CGR - Concepto (20201020) Auditoría General de la República

801110 Bogotá D.C., 20 de octubre de 2020

Respetada: Dra. Tania Marcela Hernández Guzmán Directora del Centro de Estudios Fiscales -CEFContraloría General de la República -CGRCiudad Ref.: Naturaleza de la Auditoría General de la República Cordial saludo, De conformidad con lo solicitado, procedo a emitir concepto en los siguientes términos:

I. Problema jurídico 1. ¿Cuál es la naturaleza de la Auditoría General de la República (AGR)?

II. Desarrollo 1. ¿Cuál es la naturaleza de la Auditoría General de la República (AGR)? 1.1. Marco constitucional En la Constitución Política de 1991, la AGR es mencionada en tres ocasiones:

1. Artículo 268, numeral 12: Este artículo señala las atribuciones del Contralor de la República, indicando en el numeral 12, que está a su cargo “Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial; y dirigir e implementar, con apoyo de la Auditoría General de la República, el Sistema Nacional de Control Fiscal, para la unificación y estandarización de la vigilancia y control de la gestión fiscal”. ii. Artículo 272, inciso 5: En primera medida, la disposición normativa prevé que la vigilancia de la gestión fiscal por parte de las contralorías territoriales de los departamentos, distritos y municipios en donde existan, ejercen sus labores de forma concurrente con la Contraloría General de la República. Posteriormente, en

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cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia el inciso 5 se advierte que la “Auditoría General de la República realizará la certificación anual de las contralorías territoriales a partir de indicadores de gestión, la cual será el insumo para que la Contraloría General de la República intervenga administrativamente las contralorías territoriales y asuma competencias cuando se evidencie falta de objetividad y eficiencia”. iii. Artículo 2741: Señala que el Auditor General de la República ejerce la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y de todas las contralorías territoriales, además de indicar las condiciones y requisitos para la elección del cargo. 1.2. Desarrollo legal 1.2.1. Decreto ley 272 de 2000 El artículo 1 de esta disposición precisa la naturaleza de la AGR así: “ARTÍCULO 1°.- Denominación y naturaleza. La Auditoría General de la República es un organismo de vigilancia de la gestión fiscal, dotado de autonomía jurídica, administrativa, contractual y presupuestal, el cual está a cargo del Auditor de que trata el artículo 274 de la Constitución Política”. Se precisa que el Decreto ley 272 de 2000 desarrolla el artículo 274 de la Carta Política de 1991 y establece las competencias y funciones de la AGR. 1.2.2. Ley 330 de 1996 1 ARTICULO 274. <Artículo modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 4 de 2019:> La vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y de todas las contralorías territoriales se ejercerá por el Auditor General de la

República, elegido por el Consejo de Estado de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia, siguiendo los principios de transparencia, publicidad, objetividad, participación ciudadana y equidad de género, para un periodo de cuatro años. Para ser elegido Auditor General se requiere ser colombiano de nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía; tener más de 35 años de edad; tener título universitario en ciencias jurídicas, humanas, económicas, financieras, administrativas o contables; y experiencia profesional no menor a 5 años o como docente universitario por el mismo tiempo, y acreditar las calidades adicionales que exija la ley. No podrá ser elegido Auditor General quien sea o haya sido miembro del Congreso u ocupado cargo público alguno del orden nacional, salvo la docencia, en el año inmediatamente anterior a la elección. Tampoco podrá ser elegido quien haya sido condenado a pena de prisión por delitos comunes. La ley determinará la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel departamental, distrital y municipal. PARÁGRAFO TRANSITORIO. El período del Auditor dispuesto en el presente artículo se aplicará quien sea elegido con posterioridad a la promulgación de este Acto Legislativo. Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia Esta norma desarrolla las competencias y funciones de las contralorías departamentales, destacando que la vigilancia de la gestión de estas es función de la AGR. Expresamente el artículo 10 señala lo siguiente:

“ARTÍCULO 10. VIGILANCIA DE LA GESTIÓN FISCAL DE LAS CONTRALORÍAS

DEPARTAMENTALES. La vigilancia de la gestión fiscal de las Contralorías Departamentales será ejercida por la Auditoría ante la Contraloría General de la República”. 1.2.3. Decreto ley 403 de 2020 El artículo 2 (definiciones) del texto normativo, que desarrolla el nuevo régimen de control fiscal incorporado en la Carta Política de 1991 (mediante el acto legislativo 04 de 2019) señala lo siguiente: “Órganos de Control Fiscal: Son la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, las contralorías distritales, las contralorías municipales y la Auditoría General de la República, encargados de la vigilancia y control fiscal de la gestión fiscal, en sus respectivos ámbitos de competencia”. 1.3. Desarrollo jurisprudencial 1.3.1. Sentencia C-1339 de 2000 (M.P.: Antonio Barrera Carbonell) La CC analizó la constitucionalidad del Decreto 272 de 2000, en virtud del cual el gobierno reguló la denominación, naturaleza jurídica, ámbito de competencias, objetivo, funciones y la organización administrativa de la AGR. La CC consideró estimó oportuna y necesaria la norma, en el entendido que desarrolla el postulado constitucional del artículo 274 de la Carta Política, que autoriza a la AGR la función de ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías. En adición, la CC señaló, que en la Carta Política se fijó “una especie de control fiscal de segundo nivel, que se ejerce, no sólo sobre las entidades nacionales o territoriales que

manejan fondos o recursos públicos, cuya responsabilidad es de las contralorías, sino sobre el manejo de bienes y recursos por estas entidades, pues como lo advirtió la Corte en la sentencia C-499/98, ellas también requieren de aportes y de bienes del Estado para su funcionamiento y, como cualquier otro organismo público, deben obrar con diligencia, responsabilidad y probidad en dicho manejo”. 1.3.2. Sentencia C-402 de 2001 (M.P.: Clara Inés Vargas Hernández) Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia En esta providencia la corporación indicó, que, si bien la Contraloría General de la República es el máximo órgano de control fiscal en el Estado, ello no significa que no sea “susceptible de la misma vigilancia fiscal a que están sujetos todos los otros organismos y entidades del Estado” atendiendo los fines del estado y los principios de la función pública. Por lo anterior, el artículo 274 de la Constitución Política de 1991 fijó que esta función de control de gestión fiscal fuese desarrollada por la AGR, precisando que dicha vigilancia “debe producirse con la misma intensidad y de conformidad con los mismos principios que regulan el control fiscal que la Contraloría General de la República realiza frente a las restantes entidades y organismos del Estado. Si ello es así, la auditoría a que se refiere el artículo 274 de la Constitución Política debe contar con todas aquellas garantías de autonomía que el Estatuto Superior depara a los órganos que llevan a cabo la vigilancia de

la gestión fiscal en Colombia para la realización de sus funciones”. 1.3.3. Sentencia C-803 de 2003 (M.P.: Rodrigo Escobar Gil) La CC abordó la noción de autonomía de la AGR, y determinó que la autonomía de la Auditoría proviene directamente de la Constitución, por lo que es la propia Carta Política la que debe contener una competencia para el ejercicio del control fiscal sobre la gestión de la AGR. No obstante, “como quiera que sobre la materia nada se dispuso en la Constitución, no hay entidad que tenga competencia para ejercer la vigilancia fiscal sobre la Auditoría General de la Nación y, por consiguiente […] la Auditoría no puede ser sujeto de ningún gravamen por concepto de vigilancia fiscal, razón por la cual no se destinan recursos en su presupuesto para el efecto, ni sería posible asignarlos”. 1.3.4. Sentencia C-1174 de 2004 (M.P.: Clara Inés Vargas Hernández) En esta oportunidad, la CC aclaró que, si bien la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República le corresponde a la AGR, ello no representa que “ésta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal, pues la atribución constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General, según así lo precisa la propia Constitución”. Por lo que la AGR “al ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría, tampoco podrá invadir la autonomía administrativa, presupuestal y jurídica asignada por la Constitución a éste organismo; así como tampoco, por no ser su superior,

podrá interferir la función misional que en atención a los artículos 267 a 273 le corresponde ejercer a la Contraloría General”. En adición, la CC destacó que la Contraloría General de la República es la entidad encargada de ejercer la vigilancia y control fiscal sobre la AGR, sin que ello represente la afectación de la autonomía administrativa, presupuestal, jurídica y funcional de la AGR. Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia 1.3.5. Sentencia C-315 de 2007 (M.P.: Jaime Córdoba Triviño) La CC aseveró, que la AGR se encuentra sometida al régimen general de carrera administrativa, dado que la Constitución Política de 1991 no establece ningún sistema especial para la entidad. Por ello, “la decisión del Congreso de incluir los empleos de carrera de esta entidad en el sistema común de carrera administrativa es un asunto incorporado en la cláusula general de la competencia legislativa, por lo que está precedida de un soporte constitucional suficiente, habida cuenta la relación intrínseca entre la carrera administrativa y el ejercicio de la función pública en el Estado Social y Democrático de Derecho”. 1.3.6. Sentencia C-319 de 2007 (M.P.: Jaime Araújo Rentería) En complemento de la Sentencia C-315 de 2007, la CC advirtió que le corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil la administración y la vigilancia de la carrera de los servidores públicos de la AGR, en el entendido de que no está “expresamente señalada

por la Constitución un régimen especial de carrera para la Auditoría General de la República, esta se encuentra sometida al principio y regla común del sistema general de carrera administrativa”. 1.3.7. Sentencia C-599 de 2011 (M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva) La CC reiteró la función de la AGR, consistente en “determinar las responsabilidades fiscales en que puedan incurrir los funcionarios que simultáneamente se encuentran encargados de ejercer el control fiscal en todas las entidades del Estado y respecto de los funcionarios públicos y particulares que manejen recursos públicos, y que esta función incluye el control financiero de gestión y de resultados por parte de las contralorías”.

III. Conclusión En vista de lo expuesto, la AGR es un órgano de control fiscal, con autonomía jurídica, administrativa, contractual y presupuestal, que ejerce su labor respecto de las contralorías territoriales y de la Contraloría General de la República, si que detente un nivel superior respecto de esta última, que, adicionalmente, ejerce control fiscal sobre la AGR.

Atentamente, Elías Mauricio Monroy Mora Abogado asesor -contratistaCentro de Estudios Fiscales -CEFCarrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia