CGR - Concepto 086 de 2023

C ontraloria Gene rald elaR epublica::SGD2 3-06 -20230 9:11

AlConlestarCiteEsteNo.: 2023EE01 01585 Fol:lAnex :0FA:0

ORIGEN 80112-OFICINAJURIDICA/ISDUARJAVIERTOBORODRIGUEZ CONTRALORIA AO SE US NTI TN OO JCITUD REALIZADA 2023ER0086210 Y SIPAR 2023-2711CO-8211-5E

GENERAL DE LA REPUBLICA OBS

2023EE0101585 Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! 80112086

CGR-OJ- -2023

Bogota D.C.

Senora:

LUZ RISCANEVO

Carrera 1a Sur No. 42 A-02 Ibague, Tolima luadrisca@qmail.com Numero de Celular: 3144856555

Referenda: Radicado Interne No. 2023ER0086240 y SIPAR No. 2023-27110082111-SE.

Tema: PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL. SUSPENSION DE

TERMINOS. CAUSALES.

I.Antecedente. La Oficina Jurldica de la Contraloria General de la Republica -CGRrecibio el oficio citado con el numero de la referencia, el cual se precede a resolver a continuacion: Solicito se conceptue sobre lo siguiente: Teniendo en cuenta que la Ley 610 de 2000 Tor la cual se establece el tramite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorlas" dispone en su artlculo 13 que la suspension de terminos solo procede "en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito, o por la tramitacion de una declaracion de impedimento o recusacion" y

que la Ley 1437 de 2011 contempla en su artlculo 39 "Mientras se resuelve el conflicto,(...)"de competencias administrativas, los terminos seran suspendidos". Esto sin dejar de lado que el Decreto 403 de 2020 en su artlculo 13 (declarado inexequible), inclula como causal de suspension de terminos "la proposicion de conflicto de competencias hasta el memento en el cual el funcionario a quien se le remite asuma el conocimiento del asunto o el conflicto sea resuelto y comunicado.", me permito plantear las siguientes preguntas: cQue causales pueden suspender los terminos de un Proceso de Responsabilidad Fiscal? Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 1 de 9 CONTRALORIA GENERALOELAREPUBLICA Defender juntos los recursos publicos !Tiene Sentido! lias causales de suspension de terminos en el proceso de responsabilidad fiscal son taxativas y solo proceden las contempladas en el articulo 13 de la Ley 610 de 2000 o teniendo en cuenta lo establecido en el articulo 39 de la Ley 1437 de 2011, debe considerarse tambien como causal de suspension de terminos la proposicidn de un conflicto de competencias? tLa proposicidn de un conflicto de competencias administrativas entre contralorias territoriales genera la suspension de terminos dentro de un proceso de responsabilidad fiscal? ^Puede considerarse fuerza mayor el traslado del proceso de responsabilidad a quien se considere competente, previo a que se promueve el conflicto de competencias

administrativas?”

2. Alcance del Concepto y Competencia de la Oficina Juridica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Juridica de la Contraloria General de la Republica, son orientaciones de caracter general que no comprenden la solucion directa de problemas especificos, ni el analisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecucion ni tienen el caracter de fuente normativa y solo pueden ser utilizados para facilitar la interpretacion y aplicacion de las normas juridicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Juridica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretacion y aplicacion de las disposiciones legales relativas al campo de actuacion de la Contraloria General”, asi como las formuladas por las contralorias territoriales "respecto de la vigilancia de la gestion fiscal y las demas materias en que deban actuaren armonia con la Contraloria General” , y las presentadas por la ciudadania respecto de "la consultas de orden juridico que le sean formuladas a la Contraloria General de la Republica". En este orden de ideas, mediante su expedicion se busca "orientar a las dependencias de la Contraloria General de la Republica en la correcta aplicacion de las normas que rigen para la vigilancia de la gestion fiscal” y "asesorar juridicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando estos lo soliciten". Finalmente se aclara que no todos nuestros conceptos implican la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica que comprometa la posicion institucional de la

Contraloria General de la Republica, porque de conformidad con el articulo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267/00, esta calidad solo la tienen las posiciones juridicas que hayan sido previamente coordinadas con la(s) dependencia(s) implicada(s). Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 2 de 9 CONTRALORIA GENERALDELAREPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido!

3. Precedente doctrinal de la Oficina Juridica Esta Oficina Juridica analizo el tema de suspension de terminos en el concepto: CGROJ-108 de 2022, CGR-OJ-152 de 2022. 4.Consideraciones Juridicas. 4.1. Problema Juridico. ^En el Proceso de Responsabilidad Fiscal, cuales son las causales de suspension? 4.1. Suspension de Terminos en el Proceso de Responsabilidad Fiscal.

En el marco del Proceso de Responsabilidad Fiscal, sobre la suspension de terminos, en cuanto a la normatividad aplicable encontramos el articulo 13 de la Ley 610 del 2000, que senala: “Articulo 13. Suspension de terminos. El computo de los terminos previstos en la presente ley se suspendera en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito. o por la tramitacion de una declaracion de imoedimento o recusacion1. En tales casos, tanto la suspension como la reanudacion de los terminos se ordenara mediante auto de tramite, que se notificara por estado al dia siguiente y contra el cual no procede recurso alguno. ” (Negrillas y subray ado por fuera del

texto) De conformidad con lo anterior el computo de los terminos se suspendera en los siguientes eventos: 1Fuerza mayor. 2Caso fortuito. 3Tramite de una declaracion de impedimento o recusacion. La citada norma senala que la suspension y reanudacion de los terminos se ordenara mediante auto de tramite y se notificara por estado el dia siguiente, contra el cual, no procedera recuso alguno. En relacion con los fenomenos juridicos del caso fortuito y la fuerza mayor, el Consejo de Estado, ha sehalado: Articulo 13 de la Ley 610 del 2000: "La modificacion realizada por el articulo 129 del Decreto Ley 403 de 2020, fue declarada inexequible por la sentencia C-090 de 2022, por to cual el texto vigente corresponde a la version anterior a dicha modificacion. ” Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 3 de 9 CONTRALORIA GENERALDE LAREPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! “[...] se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamlento de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por un funcionario publico, etc (...)conforme a su definicion para que la fuerza mayor se configure, es necesario que se encuentren acreditados sus tres elementos constitutivos, esto es, que sea: I) externo; esto es, que esta dotado de una fuerza destructora abstracta,

cuya realizacion no es determinada, ni aun indirectamente por la actividad del ofensor; ii) irresistible; esto es que ocurrido el hecho el ofensor se encuentra en tal situacidn que no puede actuar sino del modo que lo ha hecho y ill) imprevisible; cuando el suceso escapa a las previsiones normales, esto es, que ante la conducta prudente adoptada por qulen lo alega, era imposible pronosticarlo o predecirlo. A su vez, se indico que el caso fortuito debe ser interior, no porque nazca del fuero interno de la persona, sino porque proviene de la propia estructura de la actividad, puede ser desconocido y permanecer oculto. (.. .)2 El efecto juridico que produce la suspension de los terminos dentro de un proceso de responsabilidad fiscal al tener lugar una situacion que se enmarca dentro de las nociones de caso fortuito o fuerza mayor, sera la interrupcion en el termino de prescripcion, el cual se reanuda cuando se supera la causal invocada, momento este en el que se ordena inmediatamente el levantamiento de la suspension. En cuanto al tramite de declaracion de impedimento y recusacion, el artlculo 34 de la Ley 610 del 2000, consagra que “son causales de Impedimento y recusacion para los servidores publicos que ejercen la accion de responsabilidad fiscal, las establecidas en los Codigos Contencioso Administrativo, de Procedimiento Civil y Procedimiento Penal.” El artlculo 113 de la Ley 1474 del 2011, dispone que las unicas causales de impedimento y recusacion para los servidores publicos intervinientes en el tramite de las indagaciones preliminares y los procesos de responsabilidad fiscal seran las

previstas para los jueces y magistrados en la Ley 1437 de 2011. Sobre las causales de impedimento y recusacion esta oficina, mediante Concepto Juridico No. 2014EE0114906 del 2014, en el cual se indico lo siguiente: “(...) Es as! como el artlculo 113 ibidem, determina que las unicas causales de impedimento y recusacion en la indagacion preliminar y el proceso de responsabilidad fiscal, son las mismas que contempla la Ley 1437 de 2011, Codigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdministrativolO PARA LOS JUECES Y MAGISTRADOS. Antes de la vigencia de esta normativa, la norma remitia a la aplicacion el Codigo Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984 y sus modificaciones). 2 Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Primera, sentencia de 29 de marzo de 2019, C.P. Roberto Auqusto Serrato Valdes, numero unico de radicacion 11001 03 24 000 2010 00318 00 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Cddigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia P&gina 4 de 9 CONTRALORfA GENERALDELAREPIJBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! Notese que la disposicion legal citada guarda silencio en cuanto al procedimiento a aplicar. En consecuencia, es procedente analizar las disposiclones que al respecto contempla la Ley 610 de 2000 y que no fueron modiflcados por la Ley 1474 de 2011.

El Capltulo II de la ley en mencion, establece lo relacionado con los impedimentos y recusaciones, as! en el artlculo 33 se establece el deber de los sen/idores publicos que conocen del proceso de responsabilidad fiscal de declararse impedido cuando se configure alguna causal de impedimento o recusacion. Por su parte el articulo 35 ibidem senala el procedimiento a seguir en caso de impedimento o recusacion de los ya citados funcionarios. Veamos la norma: Articulo 35. PROCEDIMIENTO EN CASO DE IMPEDIMENTO O RECUSACION. El funcionario impedido o recusado pasara el proceso a su superior jerarquico o funcional segun el caso, fundamentando y senalando la causal existente y si fuere posible aportara las pruebas pertinentes, a fin de que el superior decida de piano si acepta el impedimento o la recusacion y en caso afirmativo a quien ha de corresponder su conocimiento o quien habra de sustituir al funcionario impedido o recusado. Cuando haya dos o mas funcionarios competentes para conocer de un mismo asunto y uno de ellos se declare impedido o acepte la recusacion, pasara el proceso al sigulente quien si acepta la causal avocara el conocimiento. En caso contrario, lo remitira al superior jerarquico o funcional, segun el caso, para que resuelva de piano sobre la legalidad del impedimento o recusacion" Los servidores publicos que inten/ienen en la indagacion preliminar fiscal y el proceso de responsabilidad fiscal, como el funcionario del conocimiento, el sustanciador, quien este comisionado para la practica de pruebas, deberan declararse impedidos si en ellos concurre una causal de las establecidas en el articulo 130 de la Ley 1437 de 2011. De igual manera podran ser recusados por las

mismas causas. En consecuencia, para resolver el impedimento o la recusacion debera aplicarse el articulo 35 de la Ley 610 de 2000 y en lo no previsto en esta, remltirse a los ordenamientos de que trata el articulo 66 de la misma. (...)” El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C. P. Victor Hernando Alvarado Ardila, en providencia de abril 21 de 2009, senalo: “El impedimento y la recusacion han sido concebidos como instrumentos idoneos establecidos por el legislador para hacer efectiva la condicion de imparcialidad del juez o del funcionario judicial en la toma de decisiones. Uno y otra son figuras legales que permiten observer la transparencia dentro del proceso judicial y que autorizan a los funcionarios judiciales a alejarse del conocimiento del mismo. Las Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 5 de 9 CONTRALORIA GENERALDELAREPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! causales de impedimento son taxativas y de aplicacion restrictiva, comportan una excepcion al cumplimiento de la funcion jurisdiccional que le corresponds al Juez, y como tal, estan debidamente delimitadas por el legislador y no pueden extenderse o ampliarse a criterio del juez o de las partes, por cuanto, la escogencia de quien decide no es discrecional. Para que se configuren debe existir un ‘interns particular, personal, cierto y actual, que tenga relacion, al menos mediata, con el caso objeto de juzgamiento de manera que Impida una

decision imparcial. (No esta en negrilla en el texto original.) De otra parte, frente a la causal para suspender los terminos en el proceso de responsabilidad fiscal cuando se configure un conflicto de competencias, anteriormente el articulo 129 del Decreto 403 del 2002, habia establecido como causal de suspension del Proceso de Responsabilidad Fiscal, la proposicion de conflicto de competencias hasta el momento en el cual el funcionario a quien se le remite asuma el conocimiento del asunto o el conflicto sea resuelto y comunicado, disposicion que fue declarada inexequible por la Sentencia de la Corte Constitucional C090 de 2022. Sin embargo, no puede perderse de vista que el articulo 66 de la Ley 610 de 2000, trae una remision normativa cuando regula: “ARTICULO 66. REMISION A OTRAS FUENTES NORMATIVAS. En los aspectos no previstos en la presente ley se aplicaran, en su orden, las disposiciones del Codigo Contencioso Administrative, el Codigo de Procedimiento Civil y el Codigo de Procedimiento Penal, en cuanto sean compatibles con la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal. En materia de policia judicial, se aplicaran las disposiciones del Codigo de Procedimiento Penal. Contexto bajo el cual en los casos en que no exista norma expresa en la Ley 610 de 2000, que regule determinado asunto que deba resolverse en el proceso de responsabilidad fiscal, es juridicamente viable aplicar las normas a que hace referenda el articulo 66 antes mencionado. Notese que el ordenamiento juridico que regula el proceso de responsabilidad fiscal, la primera fuente legal a la que ha de acudirse en aplicacion el reenvio normative es

el Codigo Contencioso Administrative, hoy Codigo de Procedimiento Administrative y de lo Contencioso Administrative, Ley 1437 de 2011. Dispone esta Codificacion Legal, en el articulo 39: Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 6 de 9 CONTRALORIA GENERALDELAREPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! “ARTICULO 39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los conflictos de competencia administrativa se promoveran de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitira la actuacion a la que estime competente; si esta tambien se declara incompetente, remitira inmediatamente la actuacion a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relacion con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrative correspondiente en relacion con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocera la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procedera cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. <lnciso modificado por el articulo 2 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En los dos eventos descritos se observara el siguiente procedimiento: recibida la actuacion en Secretaria se comunicara por el medio mas eficaz a las

autoridades involucradas y a los particulares interesados y se fijara un edicto por el termino de cinco (5) dias, plazo en el que estas podran presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior termino, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, segun el caso, decidira dentro de los cuarenta (40) dias siguientes: Contra esta decision no procedera recurso alguno. Mientras se resuelve el conflicto, los terminos senalados en el articulo 14 se suspenderan.” En este sentido, se encuentra lo consignado en el Concepto No.184 de 2017, de esta Oficina, al senalar lo siguiente: "En cuanto a la remision normativa se ha indicado en la Guia del Proceso de Responsabilidad Fiscal, en la cual se analizaron las Leyes 610 de 2000 y 1474 de 2011 integradas, que: "El proceso de responsabilidad fiscal, al tratarse de una actuacion administrativa, segun definicion del articulo 1° de la Ley 610 de 2000, encuentra su primer escenario de remisiones en la Primera Parte del C.P.A.C.A. (Ley 1437 de 2011), regulador de ese tipo de actuaciones en sede administrativa y solo despues de superar dicho contenido, la remision puede continuar con los demas capitulos del mismo C.P.A.C.A., en cuanto sea compatible la naturaleza. Luego, lo que no este expresamente regulado y tampoco contemplado en el C.P.A.C.A., podra ser objeto de remision al C.P.C. (y portanto al C.G.P. o Ley 1564 de 2012), en cuanto sea compatible con la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal; y, asi mismo, respecto del C.P.P. Por tanto, el iter de remisiones, en el orden de

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 7 de 9 CONTRALORIA GENERALDELAREPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! prelacion establecido por el articulo 66, seria el siguiente, ante ausencia de regulacion expresa en las leyes 610 de 2000 y 1474 de 2011. (...) Dado que, por otra parte, el orden de prelacion de la integracion normativa alii previsto, exige la compatibilidad de naturaleza, ha de considerarse que dado el caracter de procedimiento administrative, que corresponde al proceso de responsabilidad fiscal, su estudio exige tener en cuenta que: (...) -como procedimiento administrative de caracter especial, exige que antes de cualquier remision, se apliquen las disposiciones que expresamente lo regulan en las normas que sobre el particular consagran las leyes 610 de 2000 y 1474 de 2011. Asi, por ejemplo, para el proceso verbal el articulo 102 de la Ley 1474, hace expresa regulacion del tramite de los recursos sobre determinadas actuaciones procesales, la cual evita, en principio, la remision a otras fuentes normativas. La compatibilidad de naturaleza, obra como criterio restrictor de la remision a los codigos procesales. Asi, por ejemplo, en relacion con la eventual aplicacion del Codigo de Procedimiento Penal, se observa que, en este, la actividad probatoria y de juzgamiento trae diferencias especificas muy centradas del modelo penal strictu sensu.” (...) De acuerdo con lo expuesto, se acude a lo dispuesto en el articulo 39 del Codigo

de Procedimiento Administrative y de lo Contencioso Administrative, el cual establece que "Mientras se resuelve el conflicto, los terminos sehalados en el articulo 1412se suspenderan." En vista de lo anterior, por expresa remision del articulo 66 de la Ley 610 de 2000, es aplicable como una causal de suspension de los terminos en el proceso de responsabilidad fiscal, el conflicto de competencias establecido en el articulo 39 de la Ley 1437 de2011. Teniendo en cuenta las disposiciones citadas en precedencia, una vez se presente una de las causales establecidas en el articulo 13 de la Ley 610 de 2000, o se trabe un conflicto de competencia de acuerdo con lo dispuesto en el articulo 39 del Codigo de Procedimiento Administrative y de lo Contencioso Administrative, se debe proceder a la interrupcion del termino de prescripcion de los procesos de responsabilidad fiscal, Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 8 de 9 0 CONTRALORIA GENERALDELAREPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido!

5. Conclusiones 5.1. En el marco del proceso de responsabilidad fiscal, el articulo 13 de la Ley 610 de 2000, determina que habra suspension de terminos en las eventualidades de fuerza mayor o caso fortuito, por una declaracion de impedimento o recusacion. 5.2. Por expresa remision del articulo 66 de la Ley 610 de 2000, es aplicable lo dispuesto en el articulo 39 de la Ley 1437 de 2011, y, en consecuencia, es

juridicamente viable suspender los terminos en el proceso de responsabilidad fiscal, cuando se presente un conflicto de competencias. Cordialmente,

JAVIER TOBO RODRIGUEZ

Director Oficina Juridica

Proyecto: Zulma Karina Camach^ Rondon t/L.

Reviso: Lucenith Munoz Arenas.^^ N-RSIGEDOC 2023ER0006981, SIPAR No. 2023-271100-82111 -SE TRD 80112-152-02 Derechos de peticion - Oficio de traslado a otras entidades o dependencia competentes

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