CGR - Concepto 160 de 2023

Co ntraloriaG ene ralde la ^8ublica::SGD 0 6-10 -20231 5:09 CONTRALORIA Al Contes tarCiteEsteN o 23IE0 10526 3(ol:4Ane x:0FA:(J ORIGEN 80112 OFICINA' JURI'D ICA/ISD1UARIJA VIERTOBORO DR IGUEZ GGNLnALDELArrEPUBLICA DES1INO821120IR ECC-IO_NDL PROMOC IO VD ESARROLLODECONTROLFISCALPARTICIPATIVO/ HELMERFERNANDOCABRERARAMOS ASUNTOIMPEDIMENTOSPARASERVEEDOR Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! OBS 2023IE0105263 80112C ontraloria Gen eral dela Republica::SGD0 610202315 :09

AlC ontesta rCiteEste No.: 2200 223IE01 05263 C1Eol:4An ex:0FA:Cl ORIGEN 80112 OFICINAJU RID ICA/ISDUARJ A VIERTOBORO DR IGUEZ 160 DESTINO82112DIR ECClO NDFPROMOC lONYDESA RROLLODECONTROLFISCALPARTICIPATIVO/ CGR-OJ- - 2023 ASI I NTOM IMA PR ET DH IMA EL NU TC OIA S C PA AS RT AE SL EL RA N VEO LS DG OU KERRERO

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HELMER FERNANDO CABRERA RAMOS

Director de Promocion y Desarrollo del Control Fiscal Participativo Contraloria Delegada para la Participacion Ciudadana helmer.cabrera@contraloria.gov.co Referencia: Tramite de respuesta a radicado SIGEDOC No. 2023IE0087457.

Tema: IMPEDIMENTOS PARA SER VEEDOR.

Respetado doctor Cabrera Ramos: La Oficina Juridica de la Contraloria General de la Republica -CGRrecibio la consulta citada en la referencia, que procedemos a responder a continuacion:

1. Antecedente.

En su escrito indica que de acuerdo con lo dispuesto en el articulo 57 de la Ley 267 de 2000, la Direccion de Promocion y Desarrollo del Control Fiscal Participativo de la Contraloria General de la Republica tiene a su cargo entre otras funciones: “Dirigir la implementacion de las politicas, planes, programas y proyectos de la Entidad relatives al Sistema de Control Fiscal Participativo e intervenir en su formulacion y promover y dirigir espacios de deliberacion publica, denuncia ciudadana y capacitacion para el desarrollo del control fiscal participativo, y coordinar la difusion de sus logros, para el cumplimiento de este ejercicio, los funcionarios facilitadores de la direccion realizan actividades de caracter publico donde se generan espacios de deliberacion y dialogo con ciudadania, organizaciones de la sociedad civil y veedurias, con el fin de promover el ejercicio de los derechos de la participacion ciudadana y fortalecer a la ciudadania para

que los resultados del control social a la gestion publica sirvan de insumo al ejercicio de la funcion de control fiscal a cargo de nuestra entidad.” Menciona que el inciso 2 del articulo 19 de la Ley 850 de 2003, sehala como impedimento para ejercer como veedor ser miembro de una corporacion publica de eleccion popular, por lo cual, debido a la inscripcion de candidates para las elecciones del proximo 29 de octubre del aho en curso.

En este contexto consulta: i

Carrera 69 No. 44 - 35 / Codigo postal 111071/ PBX: (57) 518 7000 / FAX:(57) 518 7001 / cqr@contraloria.aov.co / www.contraloria.gov.co / Bogota D.C.. Colombia CONTRALORIA GENERALDELAREPUQLlCA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! “1. Un veedor ciudadano, ^tiene impedimentos legales y/o eticos, para ejercer como tal, si se inscribio como candidate a las elecciones populares de octubre?

2. De conformidad con lo establecido con el articulo 127 Constitucional y en el Codigo de etica de nuestra entidad, en caso que se presente un hecho como el descrito en el punto anterior en las actividades presenciales o virtuales de nuestra Direccion de Promocion y Desarrollo del Control Fiscal Participative, que acciones debemos realizar para no transgredir tanto ese articulo como el Codigo en referencia?”

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Juridica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Juridica de la CGR, son orientaciones de caracter general que no comprenden la solucion directa de problemas especificos, ni el analisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecucion1 ni tienen el caracter de fuente normativa y solo pueden ser utilizados para facilitar la interpretacion y aplicacion de las normas juridicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Juridica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretacion y aplicacion de las disposiciones legales relatives al campo de actuacion de la Contraloria General"2, asi como las formuladas por las contralorias territoriales "respecto de la vigilancia de la gestion fiscal y las demas materias en que deban actuaren armonia con la Contraloria General"3 y las presentadas por la ciudadania respecto de "las consultas de orden juridico que le sean formuladas a la Contraloria General de la Republica"4. En este orden, mediante su expedicion se busca "orientar a las dependencias de la Contraloria General de la Republica en la correcta aplicacion de las normas que rigen para la vigilancia de la gestion fiscal"5 y "asesorar juridicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando estos lo soliciten"6. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica que comprometa la posicion institucional de la CGR, porque de conformidad con el articulo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20007, esta calidad solo la tienen las posiciones juridicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). 1 Art. 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido per el articulo 1 de la Ley 1755 de 2015.

2 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43 Oficina Juridica. Son funciones de la Oficina Juridica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica que comprometa la posicion institucional de la Contraloria General de la Republica en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza juridica de cualquier orden. 2 Carrera 69 No. 44 - 35 / Codigo postal 111071 / PBX: (57) 518 7000 / FAX:(57) 518 7001 / car@contraloria.qov.co / www.contraloria.gov.co / Bogota D.C.. Colombia CONTRALORIA GENERALDELAREPUDLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido!

3. Precedente Doctrinal de la Oficina Juridica.

La consulta formulada guarda relacion con las consultas atendidas mediante los conceptos CGR-OJ-156-2021, radicado 2023EE0156138 y CGR—OJ-022-2020, radicado 2020EE0029064, los cuales pueden ser consultados en nuestra pagina web www.contraloria.gov.co, en el aplicativo institucional SINOR (Normatividad y Relatoria).

4. Consideraciones juridicas. 4.1. problema juridico

^Se encuentra inmerso en una causal de impedimento un veedor ciudadano, al inscribirse como candidate a un cargo de eleccion popular? 4.2 Veedurias Ciudadanas. El articulo 1 de la Ley 850 de 20038, define la veeduria ciudadana como: “el mecanismo democratico de representacion que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestion publica, respecto a las autoridades, <sic> administrativas, politicas, judiciales, electorales, legislativas y organos de control, asi como de las entidades publicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de caracter nacional o internacional que operen en el pais, encargadas de la ejecucion de un programa, proyecto, contrato o de la prestacion de un servicio publico.” (...) Para el desarrollo del objeto de las veedurias ciudadanas, el articulo 6° de la Ley senalada, enumera como propositos de las veedurias ciudadanas los siguientes: “a) Fortalecer los mecanismos de control contra la corrupcion en la gestion publica y la contratacion estatal; b) Fortalecer los procesos de participacion ciudadana y comunitaria en la toma de decisiones, en la gestion de los asuntos que les atanen y en el seguimiento y control de los proyectos de inversion; c) Apoyar las labores de las personerias municipales en la promocion y fortalecimiento de los procesos de participacion ciudadana y comunitaria; d) Velar por los intereses de las comunidades como beneficiarios de la accion publica; e) Propender por el cumplimiento de los principios constitucionales que rigen la funcion publica; f) Entablar una relacion constante entre los particulares y la administracion por ser este un elemento esencial para evitar los abuses de poder y la parcializacion

excluyente de los gobernantes; g) Democratizar la administracion publica; h) Promocionar el liderazgo y la participacion ciudadana”. Por su parte el articulo 15 de la misma disposicion legal establece las funciones de las veedurias ciudadanas, asi: Por medio de la cual se reglamentan las veedurias ciudadanas. 3 Carrera 69 No. 44 - 35 / Codigo postal 111071/ PBX: (57) 518 7000 / FAX:(57) 518 7001 / cqr@contraloria.qov.co / www.contraloria.gov.co / Bogota D.C., Colombia CONTRALORIA OENEBALOELABEPUBLICA Defender juntos los recursos publicos ITiene Sentido! “ARTICULO 15. FUNCIONES. Las veedunas ciudadanas tendran como funciones las siguientes: a) Vigilar los procesos de planeacion, para que conforme a la Constitucion y la ley se de participacion a la comunidad; b) Vigilar que en la asignacion de los presupuestos se prevean prioritariamente la solucion de necesidades basicas insatisfechas segun criterios de celeridad, equidad, y eficacia; c) Vigilar porque el proceso de contratacion se realice de acuerdo con los criterios legales; d) Vigilar y fiscalizar la ejecucion y calidad tecnica de las obras, programas e inversiones en el correspondiente nivel territorial; e) Recibir los informes, observaciones y sugerencias que presenten los ciudadanos y organizaciones en relacion con las obras o programas que son objeto de veeduria; f) Solicitar a interventores, supervisores, contratistas, ejecutores, autoridades contratantes y demas autoridades concernientes, los informes, presupuestos, fichas tecnicas y demas documentos que permitan conocer el cumplimiento de

los respectivos programas, contratos o proyectos; g) Comunicar a la ciudadania, mediante asambleas generales o en reuniones, los avances de los procesos de control o vigilancia que esten desarrollando; h) Remitir a las autoridades correspondientes los informes que se desprendan de la funcion de control y vigilancia en relacion con los asuntos que son objeto de veeduria; i) Denunciar ante las autoridades competentes los hechos o actuaciones irregulares de los funcionarios publicos. Norma que fue objeto de analisis por parte de la Corte Constitucional en la Sentencia C-292 de 2003, e indico que estas facultades no pueden obstaculizar el correcto ejercicio de la funcion de los gerentes pubicos.

La corte expuso: “El articulo 16 del proyecto de ley establece las funciones de las veedurias. La disposicion establece que las enumeradas corresponden a las funciones primordiales de las veedurias. De ello se desprende que la lista de funciones tiene un mero caracter enunciativo de las funciones de estas organizaciones. Este desarrollo legal seria acorde con la autonomia propia de las organizaciones privadas y con el derecho de la participacion ciudadana que, en principio, no admitiria restricciones. Empero, la Corte observa que el legislador ha otorgado facultades poderosas a las veedurias, lo cual demanda, a fin de no afectar derechos de terceras personas y no entorpecer el correcto funcionamiento de la administracion publica y el desarrollo normal de las actividades privadas, que exista certeza sobre los ambitos y eventos en los cuales las veedurias pueden desplegar tales facultades.

Propio del modelo constitucional es que la asignacion o identificacion de poder en cabeza de algun grupo o ente social —sea publico o privado— esta acompahado

de desarrollos normativos dirigidos a controlar dicho poder. Tales desarrollos normativos se tornan imperiosos cuando la actividad privada puede afectar o restringir el cumplimiento de las funciones publicas.” 4 Carrera 69 No. 44 - 35 / Codigo postal 111071 / PBX: (57) 518 7000 / FAX:(57) 518 7001 / cqr@contraloria.qov.co / www.contraloria.gov.co / Bogota D.C., Colombia CONTRALORIA GENERALDELAREPUBLICA Defender juntos los recursos piiblicos iTiene Sentido! Notese entonces que, los veedores ciudadanos deben ejercer sus atribuciones en pro de la mejora de la funcion publica y no para otros fines. 4.2.1 Veedor Ciudadano. Impedimentos Cabe precisar que de acuerdo con lo dispuesto en el articulo 1 de la ley 850 de 2003, la Veeduria Ciudadana es un mecanismo democratico de representacion que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestion publica, respecto a las autoridades, administrativas, politicas, judiciales, electorales, legislativas y organos de control, asi como de las entidades publicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de caracter nacional o internacional que operen en el pais, encargadas de la ejecucion de un programa, proyecto, contrato o de la prestacion de un servicio publico. Razon por la cual su ejercicio debe realizarse dentro de los precisos parametros legales. Asi, teniendo en cuenta que a las veedurias ciudadanas vigilan la gestion publica, la ley ha establecido una serie de impedimentos e inhabilidades para su ejercicio. Al hilo de lo expuesto, el articulo 19 de la normativa en comento, establece los

impedimentos, de la siguiente manera: “ARTICULO 19. Impedimentos para ser veedor: a) Cuando quienes aspiren a ser veedores sean contratistas, interventores, proveedores o trabajadores adscritos a la obra, contrato o programa objeto de veeduria o tengan algun interes patrimonial directo o indirecto en la ejecucion de las mismas. Tampoco podran ser veedores quienes hayan laborado dentro del aho anterior en la obra, contrato o programa objeto de veeduria; b) Quienes esten vinculados por matrimonio, union permanente o parentesco dentro del cuarto grade de consanguinidad, segundo de afinidad o unico civil con el contratista, interventor, proveedor o trabajadores adscritos a la obra, contrato o programa, asi como a los servidores publicos que tengan la participacion directa o indirecta en la ejecucion de los mismos; c) Cuando sean trabajadores o funcionarios publicos, municipales, departamentales o nacionales, cuyas funciones esten relacionadas con la obra, contrato o programa sobre el cual se ejercen veeduria. En ningun caso podran ser veedores los ediles, concejales, diputados, y congresistas; d) Quienes tengan vinculos contractuales, o extracontractuales o participen en organismos de gestion de la ONG, gremio o asociacion comprometidos en el proceso objeto de la veeduria; e) <Literal CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> En el caso de organizaciones, haber sido cancelada o suspendida su inscripcion en el registro publico, haber sido condenado penal o disciplinariamente, salvo por los delitos politicos o

culposos o sancionado con destitucion, en el caso de los servidores publicos.” (Resaltado fuera de texto) 5 Carrera 69 No. 44 - 35 / Codigo postal 111071 / PBX: (57) 518 7000 / FAX:(57) 518 7001 / cqr@contraloria.qov.co / www.contraloria.gov.co / Bogota D.C., Colombia CONTRALORIA GENERALDELAREPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! La norma expresamente senala que en ningun caso podran ser veedores los ediles, concejales, diputados, y congresistas, en este sentido, la incompatibilidad prevista se presenta cuando se esta en ejercicio de dicho cargo, por ende, hasta tanto se surta el respective proceso electoral, el veedor ciudadano puede desempenarse como tal. En consecuencia, al analizar el contenido legal establecido en el literal c) del articulo 19 de la Ley 850 de 2003, se determina que no hay imposibilidad para ejercer como veedor ciudadano, pero dicha actividad debera realizase dentro del marco juridico que lo rige, en caso contrario estaria en contravia del deber legal de actuar dentro de lo expresamente sehalado en las disipaciones legales que regulan las veedurias ciudadanas y especificamente en lo dispuesto en el articulo 11 de la Ley 850 de 2003, el cual ordena que, La participacion de las veedurias en la qestion publica se fundamenta en la colaboracion de los particulares, sus organizaciones y las autoridades publicas en el cumplimiento de los fines del Estado. Por ello, el ejercicio de los derechos v deberes que a cada uno le son propios conlleva la obliqaeion de responder en cada caso frente a sus miembros, la sociedad v el Estado.

En este contexto, si el veedor ciudadano apenas se encuentra inscrito como candidate para ser miembro de una corporacion publica de eleccion popular, es decir en la actualidad, no ostenta el cargo de edil, concejal, diputado o congresistas; podra continuar fungiendo como veedor, hasta que su condicion cambie. En consecuencia, el veedor inscrito puede ejercer la gestion publica que coadyuba a los organos de control en sus funciones y garantiza la correcta ejecucion de los recursos pubicos. Aunado a lo anterior, en concepto 2052 del 21 de junio de 2015, emitido por la sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sobre el Control y vigilancia de las veedurias ciudadanas, sehalo: Al considerar que las veedurias ciudadanas son mecanismos de representacion en la dinamica de la democracia participativa, en cuanto a su control y vigilancia habria que estarse a lo dispuesto para ellas en la ley especial que las regula. Sin embargo, la Sala observa que sin perjuicio de las atribuciones dadas a las Camaras de Comercio y a la Defensoria del Pueblo para la inscripcion del documento o acta de constitucion, no existe norma que determine competencia administrativa alguna para suspender o cancelar y menos aim, para anular por resolucion motivada a este tipo de agrupaciones ciudadanas. (•••)” Y sobre los intereses que pueda tener el veedor en relacion la entidad u objeto de su veeduria, sehalo: “Otra situacion se podra dar cuando el veedor prevalido de su condicion intente sacar provecho personal de la vigilancia, lo cual, segun lo que se presente en un caso concreto, debera ser puesto en conocimiento de las 6 Carrera 69 No. 44-35/C6digo postal 111071 / PBX: (57) 518 7000 / FAX:(57) 518 7001 / car@contraloria.qov.co /

www.contraloria.gov.co / Bogota D.C., Colombia CONTRALORIA OENEHALDEUAREPOBLICA Defender juntos los recursos publicos iTIene Sentido! autoridades competentes por parte de la entidad vigilada. En todo caso, se reitera que las veedurlas no tienen capacidad de disponer de derechos o tomar decisiones. Solamente vigilan y a su vez ponen en conocimiento las posibles irregularidades ante la autoridad respectiva, de manera que con sus acciones no se lesionan los derechos de la entidad vigilada, dado que las medidas a que haya lugar, se toman por los organos de control o las autoridades judiciales ante quienes se formulan las quejas o denuncias correspondientes.” (Resaltado fuera de texto) Asi las cosas, y habida cuenta que de acuerdo con el articulo 2 de la Resolucion Reglamentaria Ejecutiva No.049 de 2019, “por la cual se adopta el Sistema de Control Fiscal Participativo en la Contraloria General de la Republica y se dictan otras disposiciones”, la Contraloria General de la Republica (CGR)a traves de su Contraloria Delegada para Participacion Ciudadana, tiene dentro de sus funciones, promover, dinamizar y fortalecer a la ciudadania en el ejercicio del control social a la gestion publica, con el proposito de mejorarla y hacerla mas transparente, para aportar en la garantia de los derechos de los colombianos e integrar los resultados del control social a lo publico con el ejercicio del control fiscal, por ende, no puede permitir que los veedores ciudadanos se valgan de este Organismo de Control Fiscal para fines personales y menos en epoca preelectoral, por tanto, debera tomar las medidas necesarias para que lo veedores en cualquier acto con la ciudadania hagan referencia en forma directa

o indirecta o por cualquier medio, a su candidatura o utilicen los medios puestos a su alcance por la Contraloria General de la Republica para su campaha politica. Por otra parte, la Contraloria General de la Republica, en aplicacion de las disposiciones legales, pero principalmente en acatamiento de principios y valores eticos que deben observar sus servidores y contratistas, expidio la Resolucion Organizacional OGZ0349 -2015, por la cual, se adopta el Codigo de Etica de la Contraloria General de la Republica y se deroga el articulo 1 de la Resolucion Reglamentaria 073 de 2008". En tal sentido, los funcionarios de la CGR, deben resolver en forma cordial y respetuosa las situaciones que se presenten en la entidad, razon por la cual, si un veedor utiliza su posicion para presionar a los ciudadanos a respaldar su causa o campaha politica, se debera advertir al mencionado veedor inscrito como candidate para ser miembro de una corporacion publica de eleccion popular, de abstenerse de utilizar las actividades presenciales o virtuales de la Direccion de Promocion y Desarrollo del Control Fiscal Participativo, para tal fin.

5. Conclusiones. 5.1 El articulo 19 de la Ley 850 de 2003, establece que en ningun caso podran ser veedores los ediles, concejales, diputados, y congresistas. 5.2 En el caso de que el veedor inscrito como candidate participe en las actividades . presenciales o virtuales de la Direccion de Promocion y Desarrollo del Control Fiscal Participativo, se debera advertir al mencionado veedor y tener especial vigilancia para que su ejercicio politico, no influyan en sus actividades como veedor.

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Carrera 69 No. 44-35/Codigo postal 111071 / PBX: (57) 518 7000 / FAX:(57) 518 7001 / car@contraloria.qov.co / www.contraloria.gov.co / Bogota D.C., Colombia CONTRALORIA GENERALDELAREPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! 5.3. Si el veedor utilize su condicion de tal para sacar provecho personal de la vigilancia, de acuerdo a lo establecido caso en particular, debera ser puesto en conocimiento de las autoridades competentes. Cordialmen JAVIER TOBO RODRIGUEZ Director Officina Jundica Copia: Martha Lucia Castellanos Guerrero-Coordinadora de Gestion y Roberto Antonio Dager Espeleta Profesional universitario de la Direccion de Promocibn y Desarrollo del Control Fiscal Participative.

Proyecto: Alejandra Aldana Forero

Reviso: Lucenith Munoz Arenas'Vx

N.R. SIGEDOC 2023IE0087457\

TDR 80112-033 Conceptos Juridicos. Conceptos Juridicos. 8 Carrera 69 No. 44 - 35 / Codigo postal 111071/ PBX: (57) 518 7000 / FAX:(57) 518 7001 / cqr@contraloria.aov.co / www.contraloria.gov.co / Bogota D.C., Colombia