CGR - Concepto (20200907) eficacia eficiencia economía

801110 Bogotá D.C., 2 de septiembre de 2020

Respetada: Dra. Tania Marcela Hernández Guzmán Directora del Centro de Estudios Fiscales -CEFContraloría General de la República -CGRCiudad Ref.: Economía, eficacia, eficiencia Cordial saludo, De conformidad con lo solicitado, procedo a emitir concepto en los siguientes términos:

I. Problema jurídico 1. ¿La Corte Constitucional o el Consejo de Estado han establecido criterios o fórmulas para evaluar los principios de eficiencia, economía y eficacia?

II. Desarrollo

1. Principio de eficiencia: 1.1.Consejo de Estado (CE) 1.1.1. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 11001-03-15-000-2012-00211-00 del 30-07-2019 (Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López) El CE indicó que la eficiencia debe fungir como criterio central “para la realización de los controles financieros, de gestión y de resultados a cargo de los entes responsables de controlar la gestión fiscal de las entidades públicas. Siendo “verificar el manejo correcto del patrimonio estatal” el objetivo final del control fiscal, no hay duda que ello debe implicar el examen de la eficiencia y economía de las decisiones de los gestores públicos sobre los bienes y fondos del Estado. En últimas, del buen uso que se dé a estos recursos

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dependerá la efectiva materialización de los postulados constitucionales; razón por la cual su gestión debe conformarse a estos principios” (negrilla fuera de texto) 1.1.2. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: Gustavo Aponte Santos, radicación número: 11001-03-06-000-2007-0007700(1852) del 15-11-2007. El CE ejemplificó una circunstancia contraria al principio de eficiencia así: “Que cuando una entidad u organismo público por causa de la negligencia, el descuido, o el dolo de un servidor público, a cuyo cargo esté la gestión fiscal de los recursos públicos, deba pagar una suma de dinero por concepto de intereses de mora, multas o sanciones, esa gestión fiscal no es susceptible de calificarse como eficiente y económica. Por el contrario, este tipo de erogaciones, como se analizará más adelante, representan para las entidades u organismos públicos deudores, gastos no previstos que afectan negativamente su patrimonio” 1.1.3. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: Germán Alberto Bula Escobar, radicación número: 11001-03-06-000-201900064-00 del 1-10-2019 Como definición, el CE señaló que “el principio de eficiencia administrativa ha sido entendido como la máxima racionalidad de la relación costos-beneficios, y que, en virtud de él, las autoridades tienen el deber de maximizar el rendimiento o los resultados, con costos menores con el fin de satisfacer las necesidades de la comunidad.” 1.1.4. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala tercera,

subsección B, C.P: Stella Conto Díaz del Castillo, radicación número: 2500023-24-000-2011-00032-01(AP) del 29-08-2014 Nuevamente, el CE ejemplificó una circunstancia contraria al principio de eficiencia así: “Para la Sala resulta abiertamente contrario al principio de eficiencia, al que se sujeta la explotación de los bienes del Estado, que la determinación del valor a pagar por ese concepto no consulte las condiciones de un libre mercado”. 1.2. Corte Constitucional (CC) Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia 1.2.1. Corte Constitucional, sentencia C-557 de 2009 (M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva) La CC, partiendo del artículo 8 de la ley 42 de 1993 indicó que el “control fiscal a partir de los principios de eficiencia, economía, equidad y valoración de los costos ambientales, ha implicado que el legislador determine que dicho control debe ejercerse ‘de tal manera que permita determinar en la administración, en un período determinado, que la asignación de recursos sea la más conveniente para maximizar sus resultados; que en igualdad de condiciones de calidad los bienes y servicios se obtengan al menor costo; que sus resultados se logren de manera oportuna y guarden relación con sus objetivos y metas. Así mismo, que permita identificar los receptores de la acción económica y analizar la distribución de costos y beneficios entre sectores económicos y sociales y entre entidades territoriales y cuantificar el impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y el

medio ambiente y evaluar la gestión de protección, conservación, uso y explotación de estos’” 1.2.2. Corte Constitucional. Sentencia C-826 del 13 de noviembre de 2013. M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. La CC analizó los fundamentos normativos del principio de eficacia y eficiencia, para señalar que su raigambre constitucional se ubica principalmente en el art. 2 de la Carta Política de 1991 “al prever como uno de los fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución; en el 209 como principio de obligatorio acatamiento por quienes ejercen la función administrativa; en el 365 como uno de los objetivos en la prestación de los servicios públicos; en los artículos 256 numeral 4o., 268 numeral 2º, 277 numeral 5º y 343, relativos al control de gestión y resultados. [… ]Por su parte, en lo que atañe al principio de eficiencia la jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que se trata de la máxima racionalidad de la relación costos-beneficios, de manera que la administración pública tiene el deber de maximizar el rendimiento o los resultados, con costos menores, por cuanto los recursos financieros de Hacienda, que tienden a limitados (sic), deben ser bien planificados por el Estado para que tengan como fin satisfacer las necesidades prioritarias de la comunidad sin el despilfarro del gasto público. Lo anterior significa, que la eficiencia presupone que el Estado, por el interés general, está obligado a tener una planeación adecuada del gasto, y maximizar la relación costos – beneficios” (negrilla fuera de texto). Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000

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2. Principio de eficacia 2.1. Consejo de Estado (CE) 2.1.1. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala tercera, subsección B, C.P: Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicación número: 05001-23-31-000-2003-00481-01(1189-10) del 03-02-2011

En esta providencia, el C.E. manifestó desde una perspectiva integradora lo siguiente: “en búsqueda de un incremento de la eficacia y eficiencia de la función pública, las ciencias de la administración aconsejan la racionalización de los recursos, una de cuyas modalidades consiste en la modificación de la planta, mediante la supresión de cargos, redistribución de funciones y en general el logro de una mejor articulación de los recursos humanos, materiales y organizacionales, para optimizar el servicio y realizar los fines esenciales del Estado. Ante esas necesidades, la estructura de las instituciones debe gozar de cierto margen de flexibilidad para adaptarse al cambio de las circunstancias, para así servir de mejor modo a los objetivos esperados y a la misión de cada entidad” (negrilla fuera de texto). 2.1.2. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala tercera, subsección B, C.P.: Alberto Montaña Plata, radicación número: 11001-03-26000-2009-00065-00(37012) del 15-11-2019 El principio de eficacia se refiere al cumplimiento de las finalidades de la administración, siendo una cualidad de la función administrativa que “concreta la vigencia del estado

social en el ámbito jurídico-administrativo, mediante la verificación objetiva de la distribución de los bienes y servicios estatales destinados a la consecución de los fines sociales del Estado Social de Derecho. […] la eficacia en la función administrativa se encuentra relacionada con el deber de la administración consistente en adelantar y decidir las actuaciones que están a su cargo, por lo cual no puede considerarse que dicho principio se transgreda cuando se emiten determinaciones de conformidad con lo dispuesto en las normas aplicables”. Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia 2.1.3. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección cuarta, C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicación número: 25000-23-27-0002008-00188-01(17892) del 12-07-2012 Al respecto, el C.E. advirtió que en virtud del principio de eficacia “los procedimientos se siguen para que cumplan la finalidad para la que fueron creados. En esa medida, la administración pública está facultada para remover, de oficio, los obstáculos puramente formales que puedan dar lugar a decisiones inhibitorias, o para sanear, de oficio o a petición de parte, los vicios de procedimiento que puedan ser objeto de saneamiento”. 2.2. Corte Constitucional (CC) 2.2.1. Corte Constitucional. Sentencia C-826 del 13 de noviembre de 2013. M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. La CC por medio de esta providencia señaló lo siguiente:

“el principio de eficacia impide que las autoridades administrativas permanezcan inertes ante situaciones que involucren a los ciudadanos de manera negativa para sus derechos e intereses. Igualmente, que la eficacia de las medidas adoptadas por las autoridades debe ser un fin para las mismas, es decir, que existe la obligación de actuar por parte de la administración y hacer una real y efectiva ejecución de las medidas que se deban tomar en el caso que sea necesario, en armonía y de conformidad con el debido proceso administrativo. […] la eficacia, hace relación “…al cumplimiento de las determinaciones de la administración” y la eficiencia a “…la elección de los medios más adecuados para el cumplimiento de los objetivos” (negrilla fuera de texto). […] En este sentido, la Sala ha señalado que la eficacia constituye "una cualidad de la acción administrativa... en la que se expresa la vigencia del estado social en el ámbito jurídico-administrativo". […]"en definitiva, la eficacia es la traducción (...) de los deberes constitucionales positivos en que se concreta el valor superior de la igualdad derivado directamente de la nota o atributo de `socialidad del Estado" (negrilla fuera de texto).

3. Principio de economía

Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia 3.1. Consejo de Estado (CE) 3.1.1. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, C.P.: Jaime Enrique Rodríguez Navas, radicación número: 11001-03-26-000-2011-00065-00(42282) del 31-05-2019

De conformidad con el análisis del CE, la economía pretende “la eficiencia y celeridad en todas las actuaciones de la entidad y del contratista, lo que se concreta en la agilización de los trámites y procedimientos de manera tal que se lleven a cabo los estrictamente necesarios para seleccionar la propuesta que resulte más afín a los intereses del Estado, actuaciones que deben adelantarse con austeridad en tiempo”. 3.2. Corte Constitucional 3.2.1. Corte Constitucional, sentencias C-035 de 1995 (M.P.: Antonio Barrera Carbonell) y C-649 de 2002 (M.P.: Eduardo Montealegre Lynett) En ambas oportunidades, la CC aseveró lo siguiente: “Los principios de eficacia, economía y celeridad que rigen las actuaciones de las autoridades administrativas, constituyen precisamente orientaciones que deben guiar la actividad de éstas para que la acción de la administración se dirija a obtener la finalidad o los efectos prácticos a que apuntan las normas constitucionales y legales, buscando el mayor beneficio social al menor costo. En tal virtud, la observancia de dichos principios no constituye un fin en si mismo, pues su acatamiento busca precisamente que se convierta en realidad el cumplimiento de los deberes sociales del Estado en materia ambiental. El posible conflicto entre la efectividad de los aludidos principios de la función administrativa y la necesidad de cumplimiento de los deberes sociales del Estado se resuelve en beneficio de esto último, porque es inconcebible que aquéllos predominen sobre el bien superior de atender valiosos deberes sociales del Estado, como son los atinentes a la preservación del ambiente. Por consiguiente, el ideal es que se realicen dichos

deberes sociales, conciliando la efectividad de éstos con la conveniente, prudente y necesaria observancia de dichos principios” 3.2.2. Corte Constitucional, Sentencia C-845 de 2005, M.P.: Álvaro Tafur Galvis. Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia La Corte indicó que el principio de economía es “una orientación, una pauta, para que el cumplimiento de los fines del Estado se proyecte buscando el mayor beneficio social al menor costo, sin que ello lo convierta en un fin en sí mismo”

III. Conclusión Del análisis jurisprudencial efectuado, puede advertirse que la ratio decidendi de las providencias emitidas por CC y CE tienen por propósito delimitar las nociones conceptuales de cada uno de los principios, para que en su aplicación práctica no haya lugar a equívocos. Ahora bien, no se han fijado subreglas de aplicación universal propiamente dichas, dado que, como mandatos de interpretación, los principios son normas de textura abierta. Justamente por ello, tanto CC y CE han procurado fijar el criterio de interpretación, que puede resumirse así: Eficacia: la eficacia, hace relación “…al cumplimiento de las determinaciones de la administración” (CC, C-826 de 2013). “la eficacia en la función administrativa se encuentra relacionada con el deber de la administración consistente en adelantar y decidir las actuaciones que están a su cargo, por lo cual no puede considerarse que dicho principio se

transgreda cuando se emiten determinaciones de conformidad con lo dispuesto en las normas aplicables”. (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala tercera, subsección B, C.P.: Alberto Montaña Plata, radicación número: 11001-03-26-0002009-00065-00(37012) del 15-11-2019).

Economía: es “una orientación, una pauta, para que el cumplimiento de los fines del Estado se proyecte buscando el mayor beneficio social al menor costo, sin que ello lo convierta en un fin en sí mismo” (CC, C-845 de 2005). En el mismo sentido, pretende “la eficiencia y celeridad en todas las actuaciones de la entidad y del contratista, lo que se concreta en la agilización de los trámites y procedimientos de manera tal que se lleven a cabo los estrictamente necesarios para seleccionar la propuesta que resulte más afín a los intereses del Estado, actuaciones que deben adelantarse con austeridad en tiempo”

(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección cuarta, C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicación número: 25000-23-27-000-2008-00188-01(17892) del 12-07-2012). Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia Eficiencia: “la máxima racionalidad de la relación costos-beneficios […] traducción (...) de los deberes constitucionales positivos en que se concreta el valor superior de la igualdad derivado directamente de la nota o atributo de `socialidad del Estado" (CC, C-826 de

2013) Atentamente, Elías Mauricio Monroy Mora Abogado asesor -contratistaCentro de Estudios Fiscales -CEFCarrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia