CGR - Concepto 171 de 2023

m CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA C onlraloria Gene rald elaR epublica::SGD0 2-11 -20230 8:50 171 Al Contest arCiteEs t eNo.:2 023EE0 19285 2Fol:3Ane x:0FA:0

CGR-OJ- -2023 ORIGEN 80112O FICINAJU RIDICA/I5D UARJ AVIERTOBORODRIGUEZ

DESTINO CARLOSAND RESGUTIERREZMARIN ASUNTORESPUESTA2023ER0172140

OBS 2023EE0192852 80112Bogota D.C. Senor CARLOS ANDRES GUTIERREZ M. gladiadoii 904@hotmail.com Medellin - Antioquia Referencia: Radicado externo 2023ER0172140 del 18 de septiembre de 2023.

Tema: CONTROL FISCAL MACRO EVALUACION DE POLITICAS

PUBLICAS CGR.

Respetado senor Gutierrez: La Oficina Juridica de la Contraloria General de la Republica -CGRrecibio la consulta citada en la referencia1, la cual precede a responder a continuacion:

1. Antecedentes Mediante el oficio de la referencia el director de Seguimiento y Evaluacion de Politicas Publicas del Departamento Nacional de Planeacion remitio a este ente de control el

punto No. 5 de su solicitud, la cual es la siguiente: “5. Queria saber si existe una forma de evaluacion de las politicas publicas en la rama judicial especificamente en la Fiscalia General de la Nacion y en la Contraloria General de la Nacion (sic) y la Procuraduria General de la Nacion, para reducir la impunidad en lo que tiene que ver en las violaciones a los derechos humanos”. Lo anterior, de conformidad

con lo dispuesto en el articulo 3 del Decreto 267 de 20002”. (Sic)

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Juridica Los conceptos emitidos por la Oficina Juridica de la CGR son orientaciones de caracter general que no comprenden la solucion directa de problemas especificos, ni el analisis de actuaciones particulares. 1 Codigo de Procedimiento Administrative y de lo Contencioso Administrative, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el articulo 1 de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relacion con las materias a su cargo deberan resolverse dentro de los treinta (30) dias siguientes a su recepcion”.

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2 En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecucion2 ni tienen el caracter de fuente normativa y solo pueden ser utilizados para facilitar la interpretacion y aplicacion de las normas jundicas vigentes en materia de control fiscal. For lo anterior, la competencia de la Oficina Juridica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretacion y aplicacion de las disposiciones legates relativas al campo de actuacion de la Contraloria Generaf'3, asi como las formuladas por las contralorias territoriales "respecto de la vigilancia de la gestion fiscal y las demas materias en que deban actuaren armonia con la Contraloria

General"4 y las presentadas por la ciudadania respecto de "las consultas de orden jurldico que le sean formuladas a la Contraloria General de la Republica”5. En este orden, mediante la expedicion del concepto se busca "orientar a las dependencias de la Contraloria General de la Republica en la correcta aplicacion de las normas que rigen para la vigilancia de la gestion fiscal"6 y "asesorar juridicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando estos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica que comprometa la posicion institucional de la CGR, porque de conformidad con el articulo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad solo la tienen las posiciones jundicas que hayan sido previamente coordinadas y con la (s) dependencia (s) implicada (s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Juridica Esta Oficina se ha pronunciado sobre el control fiscal macro, entre otros, en el concepto CGR-OJ-0159-2019, el cual puede ser consultado en el Sistema de

Informacion Normativa SINOR de la Contraloria General de la Republica.

4. Consideraciones juridicas Problema jurldico: <j,La Contraloria General de la Republica tiene competencia para evaluar la politica publica para reducir la impunidad en lo que tiene que ver con las violaciones a los derechos humanos? 2 Art. 28 del Codigo de Procedimiento Administrative y de lo Contencioso Administrative, modificado por el articulo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000

4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 0 Art. 43 OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Juridica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica gue comprometa la posicion institucional de la Contraloria General de la Republica en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza juridica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia

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3 La respuesta al problema juiidico planteado es negativa, respuesta que se sustenta en los siguientes argumentos. De acuerdo con las funciones de la Contralorla General de la Republica, este ente de control fiscal no tiene competencia para acometer la evaluacion de la polltica publica relacionada con la violacion de los derechos humanos. Lo anterior, habida cuenta que la Contralorla General de la Republica dentro de la estructura del Estado colombiano es un organo de control autonomo e independiente en virtud de lo establecido en el artlculo 117 de la Constitucion Polltica9 de 1991 y el artlculo 267 del texto constitucional delimita el ejercicio de las competencias de este

Ente de Control Fiscal. La vigilancia y el control fiscal son una funcion publica que ejercera la Contralorla General de la Republica, la cual vigila la gestion fiscal de la administracion y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes publicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos publicos. La ley reglamentara el ejercicio de las competencias entre contralorlas, en observancia de los principios de coordinacion, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la Contralorla General de la Republica sera preferente en los terminos que defina la ley. El control fiscal se ejercera en forma posterior y selectiva, y ademas podra ser preventive y concomitante, segun sea necesario para garantizar la defensa y proteccion del patrimonio publico. La funcion principal de la Contralorla General de la Republica es el ejercicio del control fiscal. Esta funcion se “constituye el instrumento necesario e idoneo en un Estado constitucional de Derecho para garantizar el cabal y estricto cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado, a traves de la inspeccion de la administracion y manejo de los bienes y fondos publicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisicion, conservacion, enajenacion, gasto, inversion y disposicion, constituyendo el objetivo final del control de los resultados de la administracion y la vigilancia de la gestion fiscal, el verificar el manejo correcto del patrimonio estatal, o dicho en otros terminos, la preservacion y buen manejo de los bienes que pertenecen a todos.,r]0 La Code Constitucional, ha precisado respecto a la Contralorla General de la

Republica, que su funcion es ejercer el control fiscal sobre la gestion fiscal que realizan los servidores publicos o los particulares sobre fondos o bienes de naturaleza publica. Es as! como en la Sentencia C 167 de 1995 el alto tribunal sobre la CGR preciso: “La funcion fiscalizadora ejercida por la Contraloria General de la Republica propende por un objetivo, el control de gestion, para verificar el manejo adecuado de los recursos publicos sean ellos administrados por organismos 9 En concordancia con lo establecido en el artlculo 1° del Decreto Ley 267 del 2000: “ARTICULO 1°. Naturaleza. La Contraloria General de la Republica es un organo de control del Estado de caracter tecnico, con autonomia administrativa y presupuestal para administrar sus asuntos en los terminos y en las condiciones establecidas en la Constitucion y en las leyes. La Contraloria General de la Republica no tendra funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizacion.” 10 Corte Constitucional, sentencia C 557 de 2009. M.P Luis Ernesto Vargas Silva. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia

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GENERAL DE LA REPUBLICA 4 publicos o privados, en efecto, la especializacion fiscalizadora que demarca la Constitution Polltlca es una funcion publica que abarca incluso a todos los particulares que manejan fondos o bienes de la Nation. Fue precisamente el constltuyente quien quiso que ninguna rama del poder publico, entidad, institution, etc., incluyendo a la misma Contralorla General de la Repub I lea,

quedara sin control fiscal de gestion. Entonces ningun ente, por soberano o privado que sea, puede abrograrse el derecho de no serfiscalizado cuando tenga que ver directa o indirectamente con los ingresos publicos o bienes de la comunidad; en consecuencia, la Constitution vigente crea los organismos de control independientes para todos los que manejen fondos publicos y recursos del Estado, incluyendo a los particulares. ” (negrilla fuera de texto) Dentro de los controles que ejerce la Contralorla General de la Republica (CGR) encontramos el control fiscal micro y el control fiscal macro. El primero hace referenda a la vigilancia sistematica y permanente sobre las diversas entidades del Estado y aqueilos particulares que manejan recursos publicos que son sujetos de control de la CGR, Esta labor se concreta anualmente mediante la formulacion y la ejecucion de un Plan Nacional de Vigilancia y Control Fiscal - PNVCF, que contiene la programacion de las entidades y los puntos de control que se auditaran durante el ano. El resultado final del control fiscal micro queda registrado en un informe de auditoria, el cual se comunica a la entidad auditada y que puede ser consultado por la opinion publica. De otro lado, la Contralorla General de la Republica tambien tiene dentro de sus funciones la evaluacion de la politica publica, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 5311 del Decreto Ley 267 de 2000. 11 ARTICULO 53. DIRECCIONES DE ESTUDIOS SECTORIALES. <Articulo modificado por el articulo 9 del Decreto Ley 2037 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Son funciones de las direcciones de estudios sectoriales en lo que compete a su respective sector y a la contralorla delegada de la cual forman parte y en desarrollo de su mision y conforme al principio de unidad

de gestion: . Dirigir la implementacion de las pollticas, planes, programas y proyectos relatives a la vigilancia y control fiscal macro en su respectivo sector y participar en su formulacion.

2. Dirigir los estudios de seguimiento y evaluacion del desempeno de la gestion fiscal con respecto a los Planes de Desarrollo en lo pertinente a su respectivo sector, bajo la orientacion de las Contralorias Delegadas competentes.

3. Dirigir los estudios sectoriales en materia organizacional, de gestion, fiscales y de politica publica, establecer las limitaciones propias del sector o sistema administrative respectivo y formular propuestas y recomendaciones de tipo macrosectorial para el fortalecimiento del ejercicio del control fiscal.

4. Dirigir los estudios sobre el sistema nacional de control interno y la forma como este se desarrolla en el respectivo sector.

5. Estudiar y conceptuar sobre la eficiencia en el cumplimiento de los principios de la funcion administrativa de las reformas administrativas sectoriales.

6. Proponer, en coordinacion con la Oficina de Planeacion, indicadores de tipo sectorial que permitan evaluarel desempeno de las politicas publicas y la intervencion del Estado en el sector respectivo, evaluar los resultados de estos indicadores y el cumplimiento de las metas institucionales.

7. Dirigir la elaboracion de estadisticas sectoriales para la conceptualizacion del desempeno fiscal, administrative, institucional y de politicas publicas.

8. Dirigir y orientar en una perspectiva sectorial, la identificacion de los problemas que resulten de la gestion de las entidades publicas y su presencia en los niveles administrativos, organizacionales, fiscales y financieros, de forma que la Contraloria Delegada, a traves de la Direccion de Vigilancia Fiscal, pueda elaborar un mapa sectorial de riesgos que le permita priorizar sus

intervenciones y contextualizar con una vision integral el ejercicio de la vigilancia y control fiscal.

9. Identificar y aportar la informacion sectorial necesaria para el desarrollo de las funciones de la Contraloria Delegada para Economia y Finanzas Publicas, en particular para los temas macro de naturaleza fiscal y de desempeno economico de los sectores, asi como aquella relacionada con el cumplimiento de los objetivos de las politicas publicas.

10. Dirigir la elaboracion de los mapas de riesgos correspondientes al sector para orientar las acciones prioritarias de vigilancia y control fiscal.

11. Las demas que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Contralor General de la Republica y que correspondan a la naturaleza de la dependencia.

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5 Para cumplir con la funcion de evaluar el desempeno de las pollticas publicas en cada uno de los sectores, de acuerdo con la norma citada, se expidio para la Contralorla General de la Republica la Guia para la Evaluacion de Pollticas Publicas (EPP). La evaluacion de la politica publica esta definida en dicho procedimiento como "el examen externo e independiente que realiza la CGR para determinarla utilidad de una politica. Una EPP revisa de la manera mas sistematica posible los objetivos, la ejecucion, los productos, los resultados y el impacto socioeconomico de una politica y mide su desempeno con el fin de evaluar al final su pertinencia o adecuacion.” Senala la citada Guia que la evaluacion de la politica publica "no deberia limitarse a los

objetivos predefinidos, sino que puede cuestionar los objetivos establecidos en la legislacion. El principal objeto de su examen deberia ser valorar tanto la utilidad de una politica como la eficacia de sus instrumentos. ” Asi mismo, la evaluacion busca establecer el nivel o grado en el que los cambios obtenidos en la realidad son atribuibles a la accion publica’’, como se ilustra en el siguiente grafico.

Fuente: INTOSAI GOV 9400 Directrices para la evaluacion de las pollticas publicas. Pagina 4

5. Conclusiones 5.1 La Contralorla General de la Republica, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 267 de la Constitucion Politica, ejerce la funcion publica de control fiscal, el cual se hace a nivel micro y macro.

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6 En ejercicio del control fiscal macro, se evaluan las politicas publicas en los terminos de lo dispuesto en el artlculo 53 del Decreto Ley 267 de 2000. Cordialment' A

JAVI IGUEZ

DirectoVOficina Juridica

Proyecto: Camilo Correa Ortiz '

Revise: Lucenith Munoz Arenas

Radicado: 2023ER0172140

TRD. 80112-033 - Conceptos Juridicos. Conceptos Juridicos. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia