CGR - Concepto 080 de 2025

(i) CONTRALORÍA General de la República

CGR-OJ- -2025

80112Contraloría General de la República :: SGD 02-07-2025 08 54

Al Contestar Cite Este No.: 202SEE0129757 Fol:9 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112 OFICINAJURÍDICA/CARLOSOSCAR VERGARA RODRIGUEZ DESTINO NICOLAS FERNANDO MARRUGOAGUALIMPIA

ASUNTO CONCEPTO

OBS Bogotá, D.C. 2025EE0129757 Señor

NICOLÁS FERNANDO MARRUGO AGUALIMPIA

nicolas.marrugoTagualimpia@hexergy.it Referencia: Respuesta al oficio con radicados internos SIPAR 2025-341471-80204CO - SIGEDOC 2025ER0120871 del 29 de mayo de 2025.

Tema: Destinación de los recursos del municipio de Becerril.

Respetado señor Marrugo: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación citada en la referencia1, la cual se procede a responderen los siguientes

términos:

1. Antecedentes.

Dentro del escrito contentivo de la petición se solicita lo siguiente: “solicito nos guíen para solicitar un concepto sobre unos recursos proveniente de APOYO A LA PRODUCTIVIDAD que se está diseñando en un proyecto fotovoltaico en el municipio de becerril y que beneficiará 659 residencias de estratos 1 y 2, este proyecto se impiementará con FENOGE en un 50%, queremos validar el Concepto de la Contraloría y ver si es viable la utilización de estos recursos en este proyecto”

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

proyecto se impiementará con FENOGE en un 50%, queremos validar el Concepto de la Contraloría y ver si es viable la utilización de estos recursos en este proyecto”

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general, que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2o, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción”. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 > cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia^ Página 1 de 18 . 080m CONTRALORÍA General de la República En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de ias disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generar3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal

mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de ias disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generar3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuaren armonía con la Contraloría Generar4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'6 y "asesorarjurídicamente a las entidades que ejercen ei control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica.

Revisada la relatoría de esta Oficina se encuentra que sobre la destinación de los recursos asignados a los entes territoriales se han proferido varios conceptos entre los que se encuentran, entre otros, el concepto CGR-OJ-192-2018, con radicado interno 2018EE0157299 del 26 de diciembre de 2018, en el cual se realizó un pronunciamiento somero sobre los recursos de las entidades territoriales y la autonomía en su manejo;

2018EE0157299 del 26 de diciembre de 2018, en el cual se realizó un pronunciamiento somero sobre los recursos de las entidades territoriales y la autonomía en su manejo; también encontramos el Concepto CGR-OJ-013-2022, con radicado interno 2022IE0007497 del 27 de enero de 2022, cuyo tema desarrollado fue: “SUSPENSIÓN 2 Art. 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4o del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5o del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 18m CONTRALORÍA General de la República DE TÉRMINOS - ACTUACIONES Y PROCESOS DE VIGILANCIA Y CONTROL FISCAL DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS - PLANTA

Página 2 de 18m CONTRALORÍA General de la República DE TÉRMINOS - ACTUACIONES Y PROCESOS DE VIGILANCIA Y CONTROL FISCAL DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS - PLANTA GLOBAL DE DURACIÓN TEMPORAL - DECRETO 1755 DE 2020 - ARTÍCULO 24

RESOLUCIÓN 733 DE 2020u.

Sumado a lo anterior, se incluye el Concepto CGR-OJ-216-2022 con radicado interno 2022EE0202865 del 18 de noviembre de 2022, donde se desarrolló el tema ‘RECURSOS ENDÓGENOS Y EXÓGENOS - COMPETENCIAS DE CONTROL Y VIGILANCIA FISCAL - CONCURRENCIA - PREVALENCIA - CONTRALORÍAS TERRITORIALES - ARTÍCULO 4 DECRETO LEY 403 DE 2020a y el Concepto CGROJ-010-2024, con radicado interno 2024EE00003792 del 15 de enero de 2024, cuyo tema fue “CONSULTA ALCANCE RESOLUCIÓN 783 DE 2021". Se advierte que estos y otros pronunciamientos serán citados en lo pertinente en el desarrollo de la presente respuesta, sin embargo, los mismos pueden ser consultados a través del micrositio “Normatividad” de la página de la CGR: www.contraloria.gov.co.

4. Consideraciones jurídicas.

Previamente a comenzar con el análisis de la petición es menester reiterar que la competencia para absolver consultas referentes al control fiscal que desarrolla la CGR se limita a situaciones abstractas, de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución9.

se limita a situaciones abstractas, de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución9. Conforme a lo anterior, se abordará el tema de manera abstracta para dar claridad sobre el marco jurídico aplicable. 4.1. Problemas jurídicos. Como problema jurídico se desarrollará la siguiente pregunta: ¿Cómo pueden invertir, los entes territoriales, los recursos asignados a su cargo? 4.2. Prohibición de coadministrar. Sea lo primero reafirmar que, según el mandato constitucional contenido en el artículo 267 de la Constitución Política de Colombia, modificado por el Acto Legislativo No. 04 del 18 de septiembre de 2019, se establece que: 9 Art. 28. Ley 1755 de 2015. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co ♦ Bogotá, D. C., Colombi; Página 3 de 18CONTRALORÍA General de la República “La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. La ley reglamentará el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser

coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público. El control preventivo v concomitante no implicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos (...). La ley regulará su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control. El control concomitante v preventivo tiene carácter excepcional, no vinculante, no implica coadministración, no versa sobre la conveniencia de las decisiones de los administradores de recursos públicos, se realizaré en forma de advertencia al gestor fiscal v deberá estar incluido en un sistema general de advertencia público. El ejercicio v la coordinación del control concomitante v preventivo corresponde exclusivamente al Contralor General de la República en materias específicas. (...) La Contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal. No tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización y al cumplimiento de su misión constitucional. (...r. De lo anterior debe entenderse que, el ejercicio de la función pública de vigilancia y control fiscal que desarrolla la Contraloría General de la República no implica coadministración, por lo tanto, no emite pronunciamientos sobre la conveniencia de las decisiones de los sujetos de control. Al respecto la Corte Constitucional ha dicho lo siguiente: “34. El Sentido de esta prohibición fue analizado por la Corte Constitucional en la

coadministración, por lo tanto, no emite pronunciamientos sobre la conveniencia de las decisiones de los sujetos de control. Al respecto la Corte Constitucional ha dicho lo siguiente: “34. El Sentido de esta prohibición fue analizado por la Corte Constitucional en la sentencia C-189 de Idddp^j, al destacar que la atribución de autonomía orgánica y 10 Art. 267, Constitución Política de Colombia. MR. Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia se declaran exequibles algunos apartes de los artículos 80 (parcial) y 81 (parcial) de la Ley 42 de 1993, en los cuales se establece que los actos proferidos en los procesos de responsabilidad fiscal son de naturaleza administrativa y, por tanto, están sometidos al control por parte de la jurisdicción administrativa. La Corte señala de manera enfática que las Contralorías no pertenecen a la rama ejecutiva del poder público ni realizan funciones administrativas Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 18CONTRALORÍA General de la República funcional a la Contraloría tiene el doble propósito de garantizar la efectividad del control fiscal, y a la vez evitar que dicha entidad se inmiscuya en las actividades administrativas de las entidades sometidas a control. Al respecto se afirma que: “Esta autonomía funcional y orgánica de las contralorías no sólo tiene como finalidad fortalecer el control fiscal sino también hacer frente a las disfuncionalidades que dicho control puede generar, por lo cual la Carta pretende evitar que la actividad de control se traduzca en una coadministración. Por ello la Constitución no sólo “termina con la

finalidad fortalecer el control fiscal sino también hacer frente a las disfuncionalidades que dicho control puede generar, por lo cual la Carta pretende evitar que la actividad de control se traduzca en una coadministración. Por ello la Constitución no sólo “termina con la coadministración que se ejercía mediante el control fiscal previo’f2] sino que dispone que la Contraloría no “tendré funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización” (CP art. 267, inciso 4a), precepto que, como bien lo señaló durante la vigencia de la anterior Constitución la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema, y también lo ha establecido esta Corte Constitucional, es una limitación más que otra cosap3]. El significado de esa norma es entonces que la única función propiamente de actuación administrativa que ejercen los contralores es la relativa a la organización interna de la entidad, como puede serla ejecución del presupuesto y el nombramiento de funcionarios, por lo cual, al desarrollar la actividad de fiscalización, estos órganos de control deben evitar convertirse en coadministradores.” En ese orden de ideas: “(P)ara la Corte es claro que cuando el artículo 267 de la Constitución establece que las contralorías sólo ejercen aquellas funciones administrativas inherentes a su organización, la norma constitucional se refiere a la administración activa, esto es al desarrollo de labores de ejecución propias para el cumplimiento de los fines de la entidad. En efecto, un análisis sistemático de las disposiciones constitucionales y de los propios debates en la Asamblea muestra que la voluntad del Constituyente fue evitar ante todo la coadministración por los órganos de control, por lo cual quiso distinguir, sobre todo en materia de gasto, la función ejecutiva administrativa

debates en la Asamblea muestra que la voluntad del Constituyente fue evitar ante todo la coadministración por los órganos de control, por lo cual quiso distinguir, sobre todo en materia de gasto, la función ejecutiva administrativa (ordenación del gasto) de la función de control (verificación de su legalidad y eficacia y eficiencia de gestión). (...)’4. distintas de las que son inherentes a su propia organización y funcionamiento. No obstante, sobre la base de la distinción entre función administrativa activa (ejecución) y pasiva (control de legalidad de la ejecución), precisa que no es impropio calificar como actos administrativos los que expiden las contralorías en ejercicio del control fiscal, por cuanto estos constituyen una modalidad de función administrativa pasiva. Por tanto, se afirma que la consideración de estos actos como administrativos, para efectos de someterlos al control ante la jurisdicción administrativa, no se opone a la Constitución, toda vez que “la Contraloría, si bien es un órgano autónomo, no es autárquico y se encuentra sometido a controles y, en especial, al principio de legalidad", razón por la cual "la eventual revisión por la jurisdicción de lo contencioso administrativo no puede ser entendida como un desconocimiento de la autonomía de ese órgano de control, sino como una consecuencia del principio de que en un Estado de derecho no puede haber acto estatal sin control”. 12 Sentencia C-167 de 1995 (MR. Fabio Morón Díaz).

13 Ver,"entre otras, las sentencias C-527 de 1994 y C-100 de 1996. 14 Sentencia C-103 de 2015. Corte Constitucional. Ref. Exp. D-10404. M.S. María Victoria Calle Correa. 11 de marzo de 2015. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 5 de 18CONTRALORÍA General de la República Sumado a lo anterior, esta Oficina en varios pronunciamientos ha reforzado esta postura, trayendo a colación otros pronunciamientos de la Corte Constitucional. “(...) en atención a ello es preciso referir lo expuesto por la Corte Constitucional en sentencias C-113y C-623 de 1999: “La tarea encomendada a los entes como las contralorías no es la de actuar dentro de los procesos de la administración cual si fueran parte de ella, sino precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal a partir de su propia independencia, que supone también la del ente vigilado, sin que les sea permitido participar en las labores que cumplen los órganos y funcionarios competentes para conducir los procesos que después habrán de ser examinados bajo la perspectiva del control. Así las cosas, no está dentro de las competencias de esta Oficina, ni de este órgano de control fiscal, pronunciarse de forma previa, ni dar recomendaciones o directrices encaminadas a indicarle al ente territorial cómo realizar la destinación o inversión de los recursos asignados a su presupuesto, sobre todo si las mismas son sujetos de control de la CGR. Esta parte final puede constatarse a través de lo ordenado por la Resolución

o directrices encaminadas a indicarle al ente territorial cómo realizar la destinación o inversión de los recursos asignados a su presupuesto, sobre todo si las mismas son sujetos de control de la CGR. Esta parte final puede constatarse a través de lo ordenado por la Resolución Reglamentaria Ejecutiva REG-EJE-0134-2024, “por la cual se actualiza la sectorización de los sujetos de control fiscal y se asigna competencia a las Contralorías Delegadas Sectoriales para ejercerla vigilancia y el control fiscar, en cuyo articulado puede observarse: “ARTÍCULO 12. CONTRALORÍA DELEGADA PARA EL SECTOR MINAS Y ENERGÍA. La Contraloría Delegada para el Sector Minas y Energía será competente para ejercer la vigilancia y el control fiscal a las siguientes entidades: (...) Patrimonios Autónomos (...) 44 Patrimonio Autónomo Fondo de Energías no Convencionales y Gestión Eficiente de la Energía - FENOGE - Adm. FIDUPREVISORA S.A”16. Sin embargo, si es dable precisar la normativa aplicable referente a la asignación de recursos de la Nación a los entes territoriales y su autonomía para el manejo de los mismos. 15 Concepto CGR-OJ-198-2016, Contraloria General de la República. 16 Resolución REG-EJE-0134-2024. Contraloria General de la República. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

Página 6 de 18i) CONTRALORÍA General de la República 4.3. Autonomía de las entidades territoriales. Consultadas diversas páginas de entidades públicas y bases de datos, no se encuentra referencia normativa respecto de los recursos de “APOYO A LA PRODUCTIVIDAD”, a los que hace referencia en su consulta, para determinar el origen de los mismos, la regulación y trámite aplicable y si estos tienen destinación específica, de acuerdo a su origen. En consecuencia, se procederá a exponer el marco jurídico aplicable en cuanto a la asignación de recursos a los entes territoriales y la autonomía que estos tienen para administrarlos. A través del Concepto 043 de 2022, esta oficina expuso sobre este tema cuanto sigue: “El artículo 1 de la Constitución Política establece Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respecto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. La autonomía territorial de que trata la norma antes indicada, se garantiza constitucionalmente en el artículo 287, que establece: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

3. Administrar ios recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales’’ (Negrillas fuera de texto).

Ha indicado la Corte Constitucional que “El artículo 1o superior reconoce que el

3. Administrar ios recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales’’ (Negrillas fuera de texto).

Ha indicado la Corte Constitucional que “El artículo 1o superior reconoce que el modelo de organización política es descentralizado, con autonomía de sus entidades territoriales. En ese sentido, la Carta Política ha optado por la asignación de un grado de autonomía a favor de las entidades territoriales. En ese orden, para garantizar una armonización entre el principio del Estado unitario y el de autonomía territorial la Constitución dispone de forma expresa: (i) las facultades de las entidades territoriales, (ii) la asignación de competencia ai Congreso para regular el grado de autonomía de las entidades territoriales, y (iii) los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y los entes territoriales" f7]. En cuanto al principio de coordinación esa misma Corporación señaló que “la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo 17 Sentencia SU095 de 2018. Corte Constitucional. Ref. Exp. T-6.298.958. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 11 de octubre de 2018. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 PBX 518 7000 cgr@contralona.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 18CONTRALORÍA General de la República cual impone que su ejercicio se haga de manera armónicat de modo que la acción de los distintos órganos resulta complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de

los distintos órganos resulta complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas” j18]. Sobre el principio de coordinación afirmó que el mismo “exige la ordenación sistemática, coherente, eficiente y armónica de las actuaciones de los órganos estatales en todos los niveles territoriales para el logro de los fines del Estado”. Y sobre el principio de concurrencia parte de la consideración de que existen una serie de fines del Estado cuya realización requiere de la participación tanto de las autoridades del Estado a nivel nacional, como de las entidades del nivel territorial. Para garantizar el principio de colaboración, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, que el Legislador debe distribuirlas competencias de las entidades nacionales y territoriales garantizando a cada orden el ámbito de su autonomía constitucional. Para preservar la eficacia del principio de coordinación es necesario que la ley garantice que el ejercicio de las facultades legales otorgadas a unas autoridades no termine por impedir el ejercicio de las facultades y competencias constitucionales de la otra, f9] La sentencia C-123 de 2014 j20] sobre el particular, precisó: “De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad”. Finalmente, el principio de subsidiariedad, anotó que “desde una perspectiva positiva significa que la intervención el Estado, y la correspondiente atribución de

necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad”. Finalmente, el principio de subsidiariedad, anotó que “desde una perspectiva positiva significa que la intervención el Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa significa que las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades, j21] De acuerdo con lo expuesto por la Constitución y la jurisprudencia, las entidades territoriales gozan de autonomía en la cual es importante destacar el tema presupuesta!”22. 18 Ibidem. 19 Corte Constitucional, Sentencia C-035 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 20 Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014. M.P. Alberto Rojas Ríos. 21 Su 095 de 2018. 22 Concepto CGR-OJ-0043-2020. Contraloría General de la República. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

Página 8 de 18CONTRALORÍA General de la República 4.4. Recursos de las entidades territoriales y la autonomía en su manejo. Siguiendo con esta línea, a través del Concepto 192 de 2018, se manifestó lo siguiente: “Para efectos de determinar la autonomía financiera y presupuesta de las entidades del orden territorial, debe establecerse el origen de los recursos, pues habrá plena autonomía para gestionar los dineros que le son propios y no así para aquellos que les transfiere la Nación. Así lo ha señalado la jurisprudencia constitucional “en lo que respecta a la autonomía financiera y presupuesta!, el límite con el que cuenta el Legislador para su intervención dependerá del tipo de recursos que, en cada caso, se estén regulando. Las entidades territoriales cuentan con dos fuentes de financiación: las fuentes exógenas y las fuentes endógenas” j23]. En relación con este aspecto se han determinado dos clases de recursos: los endógenos y los exógenos, los primeros son los denominados recursos propios y se generan en los tributos que recauda el ente territorial y los exógenos son aquellos que gira la Nación y le corresponde al legislador establecer su destinación”24. Profundizando sobre este punto, a través de varios pronunciamientos, esta Oficina ha traído a colación la interpretación y desarrollo jurisprudencial sobre la materia, exponiendo: “En Sentencia C-1191 de 2001 la Corte Constitucional diferenció las fuentes, de financiación de las entidades territoriales de la siguiente manera: “23La Corte ha diferenciado las fuentes de financiación con que cuentan las entidades territoriales y ha indicado que existen ciertos recursos que provienen de las transferencias de la Nación, o de la participación en

“23La Corte ha diferenciado las fuentes de financiación con que cuentan las entidades territoriales y ha indicado que existen ciertos recursos que provienen de las transferencias de la Nación, o de la participación en ingresos del Estado, los cuales, por tener origen externo, son calificados como recursos de fuente exógena. Así mismo, ha señalado que existen otros dineros cuyo origen está en la jurisdicción de la respectiva entidad, en virtud de un esfuerzo propio, por decisión política de las autoridades ¡ocales o seccionales, o provenientes de la explotación de bienes que son de su propiedad exclusiva, todos ellos conocidos como recursos de fuente endógena. Esta distinción, como ya se señaló, cobra relevancia para efectos de determinar hasta qué punto el legislador y el gobierno pueden intervenir en la regulación, destinación y manejo de dichos recursos, sin afectar la autonomía territorial. 24Esta Corporación ha señalado también que existen tres criterios a ¡os cuales debe recurrir el intérprete para establecer si una fuente de financiación es endógena o exógena. El primero de ellos, el criterio formal, 23 Corte Constitucional, Sentencia C-579 de 2001 .M,P. Eduardo Montealegre Lynett. 24 Concepto CGR-OJ-192-2018. Contraloría General de la República. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 y cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia íj Página 9 de 18CONTRALORÍA General de la República supone acudir al texto de la ley para identificar si ella indica expresamente cuál es la entidad titular de un tributo. El segundo, el criterio orgánico,

Página 9 de 18CONTRALORÍA General de la República supone acudir al texto de la ley para identificar si ella indica expresamente cuál es la entidad titular de un tributo. El segundo, el criterio orgánico, consiste en la identificación del ente encargado de imponer la respectiva obligación tributaria. Por último, el criterio material estima que una fuente es endógena cuando las rentas que ingresan al patrimonio se recaudan integralmente en la jurisdicción y se destinan a sufragar gastos de la entidad territorial, sin que existan elementos sustantivos para considerar la renta como de carácter nacional. En caso de conflicto en la aplicación de estos criterios, o cuando puedan conducir a soluciones contradictorias, la Corte ha indicado que debe preferirse lo sustancial sobre las manifestaciones meramente formales del legislador. ” De acuerdo a l