CGR - Concepto 048 de 2023

VCONTRALORÍA l GENERAL DE LA REPÚBLICA 048 Contraloria General de la Republica :: SGD 28-03-2023 16:00 CGR-OJ- -2023 ORIGEN 8011A 2l - OC Fo In Ct Ie Ns Ata JUr RC Íi Dte 1 CE Ast /e IS N Do U. A: 2 R0 J2 A3 V1 IEE R00 T3 O25 B6 O2 R F Oo Dl: R8 I GA Un Ee Zx:0 FA:O

DESTINO 813111DESPACHO DEL CONTRALOR DELEGADO PARA EL SECTOR INCLUSIÓN SOCIA

PAOLA AGUIRRE MORENO ASUNTO RESPUESTA 2O23EROO31224CD INCLUSIÓN 80112 - OBS

2023IE0032562 IIIIIIIIIIIIIIII.IIIIIIIIIIIIIIIIIIIIN

Bogotá D.C., Doctora

PAOLA AGUIRRE MORENO

Contralóra Delegada Contraloría Delegada para el Sector Inclusión Social Contraloría General de la República paola. aguirre@contraloria.gov.co Ciudad Referencia: Radicado 2023ER0031224 del 2023-02-28.

Tema: PLAN DE VIGILANCIA Y CONTROL FISCAL. PLANES DE TRABAJOAPROBACIÓN.

Respetada doctora Paola: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, la cual procede a responder a continuación:

1. Antecedentes El Contralor provincial de la Gerencia Departamental Colegiada de Caquetá, mediante correo electrónico del 24 de febrero de 2023, puso en conocimiento de la Contralona Delegada para el Sector Inclusión Social la situación presentada ante el retiro de los

directivos de la Gerencia. Señala al respecto que, por novedad administrativa de terminación de la vinculación laboral del señor gerente de la Colegiada Caquetá, los trámites de aprobación de los planes de trabajo de las auditorías de los municipios de Albania, Curillo y Puerto Rico, no se ha podido.efectuar en razón a que además del gerente departamental, desde hace varias semanas se terminó la vinculación laboral del Contralor Provincial, por lo que no existe el quórum necesario para la Colegiatura y en tal sentido, le solicita instrucciones al respécto. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2o, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargó deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 Código Postal 111071 . PBX-518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia 4 iCONTRALORÍA rÁÑOSá

GENERAL DE LA REPÚBLICA

2 En vista de lo anterior, la Contraloría Delegada Sectorial, consulta a este Despacho: “(...) se informe a esta Delegada si es viable jurídicamente y posible desde el área de planeación que los planes de trabajo de la gerencia de Caquetá, sean aprobados en CES de nivel central y no en la colegiatura de la referida Gerencia, debido a la situación que están planteando en el correo que antecede, sobre la falta de quorum

para aprobar los planes de trabajo de las auditorías de los municipios de Albania, Curillo y Puerto Rico”

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generar3, así como las formuladas por las contralonas territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuaren armonía con la Contraloría General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante la expedición del concepto se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7.

Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad 2 Art. 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. . 3 Art. 43, numeral 4o del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5o del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 s Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 . PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia . . XCONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 3 sólo |a tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la (s) dependencia (s) implicada (s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jürídica Esta Oficina se ha pronunciado sobre la estructura y funcionamiento de la Contraloría General de la República en múltiples ocasiones, entre otros, en el concepto CGR-OJ197-216 radicado 2013IÉ0092581 del 21 de octubre de 2016, el cual puede ser consultado en el Sistema de Información Normativa SINOR de la Contraloría General de la República.

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico: ¿De conformidad con las normas y procedimientos expedidos por el Contralor General de la República para adelantar en la CGR el proceso auditor, cual es el funcionario competente para aprobar los planes de trabajo?

Para resolver el problema jurídico planteado es necesario, en primera medida, hacer referencia a la estructura de la Contraloría General de la República y en un segundo momento a los planes de trabajo, su aprobación y el quorum para la toma de decisiones en las Gerencias Departamentales Colegiadas. 4.1 Circular No. 018 de 2016 SIGEDOC 2016IE0101640 Es importante, previo a resolvere! problema jurídico planteado, recordar lo establecido en la Circular No. 018 de 2016, a saber:. “De conformidad con los numerales 4°y 16 del artículo 43 del Decreto Ley 267 de 2000, la Oficina Jurídica de la Contraloría General, tiene a su cargo absolver consultas de las dependencias internas y empleados de la Contraloría y de las entidades vigiladas, función que se concentra en la interpretación y aplicación general de las disposiciones legales del ámbito de actuación de este ente de control. También es su función, .coordinar la adopción de doctrina e interpretación que

comprometa la posición institucional. Como puede observarse de la lectura atenta de las citadas disposiciones, la función consultiva de la Oficina Jurídica, como entidad adscrita al Despacho.del Contralor, no está concebida para resolver los asuntos que, en casos particulares y concretos, relativos a la vigilancia fiscal o a la responsabilidad fiscal, deben ser conocidos y decididos por los funcionarios competentes en cada área. Por lo anterior, en adelante esta Oficina se abstendrá de resolver consultas respecto de casos concretos a cargo de los empleados y solo lo hará en asuntos planteados de forma general.” (subrayado fuera de texto) Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 « PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia '■/

CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

4 En ese sentido, es claro que esta Oficina a través de sus pronunciamientos no ofrece soluciones a casos particulares, puesto que esta labor recae sobré los funcionarios competentes en cada área. 4.2 Organización de la Contraloría General de la República La organización de la Contraloría General de la República está determinada en el Decreto 267 del 2000, modificado por las Ieyés1474 de 2011y 1807 de 2016 y los Decretos 888 de 2017, 2037 de 2019 y 405 de 2020. El artículo 10 del Decreto ley 267 del 2000, con el objetivo de facilitar el cumplimiento de las funciones constitucionales, dispuso que en su organización el máximo órgano de control fiscal del país contaría con dos niveles: el central y el desconcentrado.

Para garantizar el correcto y eficaz ejercicio de la función administrativa de control fiscal, se concibió la desconcentración administrativa a través de las Gerencias Departamentales y de sus respectivos grupos de trabajo. Sobre las implicaciones de la desconcentración esta Oficina a través del concepto CGR-OJ-197-216 indicó: “la desconcentración consiste en la radicación de competencias y funciones asignadas en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa. La desconcentración no implica el manejo autónomo de los asuntos por parte de quien asume la competencia, por lo cual se conserva la jerarquía administrativa” Por su parte, el artículo 14 del Decreto ley 267 del 2000 es claro al indicar que le corresponde a las contralorías delegadas garantizar el ejercicio y ejecución de las funciones y responsabilidades misionales definidas en la Constitución Política y la ley a cargo de la Contraloría General de la República en sus distintos ámbitos de competencia, apoyar en forma directa e inmediata el ejercicio de las facultades constitucionales y legales atribuidas al Contralor General de la República y concurrir en la conducción y orientación técnica y de políticas de la entidad. En uno y otro nivel (central y desconcentrado), en virtud del artículo 34 ídem, le corresponde al contralor general definir “¡os sistemas de planeación, ejecución y control de la vigilancia fiscal, los instrumentos de organización del sistema de trabajo para el cumplimiento de la misión institucional de la Contraloría General, así como las herramientas de gestión de la vigilancia fiscal”. 4.3 Documentos del proceso auditor

El contralor General de la República mediante la Resolución REG-ORG-0012-2017 dispuso la adopción de los Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías que ejecuta la CGR en el marco de sus funciones constitucionales de control fiscal micro. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

JCONTRALORÍA

g GENERAL DE LA REPÚBLICA

5 En el numeral 1.13.1.7 se.establecen los documentos del proceso auditor, así: “1.13.1.7. Documentación Los auditores de la CGR deben preparar la documentación de auditoría con el suficiente detalle para proporcionar una comprensión clara del trabajo realizado, de la evidencia obtenida y de las conclusiones alcanzadas. La documentación de auditoría debe incluir el plan de trabajo, el cual está conformado entre otros, por los objetivos, la estrategia, el alcance, la muestra y los programas de auditoría. Debe registrar los procedimientos realizados y la evidencia obtenida, y sustentar los resultados comunicados de la auditoría. La documentación debe elaborarse con suficiente detalle para permitir que un auditor experimentado, sin conocimiento previo de la auditoría, comprenda la naturaleza, los tiempos de ejecución, el alcance y los resultados de los procedimientos realizados, la evidencia obtenida en apoyo a las conclusiones de auditoría, el razonamiento detrás de todos los asuntos significativos que requirieron del ejercicio del juicio profesional, y las conclusiones relacionadas. La documentación debe registrase y conservarse de acuerdo con la naturaleza y su

origen, los documentos y archivos electrónicos y digitales producidos, recibidos o reunidos en el transcurso de las auditorias deben ser almacenados en el sistema de información de auditorías dispuesto por la CGR, siguiendo los manuales, instructivos y lineamientos emitidos para este fin; mientras que la gestión de los documentos físicos producidos, recibidos o reunidos durante el ejercicio de las diferentes auditorias, independientemente que hayan sido digitalizados deben conservarse y almacenarse de conformidad con las normas de archivo y gestión documental de la CGR. Lo anterior, se deberá considerar dentro de las auditorías, con base en las Guías de Auditoría Financiera, de Cumplimiento y de Desempeño adoptadas por la CGR.” (Negrilla fuera de texto) 4.3.1 El Plan de Trabajo En el referido documento, se establece el plan de trabajo en los siguientes términos: “1.14.4. Plan de Trabajo. El Plan de trabajo es el documento que, con base en el conocimiento e información obtenidos durante la fase de planeación, es elaborado por el equipo auditor al finalizar dicha fase, el cual debe ser validado o revisado por el supervisor, presentado a consideración del Director de Vigilancia Fiscal para aprobación del Contralor Delegado, y debe incluir como mínimo: Los Objetivos de la Auditoría El Alcance y la Estrategia de Auditoria. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co •www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA 6 ■j El contenido detallado para cada tipo de auditoria es desarrollado en cada Guia

específica.” 4.3.2 Aprobación del Plan de Trabajo De acuerdo con lo establecido en el documento Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías que ejecuta la CGR, el Contralor Delegado Sectorial, Contralor Delegado Intersectorial - Coordinador Control Fiscal Micro - Regalías.9, tienen dentro de sus funciones para el desarrollo del control fiscal micro, la de aprobar el Plan de Trabajo; el documento debe ser elaborado por el equipo auditor10, revisado y validado primero por el supervisor y, posteriormente, antes de ser aprobado, sometido a consideración del Director de Vigilancia Fiscal, Contralor Intersectorial de Regalías o Contralor provincial.11 En relación con la aprobación del Plan de Trabajo en el nivel desconcentrado, debe señalarse que el mismo debe remitirse para aprobación de la Contraloría Delegada Sectorial respectiva, dependiendo del proceso auditor a adelantar, previa construcción del mismo, revisado y validado primero por el supervisor y sometido al conocimiento de la Colegiatura. 10 3.2.3. Equipo auditor. Sus principales actividades, son las siguientes: ■ Conocer al sujeto de vigilancia y control fiscal a auditar. ■ Firmar la declaración de Independencia. ■ Cumplir los objetivos de la asignación de actividades, el plan de trabajo, el cronograma y los programas de auditoría. ■ Elaborar cronograma de la fase de Planeación. ■ Determinar las muestras de auditoría, el nivel de materialidad, el nivel de riesgo, selección de macroprocesos, procesos, cuentas y aspectos significativos a evaluar. ■ Realizar pruebas de recorrido para identificar riesgos y controles existentes en cada proceso significativo. ■ Evaluar

diseño y efectividad de controles, valorar los riesgos y evaluar el control fiscal interno. ■ Elaborar el plan de trabajo y cronograma para las fases de ejecución e informe y sustentarlo. ■ Elaborar programas de auditoría. ■ Ejecutar procedimientos de auditoría y aplicación de pruebas de auditoria. ■ Responder por la calidad de la evidencia y la estructuración de observaciones y hallazgos. ■ Participar en mesas de trabajo. ■ Elaborar papeles de trabajo que evidencien y soporte el trabajo de auditoría. ■ Analizar respuestas del auditado y dejar evidencia en papeles de trabajo de su estudio y conclusiones. ■ Preparar la Opinión y/o concepto sobre los resultados de la auditoria, que debe emitir el Contralor Delegado Sectorial. ■ Elaborar y sustentar el proyecto de informe o reporte y realizar los ajustes requeridos. ■ Participar en las mesas de trabajo. ■ Responder por el registro oportuno de actividades en el sistema de información de auditorias vigente 11 3.2.1. Supervisor de Auditoría. El supervisor del nivel central debe garantizar la calidad de las auditorías en todas sus fases y actividades. Cuando la sede principal del sujeto de control se localice fuera de Bogotá y de Cundínamarca, deberá coordinar lo necesario con quien ejerza el rol de supervisión en el nivel desconcentrado, para este propósito de calidad. En conjunto con el líder de auditoría, es responsable de direccionar al equipo para garantizar el cumplimiento de los objetivos de las auditorías. Sus principales actividades, son las siguientes: ■ Direccionar y supervisar la ejecución de las auditorías a su cargo. ■ Conocer los sujetos de control fiscal y apoyar técnicamente a los auditores durante las diferentes fases del proceso de auditoría. ■ Asistir a

la presentación del equipo auditor al sujeto de control. ■ Interactuar con el nivel central o desconcentrado, según corresponda, para el desarrollo de las auditorías. ■ Firmar la declaración de Independencia. ■ Presentar al Director de Vigilancia Fiscal o al Contralor Delegado Intersectorial, según sea el caso, la propuesta de los objetivos generales y específicos para la asignación de actividades de las auditorías de los sujetos y puntos de control fiscal. ■ Presidir o Liderar las mesas de trabajo. ■ Asignar de manera coordinada, en mesa de trabajo con el equipo de auditoría, las actividades a desarrollar dentro del proceso auditor a cada uno de los integrantes del equipo. ■ Apoyar a los auditores en la valoración de riesgos y en la evaluación del control fiscal interno. ■ Revisar y validar planes de trabajo, cronogramas de planeación y ejecución, planes de visitas y requerimientos. ■ Presentar al Director de Vigilancia Fiscal, Contralor Intersectorial de Regalías o Contralor provincial los Planes de trabajo revisados para someterlos a su validación. ■ Aprobar programas de auditoría que presente el Equipo Auditor. ■ Validar y aprobar muestras de auditoría, determinación del nivel de materialidad, el nivel de riesgo, selección de macroprocesos, procesos, cuentas y temas y asuntos o áreas de evaluación de conformidad con el tipo de auditoría a su cargo. ■ Responder ante el Director de Vigilancia Fiscal, Contralor Intersectorial de Regalías o. Contralor provincial por la oportunidad en la ejecución y registro de actividades del equipo en el sistema de información de auditoría. ■ Validar con el equipo auditor los resultados de la auditoría, observaciones y hallazgos de auditoría. ■ Firmar la comunicación de observaciones al sujeto de control. ■ Consolidar resultados

de auditorías de puntos de control ■ Revisar y validar el proyecto de informe de auditoría y remitirlo al Director de Vigilancia Fiscal, Contralor Delegado Intersectorial o Contralor Provincial, según sea el caso. ■ Solucionar las controversias técnicas de su competencia, que surjan en desarrollo del proceso auditor. ■ Responder y realizar oportunamente los registros que le corresponden en sistema de información de auditorías. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA i 7

En este orden jurídico, se indica que al ser aprobado el Plan de Trabajo por el nivel central, no es determinante el Vo, Bo de la Colegiatura. En vista de lo anterior, en el caso objeto de consulta, la Contraería Delegada Sectorial tiene a su cargo la aprobación final del Plan de Trabajo de las auditorías a realizar por las Gerencias Departamentales Colegiadas.

5. Mayorías para la toma de decisiones en las Gerencias Departamentales

Colegiadas. El artículo 15 de la Resolución Orgánica 6541 del 18 de abril de 2012, adicionada por el artículo 2o de la Resolución Orgánica 0025 de 2019, establecen la forma en la que las decisiones colegiadas se deben adoptar. Prescribió: "ARTÍCULO 15. MAYORÍAS PARA LA TOMA DE DECISIONES DE LAS GERENCIAS DEPARTAMENTALES COLEGIADAS. Las decisiones colegiadas se adoptarán con el voto favorable de la mayoría de sus miembros presentes, previa exposición de la ponencia de aquel a quien le correspondió

el asunto. En el evento en que alguno de los miembros de la Gerencia Departamental Colegiada no esté presente al momento del estudio de la ponencia y toma de la decisión, por causa debidamente justificada, la decisión se tomará en forma unánime con la presencia de al menos dos (2) de sus miembros, salvo que el ausente sea el ponente del proyecto a estudiar, caso en el cual se convocará a una nueva sesión. En caso de presentarse alguna de las causales que configure una falta absoluta de un directivo colegiado, la decisión se tomará en forma unánime con la presencia de al menos dos (2) de sus miembros, mientras se provee la vacante correspondiente. PARÁGRAFO 1o. Cuando no estén dadas las condiciones para la toma de decisiones por mayoría, el Contralor General de la República designará un funcionario para que participe en la adopción de la decisión que corresponda. PARÁGRAFO 2o. El Directivo Colegiado que no esté de acuerdo con la decisión la suscribirá dejando constancia escrita en el acta respectiva de las razones por las cuales se aparta de la decisión; de igual manera podrá precisarlo mediante la respectiva aclaración de voto. PARÁGRAFO 3o. La participación de los Directivos Colegiados en las sesiones de discusión y decisión es indelegable.” (subrayado fuera de texto) El parágrafo 1o, previendo las dificultades que se pueden presentar a la hora de constituir el cuórum en las colegiaturas departamentales, indicó que le corresponde al Contralor General designar un funcionario ad hoc para que

participe en la toma de la respectiva decisión. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá. D. C., Colombia ICONTRALORÍA I ■ GENERAL DE LA REPÚBLICA j i . 8 En el caso en que una Gerencia Departamental Colegiada no cuente con el quorum para tomar las decisiones que por disposición normativa le correspondan, se seguirá el trámite previsto en los artículos 15 de la Resolución Orgánica 6541 dél 18 de abril dé 2012, adicionada por el artículo 2° de la Resolución Orgánica 0025 dé 2019.

6. Conclusiones 6.1, La Contraloría Delegada Sectorial tiene a su cargo la aprobación final del Plan de Trabajo de las auditorías a realizar por las Gerencias Departamentales Colegiadas. 6.2. El quorum para tomar las decisiones en el macroproceso de control fiscal micro, en las Gerencias Departamentales Colegiadas, está establecido en los artículos 15 de la Resolución Orgánica 6541 del 18 de abril de 2012, adicionada por el artículo 2o de la Resolución Orgánica 0025 de 2019.

Cordialmente, DirecíbríOficiña Jurídica Proyectó: Camilo Correa Revisó: Lucenith Muñoz A re n Radicado: 2023ER0031224 \ TRD. 80112-033 - Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia