CGR - Concepto 181 de 2021

Contraloria General de la Republica :: SGD 06-10-2021 07:18

Al Contestar Cite Este No.: 2021 EE0168115 Fol:3 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA/ LUIS FELIPE MURGUEITIO SICARD

DESTINO ROVI MARIA PATINO BARROSO / CONTRALORIA DEPARTAMENTAL DE VAUPES

ASUNTO CONCEPTO OBS CGR - OJ - 181 de 2021 2021EE0168115 1111111111111111111111111111111111111111111111

80112o.e., Bogotá Doctora

ROVI MARÍA PATIÑO BARROSO

Profesional Universitario - Oficina de Participación Ciudadana Contraloría Departamental del Vaupés participacionciudadana@contraloria-vaupes.gov.co Referencia: Respuesta a la consulta radicada con SIGEDOC 2021ER0108896 y SIPAR 2021-218384-82111-CO

Tema: PROCESOS SANCIONATORIOS FISCALES -DESTINACIÓN DE LAS

MULTAS Respetada Doctora: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación electrónica citada en la referencia, que procedemos a responder a

continuación:

1. Antecedente.

Mediante su oficio plantea que en los procesos sancionatorios fiscales las contralorías imponen multas, respecto de las cuales pregunta: "( ... ) La consulta es la siguiente:

1. Debido a que se afectó directamente a la Contraloría Departamental del Vaupés, los dineros pertenecen a este ente de control? o deberán reintegrarse a

la Alcaldía del Municipio de Mitú?.

2. De considerarse que los dineros hacen parte de la Contraloría Departamental del Vaupés, que denominación deberá darse a estos dineros? Lo anterior para el cruce de cuentas que se hace de forma regular."

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página I de 5 Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contrataría Generaf'2 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contra/oría Generaf'3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contrataría General de la República"4

. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contrataría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20007 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente Doctrinal de la Oficina Jurídica.

La consulta formulada guarda relación con la contestada mediante concepto CGR-OJ009-2017, radicado 2017EE0005111 de fecha 19 de enero de 2017, donde se anotó: "Ahora, distinto es cuando se trata de multas cuyo origen es el Proceso Administrativo Sancionatorio Fiscal, para el caso de la Contraloría General de la República, por norma expresa se consignan a favor del Fondo de Bienestar Social de este Ente de Control. En cuanto a las Contralorías Territoriales, si no hay norma específica en la 1 Art. 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 2 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000

4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cual uier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 5 cual se indique la entidad a la cual debe hacerse el correspondiente giro, la consignación debe hacerse a favor del Tesoro, en la entidad que corresponda a ese orden territorial, como son las Secretarías de Hacienda. En consecuencia, en cada caso, deberá hacerse el análisis respectivo a la luz de la normatividad que rige el título ejecutivo." Así, el numeral 5° del artículo 93 de la Ley 106 de 1993, dispone que el patrimonio del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República, estará constituido por "5. Por las sumas que recaude la Contraloría por concepto de las multas que imponga."

4. Consideraciones jurídicas.

De manera preliminar se aclara que el presente concepto se realiza de forma

abstracta, toda vez que esta Oficina no es competente para determinar o fijar procedimientos ni reglas de derecho, respecto de los presupuestos de las contralorías territoriales ni de los Entes territoriales, sobre los cuales rige la autonomía prevista en los artículos 1° y 272 de la Constitución Política. Por lo cual dentro de su ámbito de autonomía es competencia de los respectivos Entes territoriales desarrollar la interpretación y subsunción de sus procesos presupuestales a las normas de rango Constitucional y legal observando las condiciones propias de cada caso. 4.1. Problema Jurídico. De la consulta formulada se encuentra que el problema jurídico a analizar es ¿cuál es la destinación de las multas derivadas de los procesos sancionatorios fiscales adelantados por las contralorías territoriales? 4.2. Procedimiento administrativo sancionatorio fiscal. De forma previa a la expedición del Decreto Ley 403 de 2020 y de la Ley 2080 de 2021, la Corte Constitucional se ha pronunciado respecto de las sanciones derivadas del proceso administrativo sancionatorio de carácter fiscal, diferenciándolo de otros procedimientos sancionatorios. En Sentencias como la C484 de 20008 , la SU-431 de 20159 , la Corte ha clarificado que, el proceso administrativo sancionador fiscal tiene un carácter diferente al disciplinario, en cuanto dispone una serie de medidas correccionales o coercitivas que constriñen e impulsan el correcto y oportuno cumplimiento de ciertas obligaciones que permiten el adecuado, transparente y eficiente control fiscal, por lo tanto su finalidad es vencer los obstáculos para el éxito del control fiscal, motivo por el cual pueden ser impuestas directamente por los

. contralores en ejercicio del control fiscal1º 8 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 9 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 10 En el mismo sentido, en la sentencia C-484/00, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional precisó que la multa y la amonestación como medidas correccionales en el proceso fiscal gue impone la CGR, no vulneran el principio del non Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 3 de 5 El Decreto Ley 403 de 2020 dispone en los artículos 78 y siguientes, junto a algunas reglas especiales de la Ley 2080 de 2021, establece las reglas del procedimiento administrativo sancionatorio fiscal de naturaleza especial, que propende por el debido ejercicio de la vigilancia y el control fiscal, cuya competencia radica en los funcionarios que determine la ley o el titular del órgano de control fiscal respectivo, de conformidad con su estructura orgánica y funcional, conforme lo dispuesto por el artículo 79 ibídem. Para efectos de la consulta, se destaca que el artículo 78 del Decreto Ley 403 de 2020 determina el alcance de las sanciones en el siguiente sentido: "ARTÍCULO 78. Naturaleza. El Procedimiento Administrativo Sancionatorio Fiscal es de naturaleza especial, propende por el debido ejercicio de la vigilancia y el control fiscal, la protección del patrimonio público y el cumplimiento de los principios constitucionales y legales del control y la gestión fiscal. Las sanciones administrativas fiscales no tienen naturaleza disciplinaria ni indemnizatoria o resarcitoria patrimonial, pueden concurrir con esas modalidades de

responsabilidad y proceden a título de imputación de culpa o dolo." (Subraya fuera de texto) A su turno, el artículo 80 señala el campo de aplicación, mientras que los artículos 81 y 82 señalan las conductas sancionables, a la vez que en el artículo 83 se establecen las sanciones, y en los artículos 84 y 87 los criterios para la imposición y graduación de las sanciones. De acuerdo a lo establecido en su artículo 166 el Decreto Ley 403 de 2020 tiene vigencia normativa a partir de su publicación, la cual se surtió en Diario Oficial No. 51.258 de fecha 16 de marzo de 2020, a la vez que deroga de forma expresa los artículos 99 a 104 de la Ley 42 de 1993, los cuales integraban el "Capítulo V SANCIONES". bis in idem en relación con las sanciones disciplinarias de los mismos nombres, pues no tienen la misma naturaleza, no tienen el mismo objeto y tampoco se identifican en cuanto al sujeto pasivo, así explicó: " ... al analizar con detenimiento la figura de la multa que consagra el artículo 101 de la Ley 42 de 1993, la Corte encuentra que ésta tiene un carácter diferente a la multa sanción, ya que busca facilitar el ejercicio de la vigilancia fiscal, pues pretende constreñir e impulsar el correcto y oportuno cumplimiento de ciertas obligaciones que permiten el adecuado, trasparente y eficiente control fiscal. ( ... ) En consecuencia, la Corte concluye que la multa y la amonestación que consagran las normas acusadas son medidas correccionales que pueden ser impuestas directamente por los contralores en ejercicio del control fiscal.

8. De otra parte, esta Corporación tampoco encuentra que la existencia de multas y amonestaciones en el proceso de

responsabilidad fiscal, vulneran el principio del non bis in ídem en relación con las sanciones disciplinarias de los mismos nombres, pues como lo ha dicho en varias oportunidades esta Corte10, sólo es posible predicar la vulneración del artículo 29 superior cuando dos sanciones consagran "identidad de causa, identidad de objeto e identidad en la persona a la cual se le hace la imputación"1º. Pues bien, la multa sancionatoria en el proceso de responsabilidad fiscal pretende resarcir el daño causado al erario público, mientras que la multa en el proceso disciplinario se impone como sanción a una conducta en el servicio jurídicamente reprochable. Así mismo, la multa y la amonestación como medidas correccionales en el proceso fiscal, no tienen la misma naturaleza que las sanciones disciplinarias del mismo nombre, como quiera que, estas últimas, son impuestas como consecuencia del incumplimiento de los deberes propios del servidor público y, las primeras facilitan el ejercicio de la vigilancia fiscal. De igual manera, las medidas comparadas no tienen el mismo objeto, ya que las primeras pretenden sancionar una conducta reprochable disciplinariamente y, las segundas, buscan garantizar la eficiencia y eficacia del control fiscal. Finalmente, las multas y las amonestaciones correccionales y disciplinarias tampoco se identifican en cuanto al sujeto pasivo, como quiera que las primeras podrán imponerse a cualquier persona que maneje bienes o fondos del Estado, mientras que las sanciones disciplinarias se desenvuelven en el estricto ámbito de la función pública. Por lo expuesto, la Corte concluye que las multas y las amonestaciones que impone la contraloría no vulneran el artículo 29 de

la Carta." (Negrilla fuera de texto). Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 5 Siendo pertinente transcribir el artículo 88 del Decreto Ley que sobre las normas que regulan el trámite de este tipo de procesos señala que: "Artículo 88. Trámite. El procedimiento administrativo sancionatorio fiscal se tramitará en lo no previsto en el presente Decreto Ley, por lo dispuesto en el Parte Primera, Título 111, Capítulo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o en las normas que lo modifiquen o sustituyan." En ese orden, el artículo 51 de la Ley 1437 de 2011 dispone que, en el caso de la renuencia a suministrar información, se impondrá sanción de multa a favor del Tesoro Nacional o de la respectiva entidad territorial, según corresponda.

5. Conclusiones Considerando lo señalado en el numeral 5° del artículo 93 de la Ley 106 de 1993, que destina al patrimonio del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República las sumas que recaude la Contraloría General de la República por concepto de las multas que imponga, así como lo previsto en el artículo 51 de la Ley 1437 de 2011 que dispone para el caso de la renuencia a suministrar información, la destinación de la multa a favor del Tesoro Nacional o de la respectiva entidad territorial, según corresponda. Se reitera la conclusión del concepto CGR-OJ-0092017, en el sentido que: "Los recursos que recauden los organismos de control fiscal territorial, cuyo título ejecutivo se origina en una multa impuesta en un proceso administrativo sancionatorio fiscal, deben consignarse, en la entidad que corresponda a ese orden territorial, como son las Secretarías de Hacienda, si no hay norma específica en la cual se indique la entidad a la cual de hacerse el correspondiente giro."

LUIS SICARD

Proyectó: Andrés Rolando RamírfiGuacaneme

JA

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas

N.R SIGEDOC 2021 ER0108896} SIPAR 2021-218384-82111-CO

TRD TDR 80112-033 Conceptos Jurídicos Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 5 de 5