CGR - Concepto 060 de 2023

CONTRALORÍA I GENERAL DE LA REPÚBLICA j Defender juntos Jos recursos públicos ¡Tiene Sentido! Contraloria General de la Republica :: SGD 25-04-1023 07:11

Al Contestar Cite Este No.: 2023EE0062528 Fol:6 Ahex:l FA:0

060 ORIGEN 00112-OFICIN^JURÍDICA/ISDUAR JAVIER TOBO RODRIGUEZ DESTINOLAS CARLOS RUASANCHEZ CGR-OJ- -2023 ASUNTO CONCEPTO SOBRE EL ORIGEN DE LA CGR Y OBRAS CIVILES INCONCLUSAS OBS 801122023EE0062528 iiiiiiiiiiiw Bogotá D.C., Señor LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ érréderuá@gmail.com Referencia: Radicado Interno: 2023ER0041318 del 15/03/2023

Tema: ORIGEN DE LA CGR. - Ley 43 de 1923. OBRAS CIVILES INCONCLUSAS. - Definición. - Principio contractual de planeacióri.

Respetado señor Rúa, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1. 1.Antecedente El peticionario plantea lo siguiente: 1. “Con base en una consulta previa de finales del año anterior se realizó la \ siguiente tabla. Año Gastos_______ . ' . Cantidad Recuperado _____ Empleados 2017 $431,829,772,985.58 192.00 $241,382,008,602.00 3911 2018 $445,298,250,300.95 233.00 $217,452,925,352.00 3791

2019 $460,083,409,378.65 190.00 $237,134,753,275.00 3902 2020 $607,843,492,954.81 155.00 $124,091,899,854.00 5149 2021 $56,463,137,682.18 301.00 $3,407,360,974,597.00 6322 2022 $742,633,816,645.78 266.00 $275,6120,144,861.00 6623 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2o, sustituido por el.artículo 1. de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia . CONTRALORÍA V 3:: •GENERAL DE LA REPÚBLICA ) '.-¿j • ' Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido! 2 En ella se puede apreciar que, en 2021, a pesar de que aumentó sustancialmente el número dé empleados, no así el gasto de dicho año por parte de la entidad, no obstante, se sabe que el valor proyectado para ese año apropiado para ese año fue cerca de 1 BILLÓN de pesos”. Con base en lo anterior, el peticionario requiere lo siguiente:

1. Se me indique la razón de la presunta disparidad en el gasto de la entidad para el 2021, en relación al número de empleados y al valor apropiado de al parecer

? < cerca de un billón.

2. Qüe se me indique mediante una tabla similar a la mostrada en los hechos, los gastos, cantidad de fallos, valor recuperado y empleados para los años. a. 2010 b. 2011 c. 2012 d. 2013 e. 2014 f. 2015 g. 2016

3. Para el 2021, discrimine cuáles fueron los fallos de responsabilidad Fiscal y demás dineros recuperados a través de otras metodologías. Discrimine los 301 señalados en la tabla.

4. Sírvase adjuntar los decretos, leyes y/o actos administrativos que dieron origen > a la Contraloría. También indique la fecha en que fue creada y el autor o ponente de la entidad.

5. Sírvase indicar qué implicaciones legales, fiscales, penales y administrativas tiene en sí mismo un Elefante Blanco para quienes hayan sido sus autores o promotores. 6. ¿Se puede decir que un elefante blanco en sí mismo implica una violación al principio de falta de planeación? De lo contrario explique en qué casos no es así y el motivo.

7. A los cuántos otrosí, se puede hablar de que una obra es un elefante blanco o se.acerca a serlo. 8. ¿Cuántos otrosí tienen cada uno de los elefantes blancos que tiene en conocimiento de la contraloría, uno por uno?”.

Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

CONTRALORÍA.

GENERAL CE LA REPÚBLICA.

Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido! 3 Al respectó, tal como se le comunicó mediante oficio con radicado No. 2023EE0056443 del 17 de abril de 2023, las siguientes preguntas fueron trasladadas por competencia a las siguientes dependencias de la Contraloría General de la

República: Dirección Financiera

1. Se me indique la razón de la presunta disparidad en el gasto de la entidad para el 2021, en relación al número de empleados y al valor apropiado de al parecer cerca de un billón.

Contraloría Delegada para Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y

Cobro Coactivo:

2. Que se me indique mediante una tabla similar a la mostrada en los hechos, los gastos, cantidad de fallos, valor recuperado y empleados, para los años. a. 2010 b. 2011 c. 2012 d. 2013 e. 2014 f. 2015 g. 2016

3. Para el 2021, discrimine cuáles fueron los fallos de responsabilidad Fiscal y demás dineros recuperados a través de otras metodologías. Discriminé los 301 señalados en la tabla.

Dirección de Análisis y Reacción Inmediata - DIARI

8. Sírvase indicar qué implicaciones legales, fiscales, penales y administrativas tiene en sí mismo un Elefante Blanco para quienes hayan sido sus autores o promotores.

En vista de lo anterior, este Despacho resolverá las restantes preguntas.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR; son orientaciones de

carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000.. cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos ios recursos públicos ¡Tiene Sentido! 4 En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación.de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generar6, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuaren armonía con la Contraloría General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando

éstos ló soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina se ha pronunciado sobre aspectos relacionados con el tema objeto de consulta mediante Conceptos tales como el CGR - OJ -188 de 2020, CGR - OJ - 073 de 2021 y CGR - OJ - 008 y CGROJ - 124 de 2022; los cuales podrá consultar a través de la Normatividad en la página institucional: www.contraloria.gov.co, o a través dél correo institucional: cgr@contraloria.gov.co. 2 Art. 28 dél Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43,'numeral 4o del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5o del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art.. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 0 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una

doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier ordén. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código. Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co « Bogotá D.C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido! 5

4. Consideraciones jurídicas Problemas jurídicos: Corresponden a las preguntas formuladas por el peticionario, que se responden a continuación: 4. “Sírvase adjuntar los decretos, leyes y/o actos administrativos que dieron origen a la Contraloría. También indique la fecha en que fue creada y el autor o ponente de la entidad”.

Con la firma del Presidente de la República, Pedro Nel Ospina, su ministró dél Tesoro, Gabriel Posada, y los presidentes del Senado, Luis de Greiff, y de la Cámara, Ignacio Moreno, el Gobierno Nacional expidió el 19 de julio de 1923, la Ley .42. sobre "Organización de la contabilidad oficial y creación.del Departamento de Contraloría". La creación del Departamento de Contraloría fue aprobada por el Congreso después de que el gobierno de entonces presentara a su consideración un proyecto de ley que acogía una recomendación que en tal sentido le hizo una misión de expertos norteamericanos encabezados por Edwin Walter Kemmerer, profesor de economía política con amplia experiencia en los temas de moneda y banca.

Esta misión llegó al país para reorganizar las finanzas públicas, envueltas en una profunda crisis producto de la inestabilidad social y económica generada por las guerras de principios del siglo pasado. Esteban Jaramillo, quien fue ministro de Hacienda del gobierno de Enrique Olaya Herrera y cuyas obras administrativa y económica lo llevaron a ser considerado en su tiempo como un brillante estadista, prestó asesoría legal a esta misión. La Misión Kemmerer recomendó la creación del Departamento de Contraloría, por considerar que podía establecer los medios para imponer una estricta observación de las leyes y reglamentos administrativos en lo relacionado con el manejo de propiedades y fondos públicos. Los expertos norteamericanos consideraron, además, que la Contraloría podía ejercer gran influencia para asegurar la recaudación de rentas y hacer entrar su producto a la Tesorería. Es importante aclarar que, al llegar la Misión Kemmerer a Colombia, actuaba la Corte de Cuentas. El nuevo Departamento de Contraloría comenzó a funcionar el 1o de septiembre de 1923, año en que entró en vigencia la Ley 42. El Presidente Ospina nombró como primer Contralor General de la República a Eugenio Andrade. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postai 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido! 6 La Corte de Cuentas, la Dirección General de Contabilidad, la Oficina Nacional de

Estadística y la Oficina Central de Ordenaciones del Ministerio del Tesoro quedaron incorporadas al Departamento de Contraloría. Todos los empleados, libros, constancias, documentos, papeles, mobiliarios y otros objetos pertenecientes a dichas oficinas fueron trasladados al Departamento de Contraloría, que comenzó a funcionar en una esquina de lo que hoy es el centro de Bogotá (carrera 9 con calle 12). Las labores relacionadas con la revisión y la liquidación de cuentas de las oficinas recaudadoras o pagadoras, así como todos los empleados dedicados a este trabajo en la Tesorería General de la República, en las administraciones de Aduanas, Salinas, Correos y Telégrafos, en las Oficinas de Timbre, en las Casas de Moneda, así como en otras oficinas del gobierno, pasaron a depender del Departamento de Contraloría, al cual se trasladaron. La Ley 42 de 1923, que se anexa al presente escrito, atribuyó al Departamento de Contraloría facultades como la de revisar y contar los elementos de propiedad estatal, íó' mismo que las estampillas y el papel sellado en poder de empleados públicos. Le permitía, además, examinar y verificar las entradas y licénciamientos de personal en el Ejército y la Policía. 5. “Sírvase indicar qué implicaciones legales, fiscales, penales y administrativas tiene en sí mismo un Elefante Blanco para quienes hayan sido sus autores o promotores”. De acuerdo con la Revista Economía Colombiana9, “elefante blanco”, es una expresión conocida en gran parte del mundo y adoptada en Colombia para identificar aquellas obras de infraestructura física que se financian con recursos públicos, que

presentaron errores en su ejecución y no se desarrollaron, y que en muchas ocasiones representan proyectos con los que se han perpetuado las inversiones públicas mal habidas e incluso corruptas en la contratación. Esta connotación coloquial en el ordenamiento jurídico colombiano se recoge técnicamente bajo la denominación de obras civiles inconclusas, cuya regulación se da a través de la Ley 2020 de 2020, “por medio de la cual se crea el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas de las entidades estatales y se dictan otras disposiciones”, que al tenor de lo dispuesto en el literal a) del artículo 2, consisten en la construcción, mantenimiento, instalación o realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago, qüe un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no 9 Revista Economía Colombiana. Compromiso Colombia: Rescatando ‘elefantes blancos’. Diego Alejandro Rodríguez Rodríguez. Coordinador Diagnóstico Nacional e Identificación e ‘Elefantes Blancos' U Obras Inconclusas y Proyectos Críticos. Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 1 CONTRALORÍA 9 GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido! 7 haya concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad estatal contratante, o no esté prestando el servicio para el cual fue contratada.

Cuando la obra civil no haya concluido de manera satisfactoria por causas que no sean imputables al contratista, un comité técnico, designado por el representante legal de la entidad contratante, definirá si efectivamente corresponde a una obra civil inconclusa. En los términos del artículo 5 de la Ley 2020 de 2020, la entidad estatal contratante, según la disponibilidad de recursos compatibles con el marco fiscal de mediano plazo y la regla fiscal de cada entidad, decidirá sobre la intervención física de terminación o demolición de la obra civil inconclusa. . Parágrafo 1o. Para los efectos del presente artículo, las entidades estatales deberán contar con el concepto jurídico, técnico y financiero de parte de las áreas de la entidad, cuyas competencias y funciones se encuentren relacionadas con la obra inconclusa, con el fin de determinar la intervención física de terminación o demolición de la obra civil inconclusa, o conceptos externos que estime pertinentes. Parágrafo 2o. Respecto a obras inconclusas con procesos judiciales, se debe tener en cuenta el fallo ejecutoriado correspondiente para la terminación o demolición de la obra. Parágrafo 3o. La demolición solo podrá ser ordenada en casos de ruina o grave amenaza a los derechos fundamentales o colectivos, debidamente evaluada. Esa determinación deberá ser adoptada, mediante acto administrativo por el representante legal de la entidad a cargo de la obra y/o con inversiones en ella. Parágrafo 4o. Para determinar la viabilidad técnica, financiera y jurídica de terminar o demoler la obra inconclusa, las entidades estatales deberán solicitar previamente el

diagnóstico, informe y evaluación al área de la entidad cuyas competencias y funciones se encuentre relacionada con la obra inconclusa. Parágrafo 5o. Del acto administrativo que disponga la demolición, deberá enviarse copia a la Contraloría General de la República o a las Contralorías Territoriales, para lo de su competencia. De la norma antes señalada, es procedente indicar que es competencia exclusiva de la autoridad correspondiente analizarlas circunstancias jurídicas, técnicas, financieras en que se encuentra la obra inconclusa, para determinar su viabilidad de intervención o demolición, y que cualquiera que sea la decisión, será objeto del control fiscal por parte del organismo de control fiscal competente. En relación con las implicaciones de naturaleza fiscal, esta Oficina se ha pronunciado mediante Conceptos tales como el CGR-OJ-076 de 2022, en los siguientes términos: Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido! 8 “4.5. Daño patrimonial La responsabilidad fiscal es de orden constitucional y el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías está regulado en la Ley 610 de 2000, modificada por la Ley 1474 de 2011. La responsabilidad fiscal se declara a través de un proceso administrativo porque juzga la conducta de un servidor público, o de un particular que ejerce gestión fiscal

. por conductas irregulares que afecten el Erario Público, esta responsabilidad es patrimonial porque tiene como fin resarcir los perjuicios causados al Estado, por una gestión ineficaz, antieconómica ineficiente. En consecuencia, su carácter no es ... punitivo, ni sancionatorio sino estrictamente patrimonial, desde el punto de vista de su imputación, tal actuación debe surtirse a título de dolo o culpa grave. La responsabilidad fiscal se estructura sobre tres elementos: a) un daño patrimonial al Estado; b) una conducta dolosa o gravemente culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal y; c) un nexo causal entre el daño y la conducta. Sólo en el evento en que se reúnan éstos tres elementos puede endilgarse responsabilidad fiscal a una persona. De los tres elementos el daño es el componente fundamental, a partir de éste se endilga la responsabilidad fiscal. Si no hay daño no puede existir responsabilidad fiscal o la conducta degenera en otra tipología de responsabilidad. En este contexto, la responsabilidad fiscal surge cuando el daño al patrimonio del Estado es producido por un agente suyo que actúa en ejercicio de la gestión fiscal de la administración o por los particulares o entidades que manejen fondos o bienes \ públicos. Al darse los anteriores presupuestos, es viable iniciar la acción fiscal con el objeto de establecer la responsabilidad de los presuntos implicados, bien sea servidores públicos © .particulares que realizan gestión fiscal. El daño fiscal lo define la Ley 610 de 2000, así. "ARTÍCULO 6o. DAÑO PATRIMONIAL AL ESTADO. Para efectos de esta ley

se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, ^ .representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, use—indebiele o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses ' -patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en términos generales, no sé aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o ' proyecto dé los sujetos de vigilancia y control de las contralorías. Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Defender juntos ¡os recursos públicos ¡Tiene Sentido! 9 pulposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público." De la definición del daño fiscal que hace la ley 610 de 2000, en el artículo 6o, se señala que la ley consagra una definición amplia del daño patrimonial, al Estado. La definición abunda en sinónimos que tratan de ejemplificar en que consiste el daño, sin que en ningún momento se dé una descripción taxativa o cerrada del mismo. De esta forma se deja el camino abierto para que dentro de la definición puedan encajar

todos aquellos eventos en que el patrimonio público se ve lesionado, sin que exista la posibilidad de que algunos queden excluidos por una interpretación formalista o exegética de la norma. Esta amplitud en la definición también es predicable de los otros dos elementos: las acciones y las personas que pueden causar el daño. Así, en el artículo es patente la preocupación del legislador por cobijar todas las situaciones de detrimento al erario. En resumen, para que proceda la acción fiscal debe presentarse en primer término un daño al patrimonio público, el cual debe ser establecido en las acciones, propias del organismo de control fiscal competente para tal efecto”. En relación con las implicaciones de orden penal, la conducta de las personas involucradas en la contratación de la obra deberá ser analizadas y su fuere el caso debidamente tipificadas a la luz de las disposiciones del ordenamiento penal colombiano. 6. “¿Se puede decir que un elefante blanco en sí mismo implica una violación al principio de falta de planeación? De lo contrario explique en qué casos no es así y el motivo”. En relación con el principio de planeación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado10, señaló lo siguiente: “El deber de planeación, en tanto manifestación del principio de economía, tiene por finalidad asegurar que todo proyecto esté precedido de los estudios de orden técnico, financiero y jurídico requeridos para determinar su viabilidad económica y técnica y así poder establecer la conveniencia o no del objeto por contratar; si resulta o no necesario celebrar el respectivo negocio jurídico y su adecuación a los planes de inversión, de adquisición o compras, presupuesto y ley de apropiaciones, según el

caso; y de ser necesario, deberá estar acompañado, además, de los diseños, planos y evaluaciones de prefactibilidad o factibilidad; qué modalidades contractuales pueden utilizarse y cuál de ellas resulta ser la más aconsejable; las características que deba reunir el bien o servicio objeto de licitación; así como los costos y recursos que su celebración y ejecución demanden. 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. C.P. Dra. Ruth Stélla Correa Palacio. Bogotá D.C., 28 de mayo de 2012. Radicación número: 07001-23-31-000-1999-00546-01(21489). Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071» PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido! 10 (...)

4. Los principios de planeación, transparencia, responsabilidad y selección objetiva en la contratación estatal. 3.1. Según lo tiene ya establecido la jurisprudencia11, dentro de los principios capitales que de antaño han informado la actividad contractual del Estado12, ocupa especial lugar el de economía, una de cuyas manifestaciones es la planeación13. Por virtud de ésta la entidad estatal contratante está en el deber legal (Ley 80 de 1993 numerales 7, 12, 25 y 26 del artículo 25, e inciso segundo del numeral 1o del artículo 30) de elaborar, antes de emprender el proceso de selección del contratista, los

estudios completos y análisis serios que el proyecto demande, los cuales inciden en la etapa de formación del contrato y en forma -si se quiere más significativaen su etapa de ejecución14. Reglas que imponen, según lo indicado por la jurisprudencia, que: “[N]o se puede licitar ni contratar la ejecución de una obra sin que previamente se hayan elaborado los planos, proyectos y presupuesto respectivos, y determinado las demás especificaciones necesarias para su identificación. Esta determinación previa de las condiciones sobre las cuales se va a desarrollar el contrato conlleva obligatoriamente que los estudios y demás especificaciones permitan a las partes llevar a feliz término el objeto del contrato, en cuyo desarrollo los interesados pueden adelantar la actividad correspondiente dentro de un marco de confiabilidad recíproca de los .factores y condiciones que la Administración ofrece y las condiciones y resultados que con base en ellos el contratista asume...”15 En tal virtud, el deber de planeación, en tanto manifestación del principio de economía, tiene por finalidad asegurar que todo proyecto esté precedido de los estudios de orden técnico, financiero y jurídico requeridos para determinar su viabilidad económica y técnica y así poder establecer la conveniencia o no del objeto por contratar; si resulta o no necesario celebrar el respectivo negocio jurídico y su adecuación a los planes de inversión, de adquisición o compras, presupuesto y ley de apropiaciones, según el caso; y de ser necesario, deberá estar acompañado, además, de los diseños, planos y evaluaciones de prefactibilidad o factibilidad; qué modalidades contractuales pueden utilizarse y cuál de ellas resulta ser la más aconsejable; las características que deba reunir el bien o servicio objeto de licitación;

así como los costos y recursos que su celebración y ejecución demanden: De otra parte, en cumplimiento también del deber de planeación y del principio de buena fe precontractual, las entidades estatales no pueden iniciar procesos de 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 19 de junio de 2008, exp. AP-1900123-31-000-2005-00005-01, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 12 El artículo 72 del Decreto 150 de 1976 ya hacía referencia a este punto. Asimismo, el decreto 222 de 1983 implícitamente hacia.referencia a él en el numeral 2o del artículo 30, en el artículo 46, en el parágrafo 1° del artículo 83 y de manera expresa en el artículo 84.referido a los contratos de obra pública. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 3 de diciembre de 2007, Radicados: 1100-10-326-000-2003-000-14-01 (24.715) y otros -acumulados-, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 14 Vid. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 29 de agosto de 2007, Radicación número: 52001-23-31-000-1996-07894-01(15469), C. P. Mauricio Fajardo Gómez 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 15 de mayo de 1992. En sentido similar ver Consejo de Estado, sentencia de 19 de junio de 1998, exp. 10.439.

Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido? 11 contratación si no existen las respectivas partidas o disponibilidades presupuéstales (No. 6 art. 25 Ley 80 de 1993); igualmente, deben con antelación al inicio dél proceso de selección del contratista analizar la conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y obtener las autorizaciones y aprobaciones para ello (No. 7 art. 25 ibídem), así como elaborar los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones (No. 12 art. 25 ídem)16 Reglas éstas que resultan concordantes y se puntualizan en el proceso de la licitación pública en cuanto la apertura del proceso debe estar precedida de un estudio realizado por la entidad respectiva en el cual se analice la conveniencia y oportunidad del contrato y su adecuación a los planes de inversión, de adquisición o compras, presupuesto y ley de apropiaciones, según el caso; y de ser necesario, deberá estar acompañado, además, de los diseños, planos y evaluaciones de prefactibilidad , o factibilidad (No. 1 del art 30); y haber elaborado los correspondientes pliegos de condiciones, en los cuales se detallarán especialmente los aspectos relativos al objeto del contrato, su regulación jurídica, los derechos y obligaciones de las partes, la determinación y ponderación de los factores objetivos de selección y todas las

demás circunstancias de tiempo, modo y lugar que se consideren necesarias para garantizar condiciones objetivas, claras y completas (No. 2 del art. 30). En una palabra, el proceso contractual deberá estar precedido de los estudios técnicos, financieros y jurídicos que se requieran en orden a determinar su viabilidad económica y técnica17, así como la modalidad de proceso de selección que debe adelantar la entidad pública, con las finalidades sociales -ínsitas a esa prestación-, alto grado de eficiencia y eficacia en orden no sólo a proteger los recursos públicos fiscales representados en los bienes afectos al servicio, con sujeción estricta al orden jurídico, sino a garantizar las funciones que en interés general debe desarrollar y una prestación eficiente de los servicios que le son asignados por la ley. De allí que si esta manifestación del principio de economía debe orientar los procesos de contratación, resulta cuestionable todo acto de negligencia, desidia o falta de planeación en la toma de este tipo decisiones públicas, que por supuesto suponen una agresión clara del marco jurídico contractual estatal en general”. Para saber si eventualmente hubo una violación al principio de planeación, debe precisarse en cada caso en particular, toda vez que debe realizarse el respectivo análisis por las autoridades competentes. 7. “A los cuántos otrosí, se puede hablar de que una obra es un elefante blanco o se acerca