CGR - Concepto 041 de 2023

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido! 041

CGR-OJ-PI -2023

80112Contraloría General de la República :: SGO 23-03-2023 15:08

Al Contestar Cite Este No.: 2023IE0030716 Fol:10 Anex:0 FA:O

ORIGEN 80112-OFICINAJURÍDICA/ISDUAR JAVIER TOBO RODRIGUEZ

DESTINO 81110-DESPACHO DEL CONTRALOR DELEGADO PARA ECONOMIA Y FINANZAS PÚBLICAS

/ ANA ELENA MONSALVO HERRERA

Bogotá D.C., ASUNTO CONCEPTO SOBRE LA APLICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN 035 DE 2020

OBS IIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIII

2023IE0030716 Doctora

ANA ELENA MONSALVO HERRERA

Contralora Delegada Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas Contraloría General de la República ana.monsalvo@contraloria.gov.co Referencia: Radicado Interno: 2022IE0139389 del 26/12/2022

Tema: CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR. - Naturaleza jurídica de los recursos que manejan. - Control fiscal. - Aplicación de la Resolución

Reglamentaria Orgánica No.035 de 2020. Respetada doctora Ana Elena, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, ¡a cual procede a responder a continuación:

1. Antecedentes La peticionaria plantea lo siguiente: “Se solicita coordinar la adopción de una posición institucional en relación con la aplicación de la Resolución Reglamentaria Orgánica No, 035 de 2020 para las Cajas de Compensación Familiar-CCF. (...).

El interés en que se adopte la postura institucional mencionada, surge a raíz de que varias CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR han solicitado a esta Contraloría ■ Delegada, que sean retiradas del ámbito de aplicaciónde. la Resolución Reglamentaria No. 0035 de 2020, basadas en el concepto de la Oficina Jurídica No.CGR-OJ160-2022 (...)”. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción".: ' Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C.,¡Colombia.. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido! 2 El sustento de la solicitud se encuentra en la Ley 42 de 1993, en la Sentencia C-557 de 2009, y en el artículo 267 de ja Constitución Política, los cuales serán desarrollados más adelante. Concluye la peticionaria con lo siguiente:

“Por esta razón, se considera revisar la exclusión del Presupuesto General del Sector Público los presupuestos de los particulares, cuando se trata de recursos públicos, que no pierden tal naturaleza por el hecho de ser ejecutados por una persona o entidad de diferente naturaleza a la pública, y qué continúan siendo parte del Presupuesto General del Sector Público. En cuanto al análisis de que no se pueden consolidar las contribuciones parafiscales con el presupuesto, es importante señalar que el Informe de la Cuenta General del Presupuesto y el Tesoro que debe presentar al Congreso de la República el señor Contralor General de la República, junto con la opinión de razonabilidad del mismo, que es fuente para el fenecimiento de la misma, tiene en cuenta tanto los ingresos . como los gastos y estos incluyen las contribuciones parafiscales de la nación y de los establecimientos públicos. La ley de presupuesto anual y su decreto de liquidación para cada vigencia aprueba de manera agregada el computo del presupuesto de rentas y recursos de capital del tesoro de la nación que contiene las contribuciones parafiscales antes mencionadas. Entre las rentas del Presupuesto General de la Nación se encuentran los Ingresos del Presupuesto Nacional discriminados entre los ingresos Corrientes de la Nación, los Recursos de Capital de la Nación, las Contribuciones Parafiscales de la Nación y los Fondos Especiales de la Nación. También se encuentran los Ingresos de los Establecimientos Públicos discriminados entre ingresos Corrientes, Recursos de Capital, las Contribuciones Parafiscales de los Establecimientos Públicos y los Fondos Especiales de los Establecimientos Públicos. De todos los recursos del Presupuesto General de la Nación mencionados

anteriormente, sobre los que la CGR debe informar al Congreso de la República, las Contribuciones Parafiscales de la Nación y de los Establecimientos Públicos no se separan del mismo, porque están contenidos en este. Por lo cual la manifestación de que sería un error de la CGR incluir las Contribuciones Parafiscales en el presupuesto dista de la realidad económica del informe en mención, que se presenta al Congreso de la República, y se estaría desconociendo las funciones de control Fiscal Macro que adelanta la CDEFP. El Presupuesto General de la Nación consolida las contribuciones parafiscales de la Nación y de los Establecimientos Públicos Nacionales, porque hacen parte del mismo presupuesto, sin estar en contra de lo mencionado en el Art. 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. De igual manera consideramos que en el Presupuesto General del Sector Público se deben consolidar las contribuciones parafiscales que son administradas por particulares”. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

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CONTRALORÍA

GENERAL DE LA' REPÚBLICA .

Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido! 3

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos émitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el

carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de según el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267.de 20 008, esta calidad, sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica

Esta Oficina se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre la naturaleza jurídica de los recursos administrados por las cajas de compensación familiar, señalando que son parafiscales, y, por ende, son objeto de control fiscal. En la página institucional 2 Alt 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el articulo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4o del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5o del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 • Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia •? 12© .1.

CONTRALORÍA OTos.

GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido! 4 ingresando a “Normatividad”, se pueden consultar, entre otros, los siguientes Conceptos: 107 de 2016, 180 de 2017, 155 y 165 de 2018, y 02, 067 y 114 de 2021.

A través de este Concepto, se replantea la postura adoptada mediante Concepto No.160 de 2022, con radicado 20221E0083787 del 31 de agosto de 2022, en lo que atañe a la aplicación de la Resolución Reglamentaria Orgánica No.035 de 2020, modificada por la Resolución Reglamentaria Orgánica No.038 de 2020.

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico. ¿Deben las Cajas de Compensación Familiar dar aplicación a lo dispuesto en la Resolución Orgánica No? 035 de 2020 de la CGR? 4.1. Los Recursos parafiscales La creación de recursos parafiscales es una atribución del Congreso de la República determinada en el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución Política de Colombia, en los siguientes términos: “12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.

Por su parte, el artículo 338 de la Constitución Política de Colombia determina que: “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, “por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman

el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley qúe los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella9, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resultemal cierre del ejercicio contable. f Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto 9 Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-298-98 de 17 de junio de 1998, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero, 'siempre y cuando se entienda que esta norma hace referencia no sólo a la ley que crea la contribución parafiscal sino también a aquellas normas legales posteriores que la hayan modificado. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

(SjCONTRALO'RÍA I TjCS

OTosj GENERAL DE LA REPÚBLICA j , Defender juntos los.recursos públicos ¡Tiene Sentido! ••5 solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y sú recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración (Ley 179/94, artículo 12. Ley 225/95, artículo 2o.). (Resaltado

fuéra de texto) En diferentes oportunidades, la jurisprudencia colombiana se ha pronunciado sobre la definición de las contribuciones parafiscales. Es así como, mediante Sentencia C-655 de 2OO310, la Corte Constitucional, señaló que: "constituyen un instrumento para la generación de ingresos públicos, representadas en aquella forma de gravamen que se establece con carácter impositivo por la ley para afectar a un determinado y único grupo social o económico, y que debe utilizarse en beneficio del propio grupo gravado”. De acuerdo con la concepción jurídica de este tipo de tributo, la Corte ha establecido que son características de los recursos parafiscales su obligatoriedad, en .cuanto se exigen como los 'demás tributos en ejercicio del poder coercitivo del Estado; su determinación o singularidad, en cuanto sólo grava a un grupo, sector o gremio económico o social; , su déstináción específica, en cuanto redunda en beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los tributa; su condición de contribución, teniendo en cuenta que no comportan una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, su naturaleza pública, en la medida en que pertenecen al Estado aun cuando no comportan ingresos de la Nación y por ello no ingresan al presupuesto nacional; su regulación excepcional, en cuanto así lo consagra el numeral 12 del artículo 150 de la Carta; y su sometimiento al control fiscal, va que por tratarse de recursos públicos, la Contraloría General de la República, directamente o a través de las contralorías territoriales, debe verificar que los mismos se inviertan de acuerdo con lo dispuesto en las normas que los crean”.

La misma Corporación.mediante Sentencia 1179 de 200111, dispuso que “(...) las contribuciones parafiscales son gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente a un grupo económico determinado, tienen una destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del sector económico que soporta el gravamen, no se someten a las normas de ejecución presupuesta! y son administrados por órganos que hacen parte de ese mismo renglón económico". En este mismo sentido, en Sentencia C-465 de 199312, la que a su vez cita la Sentencia C-040 de 1993, la cual se refiere a la parafiscalidad,- indica que: "es una técnica del intervencionismo económico legitimada constitucionalmente, -destinada a recaudar y administrar (directa o indirectamente) y por fuera del presupuesto nacionaldeterminados recursos para una colectividad que presta un servicio de interés general. Dicha técnica se utiliza, por ejemplo, para el fomento de actividades agrícolas, de 10 Corte Constitucional. Sentencia C-655 de 2003. M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. Bogotá D.C., 5 de agosto de 2003. ” Corte Constitucional. Sentencia C-1179 de 2001. M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño. Bogotá D.C.. 8 de noviembre de 2001. 12 Corte Constitucional. Sentencia C-465 de 1993. M.S. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. Bogotá D.C., 21 de octubre de 1993. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido! 6 servicios sociales como la seguridad social, de la investigación científica y del progreso tecnológico, que constituyen todos intereses de gremios o colectividades especiales, pero con una relevante importancia social. Es por esta razón que el Estado impone el pago obligatorio de la contribución y presta su poder coercitivo para el recaudo y debida destinación de los recursos. Se trata, en últimas, de la aplicación concreta del principio de solidaridad, que revierte en el desarrollo y fomento de determinadas actividades consideradas como de interés general”. En cuanto a la naturaleza pública que revisten los recursos "de parafiscalidad administrados por las Cajas de Compensación Familiar, la Sentencia C-575 de 199213, precisó lo siguiente: “Se advierte claramente que los recursos de las Cajas no son propiedad privada (artículo 58 de la Carta) del empleador ni de los trabajadores en particular-sino delsector de los trabajadores remunerados. No es pues un derecho subjetivo de las personas sino del sector en su conjunto.” Y agrega que “La propiedad de estos recursos, así como su administración, a diferencia de lo que sucede con el Fondo Nacional del Café, no pertenece al Estado y en consecuencia no media al respecto un contrato entre la Nación y la entidad. Pero en uno y otro caso los recursos están afectados a una finalidad que tiene que cumplir el administrador de los mismos, pues, ál fin de cuentas, ambos recursos son parafiscales”. En conclusión, la condición de ser recursos públicos que tienen las contribuciones

parafiscales deviene de ser creados mediante ley en virtud de la capacidad impositiva del Estado, tener como sujeto pasivo y beneficiario a sectores 'claramente determinados, su pago es obligatorio solo para el correspondiente^sector, sin que ello signifique que los fondos recaudados pertenezcan ni a la Nación’ ni a las entidades públicás o a los particulares que los administren, sino que corresponden al sector del que se recaudan, respecto del cual los recaudos no se relacionan con contraprestación alguna y los potenciales beneficiarios de los servicios financiados con ellos pertenecen al sector mismo sin que tengan derecho subjetivo alguno sobre esos fondos, pues solo tienen expectativas legítimas mientras pertenezcan al sector. f 4.2. Las Cajas de Compensación Familiar El artículo 48 de la Constitución Política, señala queja Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 21 de 1982, las Cajas de Compensación Familiar son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el Código Civil, 13 Corte Constitucional. Sentencia C-575 de 1992. M. S. Dr. Alejandro Martínez Caballero. Bogotá D.C., octubre 29 de 1.992. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido.1 7 cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la ley. (Resaltado fuera de texto). Quiere decir la precitada norma quejas cajas de compensación son particulares que ejercen funciones, públicas. En consonancia con la precitada norma, se encuentra el artículo 15114 de la Ley 1450 de 2011, “por la cualse expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”, el cual señala que las Cajas de Compensación Familiar (CCF) harán parte del Sistema de Protección Social del país, de acuerdo a los lineamientos definidos en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo que hacen parte integral de esta ley. Se integrarán al conjunto dé políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de sus afiliados, y armonizarán sus acciones con los lineamientos estipulados para el Sistema. En todo caso el Sistema de Compensación Familiar como prestación social seguirá rigiéndose por las normas que lo regulan15. De otra parte, señala el artículo 20 de la Ley 789 de 2002, “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar, la protección social y se modifican algunos artículos del-código sustantivo de trabajo”, que corresponde a la Superintendencia del Subsidio Familiar, frente a los recursos que administran las cajas de compensación familiar y a la superintendencia nacional de salud frente a los recursos que administran las entidades promotoras de salud la inspección, vigilancia y control, las entidades

mencionadas, con el objeto de respetar la correcta destinación de los recursos de la seguridad social, conforme lo previsto en el artículo 48 de la constitución nacional no estarán obligadas a cancelar contribuciones a las contralorías. De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 21 de 1982, entre las funciones de las cajas de compensación familiar, está la de recaudar, distribuir y pagar los aportes, destinados al subsidio familiar, Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), las escuelas industriales y los institutos técnicos en los términos y con las modalidades de la Ley. El subsidio familiar fue definido en el artículo 1o de la ley en cita como una prestación social pagada én dinero, especie y servicio a los trabajadores de mediano y menores ingresos, en proporción al número de personas a cargo, y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo básico de la sociedad. La jurisprudencia16, ha señalado como características del subsidio familiar con base en la legislación vigente, las siguientes: 14 Norma vigente al no haber sido derogado por la Ley 1955 de 2019, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 20182022 is El texto de este artículo, al no haber sido derogado expresamente, continuará vigente hasta que sea derogado o modificado por norma posterior, según lo dispuesto por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, 'por el cual se expide el Plan Nacional de

Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’", publicada en el Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019. 16 Corte Constitucional. T - 586/04. M. P. Dr. Jaime Córdoba Triviño. Bogotá D.C., 10 de junio de 2004. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido! 8 . Es considerado como especie del género seguridad; s.ocial17, regido, por ende, por los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad incorporados en el artículo 49 de la Carta Política. El subsidio familiar constituye entonces una valiosa herramienta para la consecución de los objetivos de la política social y laboral del Estado. - Es una prestación social cuya finalidad,es la de aliviar las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia cómo núcleo básico de-la sociedad, de forma que tales condiciones materiales puedan ser satisfechas18. Su objetivo no es entonces retribuir directamente el trabajo, como sí lo hace el salario,. sino la protección integral de la familia. (...). - Es recaudado, distribuido y pagado por las cajas de compensación familiar, las que además organizan y administran las obras v programas que se establezcan para el pago del subsidio familiar19. (...). - Los aportes recaudados por las cajas por concepto del subsidio familiar se

distribuirán en la siguiente forma: Un cincuenta y cinco por ciento (55%) para el pago del subsidio familiar en dinero; hasta un diez por ciento (10%) para gastos de instalación, administración y funcionamiento; hasta un tres por ciento (3%) para la construcción de la reserva legal de fácil liquidez dentro de los límites de que trata la Ley 21 de 1982, y el saldo se apropiará para las obras y programas sociales que emprendan las cajas de compensación con el fin de atender el pago del subsidio en servicios o especie, descontados los aportes que señale la Ley para el sostenimiento de la Superintendencia del Subsidio Familiar20. - Los recursos del subsidio familiar manejados por las caías de compensación familiar son rentas parafiscales, lo que impone que, por su afectación especial, no puedan ser destinados a finalidades diferentes a las previstas en la lev. En este sentido, como lo ha señalado esta Corporación, "la parafiscalidad hace relación a unos recursos extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser reinvertidos en el propio sector, con exclusión del resto de la sociedad”21. (Subrayado y resaltado fuera de texto) Finalmente, la Sentencia en cita, recoge la siguiente definición del subsidio familiar: “Los principios que lo inspiraron y los objetivos que persigue, han llevado a la ley y a la doctrina a definir el subsidio familiar como una prestación social legal, de carácter laboral. Mirado desde el punto de vísta del empleador, es una obligación que la ley 17 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-149/94 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-1173/01 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

Al respecto, en la primera de las providencias mencionadas se señaló que: "La seguridad social ostenta a nivel constitucional la doble naturaleza de servicio público mediante el que se realizan los fines esenciales del Estado (CP arts. 2, 48, 365 y 366) y de derecho constitucional garantizado a todos los habitantes (CP art. 48). Su finalidad es asegurar a toda persona, independientemente de su situación laboral, las condiciones necesarias para una existencia digna y la plena realización personal". 18 En la precitada sentencia C-1173/01 se aludió, en los siguientes términos, a la finalidad del subsidio familiar: "Tiene por objetivo fundamental la protección integral de la familia. La razón de ser de este beneficio es la familia como núcleo básico donde el hombre se realiza como persona y donde se genera la fuerza de trabajo. En este sentido, es válido afirmar que el subsidio familiar es la materialización del mandato consagrado en el canon 42 de la Carta según el cual "El Estado y la sociedad garantizarán la protección integral de la familia". 19 Cfr. Artículo 41 de la Ley 21 de 1982, adicionado por el artículo 16 de la Ley 789 de 2003. 20 Cfr. Artículo 43 de la Ley 21 de 1982. 21 Corte Constitucional. Sentencia C-183/97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Posta! 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia CONTRALORÍA WoSj GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido!

9 : le impone, derivada del contrato de trabajo. Así mismo, el subsidio familiar es considerado como una prestación propia del régimen de seguridad social. Y desde el punto de vista de la prestación misma del servicio, este es una función pública, servida por el Estado a través de organismos intermediarios manejados por empresarios y trabajadores. Desde esta perspectiva, en su debida prestación se considera comprometido el interés general de la sociedad, por los fines de equidad que persigue22”. En relación con la naturaleza de las Cajas de Compensación Familiar y en particular del subsidio familiar, resulta pertinente reseñar el Concepto 2-2020-409636 del 30 de noviembre de 2020 de la Superintendencia del Subsidio Familiar, donde se dijo lo siguiente: “Vale la pena aclarar que las Cajas de Compensación Familiar son entes de especial naturaleza, que manejan una prestación social que surge de la relación entre empleadores y trabajadores y que benefician a estos últimos y a sus familias tal como lo expresó la Honorable Corte Suprema de Justicia en Sentencia No. 032 de marzo 19 de 1987, Sala Plena, donde dijo lo siguiente: “(...) las Cajas de Compensación Familiar son instituciones para las que se ordena asignar los recursos necesarios con el fin de satisfacer las necesidades de las familias de los trabajadores (...)”. En este orden de ¡deas, los aportes con destino al subsidio familiar son de naturaleza parafiscal y le pertenecen al Sistema de la Protección Social, gozando de protección especial por parte del Estado, lo que significa que las administradoras de éstos, es decir, las Cajas de Compensación Familiar son corporaciones de derecho privado que hacen parte del sistema de seguridad social y administran

recursos públicos de naturaleza parafiscal". (Subrayado y resaltado fuera de texto). De otra parte, en materia de contratación estatal, también se encuentran disposiciones legales que dan el tratamiento de parafiscales a los aportes de las Cajas como es el caso del artículo 23 de la Ley 1150 de 2007, el cual consagra lo siguiente: “Artículo 23. De los aportes al Sistema de Seguridad Social. El inciso segundo y el parágrafo 1o del artículo 41 de la Ley 80 quedarán así: "Artículo 41. (...) Para la ejecución se requerirá (...) El proponente y el contratista deberán acreditar que se encuentran al día en el pago de aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los propios del Sena, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, cuando corresponda. (...)”. En igual sentido dispone el artículo 50 de la Ley 789 de 2002, lo siguiente: “Artículo 50. Control a la evasión de los recursos parafiscales. La celebración, renovación o liquidación por parte de un particular, de contratos de cualquier naturaleza con Entidades del sector público, requerirá para el efecto, del cumplimiento por parte del contratista de sus obligaciones con los sistemas de salud, 22 Sentencia C-508/97. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 120

CONTRALORÍA

'AÑOS, GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido!

10 riesgos profesionales, pensiones y aportes a las Cajas de Compensación Familiar, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y Servicio Nacional de Aprendizaje, cuando a ello haya lugar. Las Entidades públicas en el momento de liquidar los contratos deberán verificar y dejar constancia del cumplimiento de las obligaciones del contratista frente a los aportes mencionados durante toda su vigencia, estableciendo una correcta relación éntre él monto cancelado y las sumas que debieron haber sido cotizadas. (...)’’. 4.3. Control fiscal a los recursos que administran las Cajas de Compensación Familiar 4.3.1. Control fiscal micro y control fiscal macro El control fiscal de conformidad con lo establecido en los artículos 267,