CGR - Concepto 093 de 2023

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ORIGEN

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DESTINO EDWARDHOWARD ASUNTORESPUESTASIGEDOCN0.2023ER0087940EDWRADHOWARS

OBS

CONTRALORIA

2023EE0110634 GENERALDELAREPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! 80112093

CGR-OJ- -2023

Bogota D.C.

Senor: EDWARD HOWARD ea howard10@hotmail.com Referenda: Respuesta radicado interne No. 2023ER0087940.

Tema: Proceso Auditor.

I.Antecedente. La Oficina Juridica de la Contraloria General de la Republica -CGRrecibio el oficio citado con el numero de la referenda, el cual se procede a resolver a continuacion. El peticionario senala que la supervision consistira en el seguimiento tecnico, administrative, financiero, contable, y juridico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados.

En este contexto solicita: ^Puede el auditor solicitar al ejecutor del contrato las facturas o cuentas de cobro que soportan los bienes y servicios que subcontrato para la ejecucion del contrato, o solo basta con el recibido a satisfaccion del supervisor y con la factura o cuenta de cobro del ejecutor la cual soporta en su informe financiero?

2. Alcance del Concepto y Competencia de la Oficina Juridica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Juridica de la Contraloria General de la Republica, son orientaciones de caracter general que no comprenden la solucion directa de problemas especificos, ni el analisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecucion ni tienen el caracter de fuente normativa y solo pueden ser utilizados para facilitar la interpretacion y aplicacion de las normas juridicas vigentes, en materia de control fiscal. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 1 de 8 0 CONTRALORIA GENERALDELAREPUSLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! For lo anterior, la competencia de la Oficina Jundica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretacion y aplicacion de las disposiciones legales relativas al campo de actuacion de la Contraloria General”, asi como las formuladas por las contralorias territoriales "respecto de la vigilancia de la gestion fiscal y las demas materias en que deban actuar en armonia con la Contraloria General” , y las presentadas por la ciudadania respecto de "la consultas de orden juridico que le sean formuladas a la Contraloria General de la Republica". En este orden de ideas, mediante su expedicion se busca "orientar a las dependencias de la Contraloria General de la Republica en la correcta aplicacion de las normas que rigen para la vigilancia de la gestion fiscal” y "asesorar juridicamente a las entidades

que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando estos lo soliciten". Finalmente se aclara que no todos nuestros conceptos implican la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica que comprometa la posicion institucional de la Contraloria General de la Republica, porque de conformidad con el articulo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267/00, esta calidad solo la tienen las posiciones juridicas que hayan sido previamente coordinadas con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Juridica Esta Oficina Juridica analizo el tema en el concepto juridico: CGR-062-2023. 4.Consideraciones Juridicas. 4.1. Problema Juridico. ^En el marco de los contratos estatales, que tipo de evidencia se puede obtener en desarrollo del proceso auditor? 4.1. El contrato estatal. Control fiscal.

El articulo 32 de la Ley 80 de 1993, "por la cual se expide el Estatuto General de Contratacion de la Administracion Publica", establece que son contratos estatales todos los actos juridicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomia de la voluntad, asi como los que, a titulo enunciativo se describen en esa disposicion. Puntualmente sobre la vigilancia fiscal que se ejerce sobre la contratacion estatal, el Estatuto de Contratacion, senalo lo siguiente:" Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071. PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 2 de 8 CONTRALORIA GENERALDELAREPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! “ARTICULO 65. DE LA INTERVENCION DE LAS AUTORIDADES QUE EJERCEN CONTROL FISCAL. <Articulo modificado por el articulo 4 de la Ley 2160 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La intervencion de las autoridades de control fiscal se ejercera una vez agotados los tramites administrativos de legalizacion de los contratos. Igualmente, se ejercera control posterior a las cuentas correspondientes a los pagos originados en los mismos, para verificar que estos se ajustaron a las disposiciones legales. Una vez liquidados o terminados los contratos, sequn el caso. la vigilancia fiscal incluira un control financiero de gestion y de resultados financieros en la eficiencia, la economla, la equidad y la valoracion de los costos ambientales. El control previo administrative de los contratos les corresponde a las oficinas de control interno. Las autoridades de control fiscal pueden exigir informes sobre su gestion contractual a los servidores publicos de cualquier orden. Lo anterior, sin perjuicio del control preventive y concomitante ejercido por parte de la Contralona General de la Republica, el cual se realizara en tiempo real a traves del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecucion, contratacion e impacto de los recursos publicos, mediante el uso de tecnologias de la informacion, con la participacion activa del control social y con la articulacion del control interno.” Es necesario tener en cuenta que toda la actividad contractual que se adelante con recursos publicos debera atender a los principios de la contratacion contenidos en el

articulo 23 de la Ley 80 de 1993, los cuales, seran objeto de verificacion por el organo de control fiscal. Dichos principios son los siguientes: "Articulo 23. De Los Principios de las Actuaciones Contractuales de las Entidades Estatales. Las actuaciones de quienes intervengan en la contratacion estatal se desarrollaran con arreglo a los principios de transparencia, economia y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la funcion administrativa. Igualmente, se aplicaran en las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores publicos, las reglas de interpretacion de la contratacion, los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrativo". Adicionalmente, en consonancia con los precitados principios contractuales debe encontrarse el objeto de los contratos estatales. Al respecto, la jurisprudencia ha sehalado lo siguiente: Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 3 de 8 CONTRALORIA GENERALDELAREPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! Es decir, con el contrato se pretende la realizacion de un fin de interes general, pues es un medio que utiliza la administracion publica para la consecucion de los objetivos Estatales, el desarrollo de sus funciones y la mision que le ha sido confiada, con la colaboracion o contribucion de los particulares contratistas, los cuales concurren a su formacion persiguiendo un interes particular, que consiste en un provecho economico o lucro que los mueve a contratar y que se traduce en un derecho a una remuneracion

previamente estipulada, razonable, proporcional y justa, como retribucion por el cumplimiento del objeto contractualMl Es as! como, de la normatividad y jurisprudencia resehadas, claramente se evidencia que la vigilancia y control fiscal que ejerce el organo de control fiscal recae sobre la totalidad de la actividad contractual, ya que, cubre la etapa precontractual, contractual y postcontractual, pues tal como lo dispuso la norma, el control comienza una vez se han surtido todos los requerimientos previos a la ejecucion del contrato, a saber aprobacion de la garantla, si asf se contemplo en el contrato; contar con las correspondientes disponibilidades presupuestales, salvo que se trate de la contratacion con recursos de vigencias fiscales futuras; tener la acreditacion de que el contratista se encuentra al dia en el pago de aportes parafiscales relatives al Sistema de Seguridad Social Integral, en los terminos de ley y demas documentos soportes que deban acreditarse para determinar la legal ejecucion del objeto contractual. Se ha definido el termino soporte como los documentos, analisis o estudios con los que se establecen y prueban tanto las observaciones, como las acciones y la valoracion de los ahorros y recuperaciones por parte del ente auditado. En consecuencia, para el caso del proceso auditor, en los procedimientos establecidos para su realizacion, tanto en la Contralona General de la Republica como en las contralorias territoriales, se ha establecido que el resultado de la evaluacion y validacion de los hallazgos, debe registrase en el sistema de informacion, constar en papeles de trabajo y en la ayuda de memoria con las razones tecnicas y los soportes necesarios que sustenten la decision tomada por el equipo auditor.2

As! se establece que La evidencia de AC es toda informacion obtenida y organizada sistematicamente por el auditor para sustentar sus opiniones, observaciones y conclusiones. La evidencia de auditoria comprende los documentos fuente y subyacentes, asi como cualquier otra informacion confirmatoria proveniente de otras fuentes. 1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo - Seccion Tercera (Subseccion B).

Radicacion numero: 25000-2326-000-1997-04390-01(18080) C. P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio.

31 de agosto de 2011. Bogota D.C 2 Principios, fundamentos y aspectos generates para las Auditorias en la Contralona General de la Republica. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071. PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 4 de 8 CONTRALORIA GENERALDELAREPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! El auditor obtiene evidencia a lo largo de todo el proceso de auditorla, pern, principalmente durante la Ease de Ejecucion como resultado de la aplicacion de una mezcla apropiada de pruebas de control y de procedimientos sustantivos, segun lo definido en la estrategia y el programa de auditorla. En la documentacion de la labor adelantada, deben quedar claramente especificados los criterios empleados, el alcance de las pruebas, la descripcion de los hechos, la evidencia obtenida, asi como las conclusiones correspondientes en la aplicacion de los procedimientos. Para la obtencion de evidencia suficiente y apropiada que fundamente las

conclusiones del auditor respecto de la materia a examinar, el equipo de auditoria aplicara las tecnicas establecidas en los procedimientos contenidos en los programas de auditoria. (...)”3 Igualmente se ha estipulado que Una vez analizada la evidencia de auditoria que soporta la observacion con incidencia fiscal y se aporten los documentos, registros fotograficos, archivos digitales y demas material util, pertinente y conducente para la demostracion del dano patrimonial, se validara el hallazgo respectivo en mesa de trabajo, con la participacion de auditores, supervisor y experto en responsabilidad fiscal, quienes conjuntamente analizaran el tema y firmaran las ayudas de memoria, aportando los documentos soporte (normas, sentencias, fallos anteriores, analisis, experiencias, entre otros), que justifican su posicion y que hacen parte de los papeles de trabajo.4 En el documento denominado “Principios fundamentos y aspectos generales para las auditorias en la C.G.R”, ya citado, tambien se indica que dentro de la ejecucion aplica los procedimientos y realize las pruebas, a fin de obtener evidencia que soportara los resultados/hallazgos de la auditoria realizada. Los auditores deben aplicar los procedimientos de auditoria para evaluar los riesgos y proporcionar evidencia de auditoria suficiente y apropiada para sustentar el informe de auditoria. Las decisiones del auditor en cuanto a la naturaleza, los tiempos de ejecucion y el alcance de los procedimientos de auditoria tendran un impacto en la evidencia que se obtendra. La seleccion de procedimientos dependera de la evaluacion del riesgo o del analisis del problema. 3 idem 4 idem Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 5 de 8 0 CONTRALORIA GENERALDELAREPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! La evidencia de auditoria consiste en cualcjuier informacion utilizada por el auditor para determinar si el asunto o materia en Question cumple con los criterios aplicables. La evidencia puede tomar diversas formas, tales como registros de operaciones en papel y en forma electronica, comunicaciones por escrito y en forma electronica de fuente externa, observaciones hechas por el auditory testimonios orales o escritos hechos por el sujeto auditado. Los metodos para obtenerla evidencia de auditoria pueden incluirla inspeccidn, observacion, indagacion, confirmacion, recalculo, repeticion, procedimientos analiticos y/u otras tecnicas de investigacion. La evidencia debe ser tanto suficiente (en cantidad) para persuadir a una persona conocedora de que los resultados son razonables, como apropiada (en calidad) - es decir, relevante, valida y confiable. La evaluacion del auditor sobre la evidencia debe ser objetiva, justa y equilibrada. (...)” (Negrillas y subray ado porfuera del texto) Tambien se determina que los hallazgos fiscales se trasladaran con los soportes respectivos en el formate establecido para tal efecto. Es asi como tambien se establecen unos formates que el auditor debe diligenciar, y en uno de ellos se incluye entre otros aspectos, lo siguiente, para efectos de probar la existencia de un hallazgo fiscal. Otras pruebas segun la naturaleza de los hechos: Informes tecnicos, actas de visitas tecnicos; partes pertinentes de los papeles de

trabajo en lo relacionado con el hallazgo; Certificado de Disponibilidad Presupuestal y Registro Presupuesta/; Cuentas, facturas, cheques, otros, titulos va/ores, actas de recibo de bienes e inventarios, Copias de contratos y sus actas precontractuales, contractuales y postcontractuales, documentos e informacion sobre obras adicionales, actas de iniciacion, terminacion y recibo de obra o liquidacion de contratos y polizas. Cotizaciones o avaluo de bienes y servicios para la fecha de las diversas etapas contractuales a fin de determinar posibles sobrecostos, aclarando que aquellos que se recauden por funcionarios de la CGR deben ir dirigidas a nuestra organizacion, teniendo en cuenta que estas deben referirse a las mismas condiciones de tiempo, modo y lugar. Actas o documentos de juntas directivas o de socios, o del organo rector de la entidad, aprobacion de compras, evaluacion de contratos, de entrega y recibo de inventanos. Tarjetas de kardex, comprobantes de egreso e ingreso de bienes. bs de vigilancia y control. Estos conllevan a demostrar la gestion de la entidad, asi como la existencia y representacion legal, lo que servira para vincular a la Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071. PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 6 de 8 0 CONTRALORIA GENERALOELAREPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! respectiva Compama. Conceptos jundicos y tecnicos sobre aprobacion de contratos, de prestacion de

servicio o de obra. Conceptos jundicos y tecnicos sobre estudio y aprobacion o idoneidad de garantias para otorgamiento de creditos. Actas de aprobacion de creditos. Soportes tecnicos y/o contables y financieros sobre el patrimonio vigente para la epoca de la aprobacion del credito y fecha de desembolso. Reestructuraciones efectuadas al credito, indicando montos, fecha y el organo que lo aprueba. Estado actual de la operacion crediticia, indicando fecha de vencimiento de las cuotas y vencimiento final, si existe recomposicion de cartera, ofertas, etc. Copias de los Estados contables y de las partes pertinentes de los libros de contabilidad y balances. Actas de visitas especiales de la Procuraduria o visitas del organo de control fiscal o informe de auditorias anteriores. Informes sobre perdida de bienes, siempre que exista gestion fiscal. Copias de actuaciones disciplinarias o administrativas de control interne de la entidad, por perdida o daho de bienes o fondos de la nacion. Informacion y documentos de acciones penales iniciadas por delitos contra las administraciones publicas o conexas. Copia de estatutos, resoluciones, directivas, circulares y otros documentos o actos administrativos que haya proferido el auditado, que regulen su funcionamiento interne y que tengan relacion con el hecho auditado a investigar. Fotografias, cintas magnetofonicas o de video, medios electronicos, cuadros, pinturas, y otros documentos relacionados con el hecho sometido a vigilancia fiscal. Archives magneticos y los registros en los sistemas de informacion que soportan los hallazgos detectados por los auditores o los

especialistas de Tl. En este caso debe identificarse plenamente el o los archives que los contienen y sehalar el procedimiento utilizado por el auditor para llegar a las conclusiones emitidas. Recuerde que la anterior relacion no es taxativa, corresponde al auditor determinar y recaudar el material probatorio a que haya lugar, de conformidad con el hecho irregular. Como se denota de lo expuesto, el auditor esta facultado para solicitar al auditado todos los documentos que considere pertinentes para ejercer su labor auditora y en aquellos que el documento tenga algun caracter de reserva, se aplicara la ley que asi lo establezca. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 7 de 8 CONTRALORIA GENERALDELAREPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! Asi las cosas, se considera que, para este caso, el proceso auditor, en cualquiera de sus modalidades tiene unos objetivos y procedimientos establecidos en cada uno de sus procedimientos. De igual forma en cada una de los procedimientos, se indica que el equipo auditor puede solicitar toda la informacion que sea pertinente para sustentar sus opiniones, observaciones y conclusiones.

5. Conclusiones 5.1. La evidencia de auditoria5 consiste en cualquier informacion utilizada por el auditor para determinar si el asunto o materia en cuestion cumple con los criterios aplicables. La evidencia puede tomar diversas formas, tales como registros de operaciones en papel y en forma electronica, comunicaciones por escrito y en forma electronica de fuente externa, observaciones hechas por el auditor y testimonios

orales o escritos hechos por el sujeto auditado. 5.2. En los procedimientos establecidos para la realizacion, del proceso auditor, tanto en la Contraloria General de la Republica como en las contralorias territoriales, se ha establecido que el resultado de la evaluacion y validacion de los hallazgos, debe registrase en el sistema de informacion, constar en papeles de trabajo y en la ayuda de memoria con las razones tecnicas y los soportes necesarios que sustenten la decision tomada por el equipo auditor. 5.3. En ejercicio del proceso auditor, los funcionarios que adelantan tal actuacion, estan facultados para solicitar al auditado todos los documentos que consideren pertinentes para ejercer su labor de fiscalizacion. Cordialmente, JAVIE Director Oficina Juridica

Proyecto: Zulma Karina Camachok sondon

Revise: Lucenith Munoz ArenaslH

N.R. SIGEDOC 2023ER0087940

TRD 80112-033 - Conceptos Juridicos 5 "Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorias en la CGR". Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071. PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 8 de 8