024EE0042444 III IIII I III I IIII II I II IIIIII III I IIIIIII II III I

Referencia: Tema: Radicado externo 2024ER0025656 del 12 de febrero de 2024.

RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES. - Control fiscal de la Contraloría General de la República.

Respetada señora María Hesney: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, la cual procede a responder a continuación:

1. Antecedentes Mediante el oficio referenciado, la ciudadana solicita a la Contraloría General de la República se le dé claridad sobre la utilización de los recursos del Sistema General de Participaciones; plantea el caso de una contratación de suministro de combustible para maquinaria blanca y amarilla que utiliza gasolina y ACPM.

La peticionaria pregunta: "¿Es posible que se limite la utilización de estos recursos a un solo tipo de

de Participaciones; plantea el caso de una contratación de suministro de combustible para maquinaria blanca y amarilla que utiliza gasolina y ACPM.

La peticionaria pregunta: "¿Es posible que se limite la utilización de estos recursos a un solo tipo de combustible, o se presente (sic) un hallazgo por utilizarlo en los dos tipos de combustible?" 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el articulo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción".

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2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las

Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf'3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Genera/'14 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden .jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante la expedición del concepto se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la (s) dependencia (s) implicada (s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina se ha pronunciado sobre el tema objeto de consulta, entre otros, en los conceptos CGR-OJ-0194-2018 y CGR-OJ-118-2022, los cuales pueden ser

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina se ha pronunciado sobre el tema objeto de consulta, entre otros, en los conceptos CGR-OJ-0194-2018 y CGR-OJ-118-2022, los cuales pueden ser 2 Art. 28 del Cód,igo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., ColombiaCONTRALORÍA General de la República 3 consultados en el micrositio Normatividad, en la página de la Contraloría General de la República.

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico: ¿Cuál es la destinación de la participación de propósito general del

Sistema General de Participaciones? 4.1. Sistema General de Participaciones.

la República.

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico: ¿Cuál es la destinación de la participación de propósito general del

Sistema General de Participaciones? 4.1. Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Participaciones -SGPestá constituido por los recursos que la Nación9 transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a los departamentos, distritos o municipios para la financiación de los servicios previstos en la Ley 715 de 2001, "por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros". Está conformado, según lo regulado en el artículo 3 de la precitada ley, por cuatro tipos de recursos agrupados por sector, a saber: "Artículo 3º. Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1176 de 2007. Conformación del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Participación estará conformado así:

1. Una participación con destinación específica para el sector educación, que se denominará participación para educación.

2. Una participación con destinación específica para el sector salud, que se denominará participación para salud.

3. Una participación con destinación específica para el sector agua potable y saneamiento básico, que se denominará participación para agua potable y saneamiento básico.

4. Una participación de propósito general". (Negrilla fuera de texto).

Las normas subsiguientes atribuyen competencias a la Nación y, entre otras, a las entidades territoriales, respecto a las diferentes participaciones (educación, salud,

saneamiento básico.

4. Una participación de propósito general". (Negrilla fuera de texto).

Las normas subsiguientes atribuyen competencias a la Nación y, entre otras, a las entidades territoriales, respecto a las diferentes participaciones (educación, salud, agua potable y saneamiento básico y propósito general). Particularmente, la ley se ocupa de la asignación de "propósito general" en los artículos 73 y siguientes. 9 "Artículo 1°. Naturaleza del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley." Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., ColombiaCONTRALORÍA General de lo República 4 La asignación correspondiente a la participación de propósito general, tiene por objeto garantizar que los distritos y municipios cuenten con los recursos para financiar las competencias de las que trata el artículo 76 de la Ley 715 de 2001. Ahora bien, su destinación está reglada por el artículo 78 de la multicitada norma, modificado por el artículo 21 de la Ley 1176 de 2007 y por el artículo 14 de la Ley 1450 de 2011, que establece: "ARTÍCULO 78. DESTINO DE LOS RECURSOS DE LA PARTICIPACIÓN DE PROPÓSITO GENERAL. <Artículo modificado por el artículo 21 de la Ley 1176 de

2007. El nuevo texto es el siguiente:> Los municipios clasificados en las categorías 4ª,

"ARTÍCULO 78. DESTINO DE LOS RECURSOS DE LA PARTICIPACIÓN DE PROPÓSITO GENERAL. <Artículo modificado por el artículo 21 de la Ley 1176 de

2007. El nuevo texto es el siguiente:> Los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6 ª, podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un cuarenta y dos por ciento (42%) de los recursos que perciban por la Participación de Propósito General. <Inciso modificado por el artículo 14 de la Ley 1450 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Del total de los recursos de la participación de propósito general asignada a cada distrito o municipio una vez descontada la destinación establecida para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal de que trata el inciso anterior y la asignación correspondiente a los municipios menores de 25. 000 habitantes, definida en el inciso 3o del artículo 4o del Acto Legislativo 04 de 2007, cada distrito y municipio destinará el ocho por ciento (8%) para deporte y recreación, el seis por ciento (6%) para cultura y el diez por ciento (10%) para el Fondo

Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet. Los recursos restantes deben ser destinados a inversión, en desarrollo de las competencias asignadas por la ley. PARÁGRAFO 1o. Con los recursos de la participación de propósito general podrá cubrirse el servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos de inversión física, adquirida en desarrollo de las competencias de los municipios. Para el desarrollo de los mencionados proyectos se podrán pignorar los recursos de la participación de propósito general.

inversión física, adquirida en desarrollo de las competencias de los municipios. Para el desarrollo de los mencionados proyectos se podrán pignorar los recursos de la participación de propósito general. PARÁGRAFO 2o. Con cargo a los recursos de libre inversión de la participación de propósito general y en desarrollo de la competencia de atención a grupos vulnerables de que trata el numeral 11 del artículo 76 de la Ley 715 de 2001, los distritos y municipios podrán cofinanciar los gastos que se requieran para realizar el acompañamiento directo a las familias en el marco de los programas diseñados por el Gobierno Nacional para la superación de la pobreza extrema". El Departamento Nacional de Planeación a través del documento "Orientaciones para la programación y ejecución de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP)"1º, respecto a la destinación de los recursos de participación de propósito general precisó: 'º Departamento Nacional de Planeación (2017). Orientaciones para la programación y ejecución de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP). Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., ColombiaCONTRALORÍA General de lo República 5 "6. 5. 1. Destinación para los municipios de categoría 4, 5 y 6 De conformidad con lo dispuesto por el Acto Legislativo 04 de 2007 y por el artículo 78 de la Ley 715 de 2001, modificado por el artículo 21 de la Ley 1176 de 2007, los municipios clasificados en las categorías 4, 5 y 6 podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración

78 de la Ley 715 de 2001, modificado por el artículo 21 de la Ley 1176 de 2007, los municipios clasificados en las categorías 4, 5 y 6 podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un 42 % de los recursos que perciban por la PPG, lo cual se denomina libre destinación. La categoría corresponde a la adoptada por los municipios con base en los criterios establecidos por la Ley 617 de 2000, determinada cada año para la vigencia respectiva. Teniendo en cuenta lo anterior, los recursos correspondientes al resto de los recursos que perciban por la PPG son de forzosa inversión y deben ser destinados al desarrollo y ejecución de las competencias a su cargo, de acuerdo con las siguientes condiciones previstas por la ley: • Se descuenta el monto asignado para inversión en cualquier sector de su competencia, correspondiente a los municipios con población menor a 25. 000 habitantes. • Sobre los recursos restantes se calcula el 8 % de los recursos para deporte y recreación, el 6 % para cultura y el 1 O % para el Fon pe t. • Los recursos que quedan deben ser destinados a inversión, en desarrollo de las competencias asignadas por la ley. En el gráfico 6. 4 se puede apreciar la destinación de los recursos para los municipios de categorías 4, 5 y 6. Gráfico 6.4. Destinación de recursos de participación de propósito general Municipios de categorías 4, 5 y 6 ... El 8% fir,q dep9rte. Participación de propósito general

Base de cólculo paro determinar los mínimos sectoriales ••• El¿·%·· poro culturo. El 10%

... El 8% fir,q dep9rte. Participación de propósito general

Base de cólculo paro determinar los mínimos sectoriales ••• El¿·%·· poro culturo. El 10% poro Fonpet. . . fi El resto, libre . inversión. . https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/l nversiones%20y%20finanzas%20pblicas/Documentos%20GFT/3. %20Orientaciones%20 SGP.pdf Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., ColombiaCONTRAL ORÍA General de la Repúbli ca 6.5.2. Destinación para los municipios de categoría especial 1, 2 y 3 De acuerdo con lo dispuesto por la Constitución y la ley, los recursos de la PPG para los municipios de categoría especial 1, 2 y 3 tienen la siguiente destinación: El 100 % debe ser destinado a inversión, de la siguiente manera. • Sobre el total de los recursos se calcula el 8 % de los recursos para deporte y recreación, el 6 % para cultura y el 1 O % para el Fon pe t. • Los recursos restantes deben ser destinados a inversión, en desarrollo de las competencias asignadas por la ley. Por lo tanto, el 100 % de los recursos de la PPG asignados a los distritos, a los municipios de categoría especial 1, 2 y 3 y al departamento archipiélago de San Andrés y Providencia son de forzosa inversión y deben ser destinados al desarrollo y ejecución de las competencias a su cargo. En el gráfico 6. 5 se puede apreciar la destinación de los recursos para los

Andrés y Providencia son de forzosa inversión y deben ser destinados al desarrollo y ejecución de las competencias a su cargo. En el gráfico 6. 5 se puede apreciar la destinación de los recursos para los municipios de categoría especial 1, 2 y 3. Gráfico 6.5. Destinación de recursos de participación de propósito general Municipios de categoría 1, 2 y 3 Participación de propósito general 10 0 % Base de cálculo poro determinar los mínimos sectoriales • El 8% .:· paro deporte El 6% para culturo El 10% poro Fonpet 6 De lo expuesto es preciso indicar que los recursos correspondientes al SGP tienen una destinación especifica en tanto la Ley 715 de 2001, establece de forma clara y expresa en qué se puede invertir cada una de las participaciones previstas en el artículo 3º. Es competencia de cada una de las entidades territoriales tomar las decisiones correspondientes para garantizar el estricto cumpl imiento de la ley para la inversión de los recursos que pertenecen al Sistema General de Participaciones. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 11 1071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., ColombiaCONTRALORÍA General de la República 4.2. Función de la Contraloría General de la República. 7 La Contraloría General de la República dentro de la estructura del Estado colombiano es un órgano de control autónomo e independiente en virtud de lo establecido en el artículo 117 de la Constitución Política11 de 1991. Por su parte, el marco de

7 La Contraloría General de la República dentro de la estructura del Estado colombiano es un órgano de control autónomo e independiente en virtud de lo establecido en el artículo 117 de la Constitución Política11 de 1991. Por su parte, el marco de competencia constitucional es el establecido por el constituyente en los artículos 267 y 268 del texto superior, modificados por el Acto Legislativo 04 de 2019, que de forma expresa prohíben que el órgano de control coadministre. La Corte Constitucional en Sentencia C -167 de 1995, sobre la función de la CGR, precisó: "La función fiscalizadora ejercida por la Contrataría General de la República propende por un objetivo, el control de gestión, para verificar el manejo adecuado de los recursos públicos sean ellos administrados por organismos públicos o privados, en efecto, la especialización fiscalizadora que demarca la Constitución Política es una función pública que abarca incluso a todos los particulares que manejan fondos o bienes de la Nación. Fue precisamente el constituyente quien quiso que ninguna rama del poder público, entidad, institución, etc., incluyendo a la misma Contrataría General de la República, quedara sin control fiscal de gestión. Entonces ningún ente, por soberano o privado que sea, puede abrograrse el derecho de no ser fiscalizado cuando tenga que ver directa o indirectamente con los ingresos públicos o bienes de la comunidad; en consecuencia, la Constitución vigente crea los organismos de control independientes para todos los que manejen fondos públicos y recursos del Estado, incluyendo a los particulares"12. Es así como, la función principal de la Contraloría General de la República es el ejercicio del control fiscal que "constituye el instrumento necesario e idóneo en un

manejen fondos públicos y recursos del Estado, incluyendo a los particulares"12. Es así como, la función principal de la Contraloría General de la República es el ejercicio del control fiscal que "constituye el instrumento necesario e idóneo en un Estado constitucional de Derecho para garantizar el cabal y estricto cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado, a través de la inspección de la administración y manejo de los bienes y fondos públicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición, constituyendo el objetivo final del control de los resultados de la administración y la vigilancia de la gestión fiscal, el verificar el manejo correcto del patrimonio estatal, o dicho en otros términos, la preservación y buen manejo de los bienes que pertenecen a todos"13 . 11 En concordancia con lo establecido en el articulo 1 º del Decreto Ley 267 del 2000: "ARTÍCULO 1º. Naturaleza. La Contraloria General de la República es un órgano de control del Estado de carácter técnico, con autonomía administrativa y presupuesta! para administrar sus asuntos en los términos y en las condiciones establecidas en la Constitución y en las leyes. La Contraloria General de la República no tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización." 12 Corte Constitucional, sentencia C 167 de 1995. M.P. Fabio Morón Diaz. 13 Corte Constitucional, sentencia C 557 de 2009. M.P Luis Ernesto Vargas Silva.

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5. Conclusiones 5.1 Los recursos del Sistema General de Participaciones regulado en la Ley 715 de 2001, son de destinación especifica. Es deber de la respectiva autoridad invertirlos de conformidad con los criterios y parámetros establecidos en la normatividad vigente aplicable 5.2 La destinación de los recursos de la "participación de propósito general" de la que trata el numeral 4 del artículo 3º de la Ley 715 de 2001, debe observar las reglas prescritas en el artículo 78 de la citada ley.

Proyectó: Ca ilo Correa Ortifi

Revisó: Erika Cure cS,::::.._

Radicado: 2024ER0025656

TRD. 80112-033 - Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia