CGR - Concepto 088 de 2025

CONTRALORÍA General de la República

CGR-OJ- -2025

80112- / Bogotá D.C., Señor

ALBERTO MONROY VELASCO

amopilo@yahoo.com Radicado externo 2025ER0120876 del 29 de mayo de 2025.

MODALIDADES DE CONTROL FISCAL -FUENTES DE CRITERIO Y CRITERIOS. - Remisión de conceptos.

Referencia: Tema: Respetado señor Monroy: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, la cual procede a responder a continuación:

1. Antecedentes Mediante el oficio citado en la referencia el peticionario, previa exposición de un concepto de la Sala de Consulta del Consejo de Estado, le solicitó a'la Contraloría General de la República lo siguiente: "(...) Por lo anterior, en aplicación al derecho de petición contenido en el artículo 23 y 74 de la Constitución Política Nacional, me permito enumerar ¡as siguientes interrogantes.

1. Se informe si dicha entidad aplica lo dispuesto en Concepto de la Sala de Consulta C.E 1724 de 2006 - con ocasión a los recursos recibidos a través de convenios de cooperación internacional a título de donación.

2. Si la entidad tiene conocimiento de conceptos posteriores respecto de la Contratación en materia de cooperación internacional / CONVENIOS DE

COOPERACIÓN INTERNACIONAL

3. Si la entidad en el proceso Auditor ha tenido en cuenta el Documento C-821 de 2024 Régimen Contractual Ley 1150 de 2007 Artículo 20 expedido por Colombia Compra Eficiente. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2o, sustituido por el artículo 1 de

de 2024 Régimen Contractual Ley 1150 de 2007 Artículo 20 expedido por Colombia Compra Eficiente. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2o, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación Con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción”. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombii 088CONTRALORÍA General de la República 2

4. Si la Contraloría General de la República, dentro de sus funciones misionales del control fiscal, ha emitido algún concepto o directriz sobre las Auditorías a los recursos de la cooperación internacional a título de donación que ingresan a la Cuenta Única Nacional (CUN), relacionado con el Asunto".

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las

Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generar3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuaren armonía con la Contraloría General' y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante la expedición del concepto se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de ¡a República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la (s) dependencia (s) implicada (s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica 2 Art. 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4o del Decreto Ley 267 de 2000

2 Art. 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4o del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5o del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombiai) CONTRALORÍA General de la República 3 Esta Oficina se ha pronunciado sobre los temas objeto de consulta, entre otros, en los conceptos CGR-OJ-0261-2027, CGR-OJ-0179-2018, CGR-OJ-0008-2021 y CGR-OJ0072-2022, los cuales puede ser consultados, junto con otros de su interés, en el micrositio Normatividad en la página de la Contraloría General de la República, y sobre los cuales se profundizará en el presente pronunciamiento.

4. Consideraciones jurídicas 4.1. Problemas jurídicos

micrositio Normatividad en la página de la Contraloría General de la República, y sobre los cuales se profundizará en el presente pronunciamiento.

4. Consideraciones jurídicas 4.1. Problemas jurídicos ¿Cómo se determinan las fuentes de criterio y los criterios de auditoría en materia contractual, en los ejercicios de control fiscal?

Los interrogantes planteados se centran en la aplicación de determinados conceptos jurídicos y documentos normativos (como el Concepto 1724 de 2006 del Consejo de Estado y el Documento C-821 de 2024 de Colombia Compra Eficiente) en los procesos de auditoría desarrollados por la Contraloría General de la República. En este contexto, se consideró pertinente formular un problema jurídico de carácter general que permitiera abordar el marco normativo e institucional del control fiscal ejercido por la CGR, las modalidades de control vigentes, y el papel que desempeñan las fuentes de criterio y los lineamientos contractuales en dicho proceso. Esta formulación nos permite dar una respuesta comprensiva, sin comprometer la autonomía técnica de los equipos auditores, ni anticipar decisiones que solo pueden adoptarse en cada caso concreto. 4.2. Modalidades del control fiscal De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución, modificado por el Acto legislativo 04 de 2019, el control fiscal es posterior y selectivo o concomitante y preventivo. El control concomitante y-preventivo es una figura novedosa en materia de control fiscal que el constituyente derivado decidió incluir en el artículo 267 superior a partir del Acto Legislativo 04 de 2019 como 7a respuesta a las problemáticas asociadas a las nuevas dinámicas de la gerencia pública y al reclamo de la sociedad que exigen a las

a partir del Acto Legislativo 04 de 2019 como 7a respuesta a las problemáticas asociadas a las nuevas dinámicas de la gerencia pública y al reclamo de la sociedad que exigen a las contralonas actuar en tiempo real, esto es, que su control y vigilancia se dé en términos de efectividad y protección oportuna del patrimonio desde el momento en que el riesgo surge".9 Por su parte, el control posterior y selectivo10 es la fiscalización de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que a cualquier título manejan o administran fondos, bienes o recursos públicos con el fin de determinar si las actividades, las operaciones, los procesos ejecutados y los resultados obtenidos se 9 Exposición de motivos, Proyecto de Acto Legislativo 355 de 2019 de 2019 Cámara "Por medio del cual se Reforma el Régimen de Control Fiscal”. 10 Ver el artículo 53 del Decreto Ley 403 del 2020. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombii<§> CONTRALORÍA General de la República 4 ajustan a principios, políticas, planes, programas, proyectos, presupuestos y normatividad aplicables; el control fiscal posterior mantiene su característica de realizarse sobre actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control de la Contraloría General de la República. En cumplimiento de estas funciones y por expreso mandato del artículo 9o de la Ley 42 de 199311 para el ejercicio del control fiscal se pueden aplicar sistemas de control como el financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del control interno12.

42 de 199311 para el ejercicio del control fiscal se pueden aplicar sistemas de control como el financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del control interno12. La Contraloría General de la República adoptó las normas internacionales de auditoría ISSAI 100 sobre los “principios fundamentales de auditoría del sector público”] ISSAI 200 “Principios fundamentales de auditoría financiera"] ISSAI 300 "Principios fundamentales de auditoría de Desempeño"] ISAAI 400 "Principios fundamentales de auditoría de Cumplimiento", para el ejercicio del control fiscal posterior y selectivo a su cargo. Para lo anterior, expidió un documento transversal denominado Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías en la CGR, en el marco de las normas de auditoría para entidades fiscalizadoras superiores - ISSAI, basado en la Norma ISSAI 100, el cual fue adoptado junto con la Guía de Auditoría Financiera, mediante la Resolución REG-ORG-0012 de 2017. Así mismo, se adoptaron mediante la Resolución REG-ORG-0022 de 2018 la guía para la auditoría de cumplimiento y mediante Resolución REG-ORG-0023 de 2018 la guía de auditoría de Desempeño, todas expedidas por el Contralor General de la República. Fuentes de criterio y criterios De acuerdo con lo establecido en la Guía de Principios, fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías en la CGR, como se vio adoptada mediante la Resolución Reglamentaria Orgánica 0012 del 201713, en la fase de planeación, dentro del programa de auditoría y para cada caso particular, se deben establecer las fuentes de criterio y los criterios, que se definen como: 4.3.

Resolución Reglamentaria Orgánica 0012 del 201713, en la fase de planeación, dentro del programa de auditoría y para cada caso particular, se deben establecer las fuentes de criterio y los criterios, que se definen como: 4.3. “Fuentes de criterio: es de donde emanan los criterios de auditoría y se encuentran, entre otras, en: Normatividad; Procedimientos; Documentos oficiales de la administración; Objetivos, políticas, metas; Opiniones de expertos; Plan Nacional de Desarrollo; Sistemas de registro y reportabilidad de la información; Legislaciones 11 Es importante indicar que el Decreto Léy 403 de 2020 había modificado los principios del control fiscal, normas que fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en sentencia C237 de 2022 y en tal virtud se presentó la reviviscencia de lo dispuesto en esta materia en la Ley 42 de 1993. 12 ARTÍCULO 9o. Para el ejercicio del control fiscal se podrán aplicar sistemas de control como el financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del control interno, de acuerdo con lo previsto en los artículos siguientes. PARÁGRAFO. Otros sistemas de control, que impliquen mayor tecnología, eficiencia y seguridad, podrán ser adoptados por la Contraloría General de la República, mediante reglamento especial. 13 Artículo 5 derogado mediante la Resolución REG-ORG-0019-2018. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., ColombiaCOIMTRALORÍA General de la República 5 pertinentes, reglamentos, publicaciones internas y materiales de orientación y Guías y pautas internas y externas que se deban seguir en la planificación, conducción o evaluación de las operaciones.

Criterios: Son parámetros razonables y específicos frente a los cuales deben evaluarse las prácticas administrativas, ios controles e información y los procesos operacionales. Son e! deber ser de lo que se evalúa, forma o manera cierta de cómo deben ser las cosas y el referente para evaluar la condición actual. En la determinación de los criterios es esencial que el auditor aplique su juicio profesional".(Subrayado fuera dei texto) Debido a que las fuentes de criterio y criterios de auditoría son seleccionados conforme el enfoque y los objetivos general y específico de cada ejercicio de control fiscal, no existe directriz respecto a la aplicación de las normas de contratación, conceptos y doctrina en relación con el tema consultado, las cuales son priorizadas como resultado del juicio profesional del auditor, en cada uno de los ejercicios auditores donde se seleccione como muestra contractual, contratos celebrados con organismos internacionales.

Auditorias liberadas El multicitado documento Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías en la CGR, definió la auditoría como “(...) un proceso sistemático en el que de manera objetiva, se obtiene y se evalúa la evidencia para determinar si la información o las condiciones reales están de acuerdo con los criterios establecidos (...)" Finalizado el proceso auditor, se debe elaborar el informe de auditoría. El informe es realizado por el equipo auditor y el supervisor de auditoría, con base en los hallazgos,

condiciones reales están de acuerdo con los criterios establecidos (...)" Finalizado el proceso auditor, se debe elaborar el informe de auditoría. El informe es realizado por el equipo auditor y el supervisor de auditoría, con base en los hallazgos, conclusiones, conceptos y opiniones que se obtengan. Sobre el informe final, el Documento Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías en la CGR, establece: 4.4. “1.13.2.3. Elaboración dei Informe. Los auditores deben preparar ei informe con base en las conclusiones alcanzadas, para comunicar ios resultados de auditoría al Congreso de la República, a través de la Unidad de Apoyo Técnico al CongresoUATC, a las partes y a la ciudadana. Con el propósito de facilitar las acciones de seguimiento y de naturaleza correctiva. Los informes deben ser fáciles de comprender, estar libres de vaguedades o ambigüedades y ser completos. Deben incluir solamente información que está sustentada por evidencia de auditoría suficiente y apropiada, y garantizar que los hallazgos se pongan en perspectiva y dentro de contexto. En la elaboración del Informe de Auditoria, se deberán considerar los "parámetros" incluidos en las Guías de Auditoría Financiera, de Cumplimiento y de Desempeño adoptadas por la CGR, respectivamente, de conformidad con el tipo de auditoría que se esté ejecutando. ” Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071» PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia.Hpi) CONTRALORÍA General de la República 6 El informe una vez suscrito por el funcionario competente es remitido a la entidad auditada, y es cuando se entiende que el mismo ha sido liberado. No obstante lo anterior, revisadas nuestras bases de datos, que pueden ser consultadas por el peticionario a través del micrositio normatividad en la página web www.contraloria.gov.co, encontramos que en los conceptos CGR-OJ-0261-2027, CGR-OJ-0179-2018, CGR-OJ-0008-2021 y CGR-OJ-0072-2022 se resuelven la mayoría de los interrogantes formulados, a saber: Frente a los puntos 1 y 2, en el Concepto CGR-OJ-072-2022 la Oficina Jurídica, sobre el particular precisó que: “De acuerdo con lo anteriormente expuesto, se concluye que el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prohíbe a los alcaldes, gobernadores, secretarios, gerentes y directores de las entidades del orden municipal, departamental o distrital celebrar convenios y contratos interadministrativos para la ejecución de recursos públicos14. En este sentido, si una o ambas partes de la relación contractual es (sic) una entidad de aquellas descritas en el parágrafo ibidem, no podrá celebrar tales convenios o contratos durante la aplicación de la ley de garantías, toda vez que la citada disposición hace referencia a dicha tipología contractual sin que el legislador hubiere contemplado excepción alguna frente a la modalidad de selección o naturaleza de su objeto15. De lo anterior se colige que dentro de la doctrina de la Oficina Jurídica se acoge lo

disposición hace referencia a dicha tipología contractual sin que el legislador hubiere contemplado excepción alguna frente a la modalidad de selección o naturaleza de su objeto15. De lo anterior se colige que dentro de la doctrina de la Oficina Jurídica se acoge lo dispuesto por Colombia Compra Eficiente respecto a la contratación con organismos internacionales. En el Concepto C 559 del 31 de agosto de 2021, expedido con posterioridad al Concepto del 2006 del Consejo de Estado, se establece que: “«Las restricciones previstas en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005, resulta (sic) aplicable a los contratos financiados total o parcialmente con recursos de crédito externo ». El artículo 33 de la Ley 996 de 2005 prohíbe «[...] la contratación directa por parte de todos los entes del Estado » durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones presidenciales, salvo entre otras excepciones, los contratos de crédito público. Por su parte, a los contratos que son financiados en su totalidad o en sumas iguales o superiores al cincuenta por ciento con fondos de los organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales, y cuyo régimen es el dispuesto en los reglamentos de tales entidades, tampoco les resulta aplicable la prohibición contemplada en el inciso primero del artículo 33 de la Ley 996 de 2005, por las razones expuestas en este concepto. 14 Sobre este punto, se destaca que la Circular Externa Única de Colombia Compra Eficiente, pese a reconocer que se han realizado algunas distinciones jurisprudenciales en torno a los contratos y convenios interadministrativos, relacionados con el alcance de las obligaciones que los caracterizan, señala que no existe una definición legal que diferencie los conceptos de

realizado algunas distinciones jurisprudenciales en torno a los contratos y convenios interadministrativos, relacionados con el alcance de las obligaciones que los caracterizan, señala que no existe una definición legal que diferencie los conceptos de convenio o de contrato. En tal sentido, de acuerdo con las consideraciones expuestas en este numeral los asimila para efectos de aplicar las disposiciones que tangencialmente se refieren a uno u otro vocablo, por ejemplo, lo que resulta bastante relevante para este concepto, para la aplicación de la Ley de Garantías. 15 Lo anterior, salvo que se traten de organismos internacionales que se rijan por normas internacionales y se financien con cargo a recursos de esos organismos (Cfr. Colombia Compra Eficiente. Concepto C-559 del 31 de agosto de 2021). Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., ColombiaCONTRALORÍA General de la República 7 Lo anterior, por cuanto esta tipología de negocios jurídicos se encuentra no sólo excluida del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, sino también del sistema de normas nacionales, por lo que al ser la Ley de 996 de 2005 una norma de carácter interno, las restricciones allí contempladas no resultan aplicables a esas relaciones jurídicas”. Frente al punto 4, relacionado con la auditoría a los recursos de cooperación internacional, en el Concepto CGR-OJ-008-2021 se indicó que: “5.1. Las modalidades de la cooperación internacional son la reembolsadle y la no reembolsadle. La cooperación reembolsadle, recibe tratamiento de crédito y por tanto

internacional, en el Concepto CGR-OJ-008-2021 se indicó que: “5.1. Las modalidades de la cooperación internacional son la reembolsadle y la no reembolsadle. La cooperación reembolsadle, recibe tratamiento de crédito y por tanto debe ceñirse a la regulación existente para el empréstito, cuyo trámite de aprobación y contratación es competencia del Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La cooperación no reembolsadle se incorporará o no, al PGN; en el primer evento, se hará como donaciones de capital mediante decreto del gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Su ejecución se realizará de conformidad con lo estipulado en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia y control de la Contraloría General de la República Sin embargo, de forma expresa esta Oficina no ha emitido concepto relacionado particular y específicamente con las auditorías a recursos de cooperación internacional que ingresan a la Cuenta Única CUN. Por esa razón y en cumplimiento de lo establecido en el artículo 19 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2011, nos permitimos remitir copia de los conceptos enunciados en los párrafos precedentes y en estos términos esperamos haber atendido su consulta.

5. Conclusiones 5.1. La Contraloría General de la República ejerce el control fiscal conforme al artículo 267 de la Constitución Política, en las modalidades de control posteriory selectivo, así como concomitante y preventivo, aplicando sistemas definidos en la Ley 42 de 1993

(financiero, de legalidad, de gestión, de resultados y revisión de cuentas). A su vez,

267 de la Constitución Política, en las modalidades de control posteriory selectivo, así como concomitante y preventivo, aplicando sistemas definidos en la Ley 42 de 1993 (financiero, de legalidad, de gestión, de resultados y revisión de cuentas). A su vez, en cumplimiento de estándares internacionales (ISSAI), ha adoptado auditorías de desempeño, cumplimiento y financieras, sustentadas en guías internas y principios técnicos que permiten evaluar la eficiencia, eficacia y legalidad en el uso de los recursos públicos. 5.2. En el marco de dichas auditorías, la determinación de ios criterios y fuentes de criterio se realiza de manera específica en cada ejercicio auditor, atendiendo al objeto de evaluación y con base en el juicio profesional del auditor. Estas fuentes pueden incluir normatividad vigente, conceptos jurídicos, documentos técnicos o lineamientos administrativos —como los citados por el ciudadano— siempre que se consideren Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., ColombiaCONTRALORÍA ; General de la República • 8' pertinentes para el caso concretó. Por tanto, la utilización de un documento o concepto específico no es automática, sino que depende del análisis técnico del equipo auditor en el desarrollo del proceso correáp^diente. Cordialmertfe,— ¿n /

CARLOS ÓSCAR VERGARA RODRÍGUEZ

Director Oficina Jurídica

Anexos: CGR-OJ^ei^Z.'CGR-OJ-OITQ-aOIS, CGR-OJ-0008-2021 y CGR-OJ-0072-2022.

Proyectó: Camilo Correa

Revisó: Gabriel Andrés Hilarión Amayaujr

Radicado: 2025ER0120876

80112-033 - Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos.TRD. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia