CGR - Concepto 184 de 2023

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA C ontraloria Gene rald elaR ep ublica::SGD 14-11 -20231 5:50

Al Contest arCiteEs t eNo.: 2 023EE0 200395Fol:9Anex:0FA:0

ORIGEN 80112OFIC INAJU RlDICA/IS DUARJ AVIERTOBOROD RIGUEZ Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido!

AD SE UST NI TN OO C CA OR NL CO ES RA TN OORESHINCAPIERUEDA/CONTRALOR(AMUNICIPALDEBUCARAMANGA

OBS 2023EE0200395 80112184

CGR-OJ - de 2023

Bogota D.C. Doctor

CARLOS ANDRES HINCAPIE RUEDA

Jefe de la Oficina Asesora Jundica Contraloria Municipal de Bucaramanga contactenos@contraloriabqa.gov.co Referencia: Respuesta a su oficio No. OAJ - CO - 001, radicado en la CGR con

SIGEDOC 2023ER0184493

Asunto: RESPONSABILIDAD FISCAL - PLANEACION CONTRACTUALCERTEZA DEL DANO Respetado Doctor: La Oficina Juridica de la Contraloria General de la Republica -CGRrecibio la comunicacion citada en la referencia, la cual procedemos a responder a

continuacion:

1. Antecedente Mediante su oficio, plantea la siguiente consulta: “^Puede un ente de control fiscal territorial surtir proceso de responsabilidad fiscal, por hechos en los que se refuta como dano una inversion de recurso publico en una obra publica que, aparentemente, requeria para si una licencia de la autoridad ambiental sin que se cuente aun con decision resultante de proceso administrative

sancionatorio de la autoridad competente en ese sentido? ^Si la ejecucion y desarrollo de una obra, requeria la expedicion de licencia por parte de Autoridad Ambiental, la cual no se tramito, esta situacion puede ser objeto de reproche fiscal, pese a que no existe decision de fondo proferida en Proceso Administrative Sancionatorio por la omision?. Corolario a lo antes expuesto ^en vista que el dano fiscal debe ser cierto, real y cuantificable y la autoridad ambiental no se ha pronunciado de manera definitiva al respecto, faltaria asi este elemento para poder atribuir algun juicio de responsabilidad?” Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 1 de 17 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido!

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jundica Los conceptos emitidos por la Oficina Jundica de la CGR, son orientaciones de caracter general que no comprenden la solucion directa de problemas espedficos, ni el analisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecucion1 ni tienen el caracter de fuente normativa y solo pueden ser utilizados para facilitar la interpretacion y aplicacion de las normas juridicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Juridica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretacion y aplicacion de las

disposiciones legates relativas al campo de actuacion de la Contraioria Genera!'2, as! como las formuladas por las contralorlas territoriales "respecto de la vigilancia de la gestion fiscal y las demas materias en que deban actuar en armonla con la Contraioria Genera!'3 y las presentadas por la ciudadania respecto de "las consultas de orden jurldico que le sean formuladas a la Contraioria General de la Republica"4. En este orden, mediante su expedicion se busca "orientara las dependencias de la Contraioria General de la Republica en la correcta aplicacion de las normas que rigen para la vigilancia de la gestion fisca!'5 y "asesorar jurldicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando estos lo soliciten"6. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopcion de una doctrina e interpretacion jundica que comprometa la posicion institucional de la CGR, porque de conformidad con el artlculo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20007, esta calidad solo la tienen las posiciones jundicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Juridica. 1 Art. 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el articulo 1 de la Ley 1755 de 2015. 2 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000

5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43 OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Juridica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica que comprometa la posicion institucional de la Contraioria General de la Republica en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza juridica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 2 de 17 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! Respecto de los elementos de la responsabilidad fiscal se ha pronunciado esta Oficina de forma general en diferentes ocasiones entre ellas, en el concepto CGR-OJ-156-2020, radicado 2020EE0121679 de fecha 09 de octubre de 2020, asi mismo, sobre el control fiscal de la contratacion publica, se emitio concepto CGR-OJ-162-2019, radicado 2019EE0139991 de fecha 05 de noviembre de 2019. Conceptos cuyos fundamentos se retoman en lo pertinente en la presente respuesta.

4. Consideraciones Juridicas De forma preliminar, es precise sehalar que de las tres preguntas formuladas en la consulta se derivan diversos escenarios hipoteticos cuyo analisis no corresponde al mecanismo de la consulta, sino a la regulacion que opere sobre la situacion juridica

que logre establecer el funcionario competente del organo de control fiscal que adelante la vigilancia y control fiscal, quien podra considerar las singularidades del caso sometido a su conocimiento, atendiendo los procedimientos administrativos legalmente establecidos, con la observancia del debido proceso. For lo cual, no resulta procedente, revisar o establecer decisiones hipoteticas, frente a asuntos, que luego tendran que ser resueltos por los competentes atendiendo las particularidades del caso sometido a su vigilancia y control fiscal. Resaltandose que a traves de las consultas juridicas no se resuelven situaciones particulares, en arreglo con la Circular 018 del 22 de noviembre de 2016 y el paragrafo del articulo 3 de la Resolucion Organizacional No. 0789 de 2021, actos administrativos expedidos por el sehor Contralor General de la Republica, a traves de los cuales se determine que los asuntos particulares y concretes deben ser decididos por los funcionarios competentes en cada area. En consecuencia, el analisis de la posible actuacion a seguir en el marco de las auditorias, indagaciones preliminares y/o procesos de responsabilidad fiscal, debe resolverse dentro del respective procedimiento administrative, por parte del funcionario competente. Asi, tratandose de las contralorias territoriales, el articulo 272 constitucional, modificado por el acto Legislative 04 de 2019, establece que las contralorias territoriales son entidades tecnicas dotadas de autonomia administrativa, determinando que: “Los contralores departamentales, distritales y municipales ejerceran, en el ambito de su jurisdiccion, las funciones atribuidas al Contralor General de la Republica en el articulo 268 en lo que sea pertinente, segun los principios de coordinacion,

concurrencia, y subsidiariedad”. Conforme lo anterior, el presente concepto se plantea de manera general y abstracta, con los alcances y limitaciones ya sehalados de este documento. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071. PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 3 de 17 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! 4.1. Problema jundico De la consulta se deriva como problema juridico el siguiente: En el contexto de la responsabilidad fiscal, ^para proceder a establecer responsabilidad fiscal, se debe probar la certeza del dano? 4.2. Principio de planeacion en la contratacion publica Sobre la vigilancia fiscal que se ejerce sobre la contratacion estatal, el articulo 65 de la Ley 80 de 1993, senala lo siguiente: “Articulo 65°.- De la Intervencion de las Autoridades que ejercen Control Fiscal. La intervencion de las autoridades de control fiscal se ejercera una vez agotados los tramites administrativos de legalizacion de los contratos Igualmente se ejercera control posterior a las cuentas correspondientes a los pagos originados en los mismos, para verificar que estos se ajustaron a las disposiciones legales. Una vez liquidados o terminados los contratos. sequn el caso8, la vigilancia fiscal incluira un control financiero, de gestion y de resultados, fundados en la eficiencia, la economia, la equidad y la valoracion de los costos ambientales. El control previo administrative de los contratos le corresponde a las oficinas de control interno.

Las autoridades de control fiscal pueden exigir informes sobre su gestion contractual a los servidores publicos de cualquier orden.” Lo anterior, sin perjuicio del control preventive y concomitante ejercido per parte de la Contraloria General de la Republica. El cual se realizara en tiempo real a traves del seguimiento permanente de los ciclos, use, ejecucion, contratacion e impacto de los recursos publicos, mediante el use de tecnologias de la informacion, con la participacion activa del control social y con la articulacion del control interno. Ahora bien, es necesario tener en cuenta que toda la actividad contractual que se adelante con recursos publicos debera atender a los principios de la contratacion administrativa contenidos en el articulo 23 de la Ley 80 de 1993, los cuales, seran objeto de verificacion por el organo de control fiscal. Dichos principios son los siguientes: “Articulo 23. De los principios en las actuaciones contractuales de las entidades estatales. Las actuaciones de quienes intervengan en la contratacion estatal se desarrollaran con arreglo a los principios de transparencia, economia y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la funcion 8 Aparte subrayado contenido igualmente en el texto original del inciso 2o. declarado EXEQUIBLE por la Code Constitucional mediante Sentencia C-623-99 de 25 de agosto de 1999, M.P. Dr. Carlos Gaviria Diaz. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 4 de 17 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido!

administrativa. Igualmente, se aplicaran en las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores publicos, las reglas de interpretacion de la contratacion, los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrative. ” Adicionalmente, en consonancia con los senalados principios contractuales debe determinarse el objeto de los contratos estatales. Al respecto, la jurisprudencia ha sehalado lo siguiente: "5.7. El objeto de los contratos que celebran las entidades publicas, persigue el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestacion de los servicios publicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecucion de dichos finesQ. Por consiguiente, la causa del contrato es la satisfaccion de las necesidades colectivas y de interes general a cuyo logro deben colaborar quienes contratan con la administracion, no obstante que pretendan obtener con su ejecucion un beneficio economico inicialmente calculado. De acuerdo con esta orientacion, los contratos estatales estan poderosamente influidos por el fin que ellos involucran, cual es el interes publico, lo que determina, por una parte, que no le es permitido a la administracion desligarse de la forma como los particulares contratistas realizan la labor encomendada a traves del contrato; y de otra, que el contratista ostente la posicion de colaborador de la entidadW. Es decir, con el contrato se pretende la realizaclon de un fin de Interes general, pues es un medio que utiliza la administracion publica para la consecucion de los objetivos Estatales, el desarrollo de sus funciones y la mision que le ha sido confiada, con la colaboracidn o contribucion de los particulares contratistas, los

cuales concurren a su formacion persiguiendo un interes particular, que consiste en un provecho economico o lucro que los mueve a contratary que se traduce en un derecho a una remuneracion previamente estipulada, razonable, proporcional y justa, como retribucion por el cumplimiento del objeto contractual.”9 Retomando el tema de los principios contractuales, uno de los mas importantes es el de planeacion. Sobre el particular, el Consejo de Estado10, sehalo lo siguiente: ‘‘La actividad administrativa debe estar orientada, entre otros, por los principios de economia, eficiencia y eficacla, los cuales Imponen a las autoridades la necesidad de adelantar las gestiones en una forma organlzada y racional para el cumplimiento de los cometldos estatales, por ello, antes de ordenar la apertura de la licitacion o concurso o de celebrar el contrato, segun el procedimiento de seleccion que deba adoptarse, debe haber planificado todas las actividades que deben desarrollarse dentro de las diversas etapas del contrato, tanto la precontractual como la contractual. 9 Consejo-de Estado Sala de lo Contencioso Administrative - Seccion Tercera- (Subseccion-B). Sentencia del 31 de agosto de 2011. Radicacion numero: 25000-23-26-000-1997-04390-01(18080). C. P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio. 10 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrative - Seccion Tercera. Sentencia 28 de abril de 2010. Radicacion numero: 07001-23-31-000-1997-00554-01(16431). C. P. Dr. Enrique Gil Bolero. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 5 de 17 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUDLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! “La falta de planeacion tiene incidencias en la etapa de formacion del contrato, pero ella se refleja con mayor importancia en su etapa de ejecucion, momento en el cual las omisiones de la administracion generan graves consecuencias por falta de estudios y disehos deflnitivos, circunstancias que llevan a modificar las cantidades de obra, las condiciones tecnicas inicialmente pactadas y, en el peor de los casos, conducen a la paralizacion de las obras o a su imposibilidad de realizacion. Al respecto, Colombia Compra Eficiente, dispuso lo siguiente: “Las Entidades Estatales deben realizar un juicioso estudio de planeacion identificando sus necesidades y los medios para satisfacerlas. La planeacion requiere de la Entldad Estatal un proceso encaminado al conocimiento del mercado y de sus partlcipes para utllizarsus recursos de la manera mas adecuada y satisfacer sus necesidades generando mayor valor por dinero en cada una de sus adquisiciones. (...). La Entidades Estatales deben adelantar las siguientes actlvldades en la etapa de planeacion, para Identificar sus necesidades y las actlvldades relacionadas con el conocimiento de los mercados a los que acudan para satisfacerlas: • Plan Anual de Adquisiciones: el PAA es el primer ejercicio de planeacion que las Entidades Estatales deben realizar para identificar y programar las compras publicas que van a necesitar y que deben adquirir durante el aho. • Aplicacion de Acuerdos Marco y/o Mecanismos de Agregacion de Demanda: Las

Entidades Estatales deben verificar si sus necesidades pueden ser satisfechas a traves de los bienes o servicios ofrecidos en los Acuerdos Marco u otros mecanismos de agregacion de demanda. Si la Entldad Estatal es de la rama ejecutiva del orden nacional y apllca Ley 80 de 1993 y Ley 1150 de 2007 debera adquirir los Bienes o sen/iclos ofrecidos en los Acuerdo Marco y otros mecanismos de agregacion de demanda; en caso contrario, la Entldad debe analizar la conveniencia de utilizar el acuerdo marco o instrumento de agregacion de demanda. • Estudio de sector: Las Entidades Estatales indlstintamente de su regimen de contratacion, deben hacer un analisis serio y completo del estudio del sector al cual pertenecen las obras, bienes o servicios que necesitan y que previamente ban identificado. Este analisis ofrece herramientas para establecer el contexto del Proceso de Contratacion, identificar algunos de los Riesgos, determinar los requisitos habilitantes y la forma de evaluar las ofertas. El alcance del estudio del sector depende de la complejidad del Proceso de Contratacion. • Estudios y documentos previos: Las Entidades Estatales deben documentar y plasmar los estudios realizados durante la etapa de planeacion, ya que estos son el soporte del reglamento del Proceso de Contratacion, es decir del pliego de condiciones y/o invitacion a participar, y del contrato. Este documento debera tener un contenido mlnimo como (I) la descripcion de la necesidad; (ii) el objeto a Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia

Pagina 6 de 17 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! contratar; (Hi) modalidad de seleccion; (iv) el valor estimado del contrato y su justificacion; (v) analisis del Riesgo; (vi) garantlas si estas son exigidas, y en general el contenido establecido en los articulos 2.2.1.1.2.1.1 y 2.2.1.2.1.5.1 del Decreto 1082 de 2015. • Analisis de Riesgos: Las Entidades Estatales deben establecer la forma como administraran los Riesgos previsibles que se puedan presenter en sus Procesos de Contratacion, lo cual va desde la planeacion hasta el vencimiento de las garantias de calidad o disposicion final del bien, cuando sea el caso. El Riesgo es cualquier evento que puede generar efectos adversos en el Proceso de Contratacion y que puede tener distinta magnitud en el logro de los objetivos del Proceso de Contratacion o en la ejecucion de un contrato. • Preparacion y publicacion del proyecto de pliegos de condiciones y de la minuta del contrato: Una vez las Entidades Estatales hayan realizado los estudios previos del Proceso de Contratacion, deberan preparar y publicar el proyecto de pliego de condiciones junto con el proyecto de minuta del contrato y publicarlo para que los posibles oferentes y quien se encuentre interesado en el Proceso de Contratacion, puedan conocerlo y realizar las observaciones correspondientes.»ii De acuerdo con la normatividad y jurisprudencia resenadas sobre el ejercicio del control fiscal, claramente se evidencia que la vigilancia y control fiscal que ejerce el organo de control fiscal recae sobre la totalidad de la actividad contractual, ya que,

cubre la etapa precontractual, contractual y postcontractual, pues tal como lo dispuso la norma, el control comienza una vez se ban surtido todos los requerimientos previos a la ejecucion del contrato, a saber: (i) La aprobacion de la garantia cuando el contrato la requiera; (ii) La existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratacion con recursos de vigencias fiscales futuras, y (Hi) La acreditacion de que el contratista se encuentra al dia en el pago de aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, en los terminos que establezca la normativa^2. En este orden, de acuerdo con lo dispuesto en el artlculo 65 de la Ley 80 de 1993, la intervencion de las autoridades de control fiscal se ejercera una vez agotados los tramites administrativos de legalizacion de los contratos y en control fiscal se ejercera en todas sus etapas. Una vez liquidados o terminados los contratos, segun el caso, la vigilancia fiscal incluira un control financiero, de gestion y de resultados, fundados en la eficiencia, la economla, la equidad y la valoracion de los costos ambientales. Cabe precisar que el control fiscal en ningun momento debe confundirse con una forma de coadministracion lo que a todas luces vulnerarla la autonomia tanto de la entidad objeto de control, como la del organo de control. 11 https://www.colombiacompra.gov.co/ciudadanos/preguntas-frecuentes/planeacion 12 https://colombiacompra.gov.co/content/cuales-son-los-requisitos-de-perfeccionamiento-y-de-ejecucion-delcontrato-estatal Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 7 de 17 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! Al respecto, se extrae el siguiente aparte jurisprudencial: “En este orden de ideas, la tarea de entes como la Contralorla no es la de actuar dentro de los procesos infernos de la administracion cual si fueran parte de ella, sino precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal, a partir de su propla independencia, que supone tambien la del ente vigilado, sin que le sea permitido participar en las labores que cumplen los organos y funcionarios competentes para conducirlos procesos que despues habran de ser examlnados desde la perspectiva del control. De lo contrario, el no podrla ejercerse objetivamente, pues en la medida en que los entes controladores resultaren involucrados en el proceso administrativo especlfico, objeto de su escrutinio, y en la toma de decisiones, perderlan toda la legitimidad para cumplir fie! e imparcialmente su funcion»13 De otra parte, es menester apreciar que otra de las aristas que puede generarse a partir de una falta de planeacion en la contratacion estatal, es el desequilibrio financiero o la responsabilidad contractual frente al contratista, como ejemplo de ello encontramos la Sentencia de fecha 29 de agosto de 2007, del Consejo de EstadoSala de lo Contencioso Administrativo - Seccion Tercera. Radicacion numero: 25000-23-26-000-1994-09845-01 (14854)14. De alii que en cada caso tendra que

13 Corte Constitucional. Sentencia C 113 de 1999. M. P. Dr. Jose Gregorio Hernandez Galindo. 14 C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gomez. ‘‘Conclusion. La circunstancias anotadas evidencian la inexcusable falta de planeacidn en que incurrid el IDU en el momento en que establecio la necesidad de adelantarla contratacidn de las obras de este proyecto, incurriendo en violacidn de uno de los mbs importantes principios que informan la actividad contractual y cuyo cumplimiento resulta obligatorio por parte de las entidades del Estado. La jurisprudencia de la Sala ha sostenido repetidamente, y as! lo reitera ahor, que en materia contractual, las entidades oficiales estan obligadas a respetar y a cumplir el principio de planeacidn en virtud del cual resulta indispensable la elaboracidn previa de estudios y analisis suficientemente series y completes, antes de iniciar un procedimiento de seleccidn, encaminados a determinar, entre muchos otros aspectos relevantes: (i) la verdadera necesidad de la celebracidn del respectivo contrato; (ii) las opciones o modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la preferencia por la modalidad o tipo contractual que se escoja; (ill) las calidades, especificaciones, cantidades y demas caracterlsticas que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etc., cuya contratacidn, adquisicidn o disposicidn se haya determinado necesaria, lo cual, segun el caso, debera incluir tambien la elaboracidn de los disehos, pianos, analisis tecnicos, etc; (iv) los costos, valores y altemativas que, a precios de mercado reales, podrla demandar la celebracidn y ejecucidn de

esa clase de contrato, consultando las cantidades, especificaciones, cantidades de los bienes, obras, servicios, etc., que se pretende y requiere contratar, as! como la modalidad u opciones escogidas o contempladas para el efecto; (v) la disponibilidad de recursos presupuestales o la capacidad financiera de la entidad contratante, para asumirlas obligaciones de pago que se deriven de la celebracidn de ese pretendido contrato; (vi) la existencia y disponibilidad, en el mercado nacional o internacional, de proveedores, constructores, profesionales, etc., en condiciones de atender los requerimientos y satisfacer las necesidades de la entidad contratante; (vii) los procedimientos, tramites y requisites de que deban satisfacerse, reunirse u obtenerse para llevar a cabo la seleccidn del respectivo contratista y la consiguiente celebracidn del contrato que se pretenda celebrar. El aludido principio de planeacidn, con los perfiles y el alcance que se sehalan, no solo ha sido consagrado en el Estatuto de Contratacidn actualmente vigente, contenido en la Ley 80 de 1993, respecto del cual la Ley 1150 de 2007 ha adoptado disposiciones encaminadas a fortalecerlo, sino que tambien ocupd la atencidn del legisladoral expedirel Decreto-ley 222 de 1983, taly como se advierte de la interpretacidn hecha a varios de sus articulos, entre ellos el numeral del artlculo 30, el cual establecid algunas exigencias respecto del contenido de los pliegos de condiciones; el artlculo 46 que reguld aspectos relacionados con la disponibilidad de las partidas presupuestales y el registro presupuestal; el paragrafo 1° del artlculo 83 del citado Decreto-ley 222 de 1983 referido a los requisitos y el procedimiento aplicables a la seleccidn de los contratistas, en

funcion de la cuantia del respectivo contrato de obra, determinada en la estimacidn del presupuesto oficial. Pero edemas, el artlculo 84 del Decreto-ley 222 de 1983, de manera expresa, impuso a las entidades publicas el deber de acatar el principio de planeacidn, concretamente, en los contratos de obra publica, al ordenar la elaboracidn previa de los pianos, proyectos, presupuestos y demas aspectos necesarios para la identificacidn del contrato a celebrar. Por su parte el Cddigo Fiscal del Distrito Capital de Bogota, Acuerdo No. 6 de 1985, en acatamiento del principio de planeacidn, ordend en el artlculo 311 que todos los proyectos de construccidn, mejora, conservacidn o mantenimiento de las obras publicas que adelantara la Administracion Distrital, inevitablemente estarlan sujetos “a los planes generates y Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 8 de 17 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUOLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! evaluarse la normatividad que rige, segun el tipo de recurso publico, la tipologia de la entidad y la clase de contratacion publica de que se traten. En ese orden de ideas, respecto de los interrogantes formulados, se colige que es en el ejercicio de los procedimiento de vigilancia y control fiscal, que se adelantan en observancia del debido proceso, que puede realizarse el analisis de una posible responsabilidad fiscal cuando se determine la existencia de un dano patrimonial contra el Estado derivado de la inobservancia del principio de planeacion contractual

y en ese orden, sera el funcionario competente quien pueda determinar la procedencia o no de la accion fiscal u otra clase de responsabilidad segun corresponda. 4.3. Determinacion del dano patrimonial al Estado En el ambito de la gestion fiscal o con ocasion de esta, se encuentra que los elementos que integran la responsabilidad fiscal son15: - Una conducta atribuible a titulo de dolo o culpa grave, - Un dano patrimonial al Estado y - Un nexo causal entre los dos elementos anteriores. For ende, en materia de responsabilidad fiscal, el dano constituye uno de sus elementos estructurales, el cual puede ser ocasionado por accion u omision de los servidores publicos o por la persona natural o juridica de derecho privado, que en forma dolosa o gravemente culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento del patrimonio publico. Dano patrimonial al Estado, es definido por el articulo 6° de la Ley 610 de 200016 como: “ la lesion del patrimonio publico, representada en el menoscabo, disminucion, perjuicio, detrimento, perdida o deterioro de los bienes o recursos publicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestion fiscal antiecondmica, ineficaz, ineficiente e inoportuna, que en terminos generates, no se aplique al cumplimiento de los urbanisticos y demas norm as aprobadas por el Consejo Distrital o por el Departamento Administrativo de Planeacion Distrital. ” De igual manera, el articulo 312 honro el principio de planeacion al reiterar en similares terminos el mandamiento legal

contenido en el articulo 84 del Decreto-ley 222 de 1983. Bajo este contexto y de conformidad con los hechos probados en el presente proceso, es evidente el incumplimiento en que incurrid el I DU respecto del imperativo legal previsto en el articulo 84 del Decreto Ley 222 de 1983, norma que establecio la obligatoriedad en que se encontraba la Administracion en el sentido de contar con los pianos, proyectos y presupuestos respectivos y por supuesto, haber adquirido los predios requeridos para la ejecucion de la obra, pues no se entiende como podria construirse una obra de infraestructura sin estar disponible el terreno en donde debia serlevantada; la omision de tales deberes comprometen la responsabilidad patrimonial de la Administracion en el evento de causar un dano antijuridico al con tratist a. Como consecuencia de las sucesivas prorrogas del plazo del contrato, cuyo vencimiento se encontraba previsto para el 25 de noviembre de 1991, este finalmente se extendio hasta el 15 de mayo de 1993, es decir, por cinco meses y veinte dias mas; por tal razon, resulta evidente que los perjuicios que pueda sufrir el con