CGR - Concepto 222 de 2021

CONTRALORÍA Contraloria General de la Republica SGD 29-11-2021 12:28 GENERAL DE LA REPÚBLICA Al Contestar Cite Este No.: 20211E0102885 Fol:7 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / LUIS FELIPE MURGUEITIO SICARD DESTINO 810111-DESPACHO DEL CONTRALOR DELEGADO PARA EL SECTOR SALUD / LINA

MARIA ALDANA ACEVEDO

ASUNTO CONCEPTO 80112 — OBS

(cid:9) CGR - OJ - 222 de 2021 20211E0102885(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111111111 Bogotá D.C., Doctora

LINA MARIA ALDANA ACEVEDO

Contralora Delegada para el Sector Salud Contraloría General de la República La ciudad Referencia: Respuesta al oficio radicado con el SIGEDOC 20211E0093990

Tema:(cid:9) CONTROL FISCAL — RECURSOS PÚBLICOS DEL SISTEMA

GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (SGSSS) —

ENTIDADES ADMINISTRADORAS DE PLANES DE

BENEFICIOS (EAPB) Respetada doctora Lina María: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder a continuación:

1. Antecedente.

Mediante su oficio señala: "La Contraloría Delegada para el sector Salud, en desarrollo de los procesos de fiscalización que adelanta a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS-, que son administrados por las Entidades Administradoras de

Planes de Beneficios -EAPB- (Entidades Prestadoras de Salud, de diferente naturaleza jurídica y origen; Entidades Adaptadas en Salud o Empresas Solidarias de Salud; o Cajas de Compensación Familiar, entre otras). Se han encontrado con una serie de observaciones por parte de estas entidades, en lo que respecta a su calidad de sujetos de control por parte de la Contraloría General de la República. 'Mediante la Resolución Reglamentaria Ejecutiva REG-EJE No. 0064 del 30 de marzo de 2020 de la CGR, se determinó dar cumplimiento al artículo 5° del Decreto Ley 491 de 28 de marzo de 2020, el cual dispone la ampliación de los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 para atender las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 1 de 14 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Al respecto, desde la Delegada de Salud, se han considerado una serie de criterios, principalmente de orden jurisprudencial, donde se encuentran los fundamentos que justifican las acciones de fiscalización sobre los recursos del SGSSS que administran las EAPB. Entre los que se puede hacer referencia, por ejemplo, lo manifestado por la Corte Constitucional en la sentencia C 655 de 2003 en temas (ratio decidendi) como "el ejercicio del control fiscal y sus características básicas" (punto 8), la "naturaleza jurídica de la tarifa de control fiscal" (punto 9) o

el sometimiento al control fiscal por parte de quienes administran o gestionan recursos parafiscales (punto 10.5). Sin embargo, dado el cambio en el ejercicio del control y la vigilancia fiscal, derivados del Acto Legislativo 04 de 2019 y el Decreto 403 de 2020 (reglamentario del Acto), y la especialidad en el desarrollo de esta función pública, atribuida a la Contraloría Delegada para el sector Salud. Se observa la necesidad de conocer y aclarar, cuáles son los fundamentos y reglas por las cuales las EAPB se encuentran sujetas al ejercicio de fiscalización por parte de la CGR, esto, desde la doctrina fiscal de la CGR y la jurisprudencia, en general."

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la

Contraloría General"' y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la Repüblica"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientara las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las 2 Art. 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 14 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica.

Revisado el aplicativo institucional SINOR (Normatividad y Relatoría), se encuentra que esta oficina se pronunció recientemente sobre la vigilancia de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) en el concepto CGR-OJ018-2021, radicado 20211E0011303 de fecha 15 de febrero de 2021, cuyos planteamientos serán retomados en los pertinente.

4. Consideraciones Jurídicas. 4.1. Problema jurídico.

De la consulta se deriva el siguiente problema jurídico: ¿Cuál es el fundamento de la vigilancia y control fiscal a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS-, administrados por las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios -EAPB-? 4.2. Salud — Recursos parafiscales. A través de la sentencia C-655 de 20039 la Corte Constitucional analizó la naturaleza para parafiscal de los recursos de la seguridad social, de la siguiente forma: "6. Naturaleza jurídica de los recursos de la seguridad social. 6.1. Acorde con la exigencia constitucional que prohibe destinar o utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social "para fines diferentes a ella", la jurisprudencia constitucional viene sosteniendo en forma unívoca que los recursos del Sistema General de la Seguridad Social son rentas de naturaleza parafiscal. Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en

todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. 9 M.P. Rodrigo Escobar Gil. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 3 de 14 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 6.2. Las rentas parafiscales, lo ha dicho la Corte, constituyen un instrumento para la generación de ingresos públicos, representadas en aquella forma de gravamen que se establece con carácter impositivo por la ley para afectar a un determinado y único grupo social o económico, y que debe utilizarse en beneficio del propio grupo gravado. De acuerdo con la concepción jurídica de este tipo de tributo, la Cortel° ha establecido que son características de los recursos parafiscales su obligatoriedad, en cuanto se exigen como los demás tributos en ejercicio del poder coercitivo del Estado; su determinación o singularidad, en cuanto sólo grava a un grupo, sector o gremio económico o social; su destinación específica, en cuanto redunda en beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los tributa; su condición de contribución, teniendo en cuenta que no comportan una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, su naturaleza pública, en la medida en que pertenecen al Estado a un cuando no comportan ingresos de la Nación y por ello no ingresan al presupuesto nacional; su regulación excepcional, en cuanto a sí lo consagra el numeral 12 del artículo 150 de la Carta; y su sometimiento al

control fiscal, ya que por tratarse de recursos públicos, la Contraloría General de la República, directamente o a través de las contralorías territoriales, debe verificar que los mismos se inviertan de acuerdo con lo dispuesto en las normas que los crean. 6.3. En atención a las características citadas, no duda la Corte en calificar los recursos de la seguridad social como rentas parafiscales, pues en verdad éstos comportan contribuciones obligatorias de naturaleza pública, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que no ingresan al presupuesto nacional, que tienen como sujeto pasivo un sector específico de la población, y que deben ser utilizadas para financiar globalmente los servicios que se prestan y para ampliar su cobertura. De hecho, el Sistema de Seguridad Social Integral, consagrado en la Ley 100 de 1993 y en otras disposiciones complementarias, se ocupó de regular todos los elementos que definen una renta parafiscal, señalando quienes son los destinatarios de los servicios de la seguridad social, cuales sus beneficiarios, las prestaciones económicas, de salud y de servicios complementarios que se ofrecen, y principalmente, identificando la fuente de los recursos que se destinan para obtener las finalidades propuestas. Dentro de esta línea de interpretación, ha dicho la Jurisprudencia Constitucional, acerca de la naturaleza jurídica de los recursos de la seguridad social, lo siguiente: "Lo importante para el sistema es que los recursos lleguen y que se destinen a la función propia de la seguridad social. Recursos que tienen el carácter de parafiscal. Como es sabido, los recursos parafiscales "son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector

que los tributa"11, por eso se invierten exclusivamente en beneficio de éstos. Significa lo anterior que las cotizaciones que hacen los usuarios del sistema de salud, al igual que, como ya se dijo, toda clase de tarifas, copagos, 1° Cfr. las Sentencias C-490 de 1993, C-308 de 1994, C-253 de 1995, C-273 de 1996 y C-152 de 1997, entre otras. 11 Sentencia C-152/97, Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 14 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA bonificaciones y similares y los aportes del presupuesto nacional, son dineros públicos que las EPS y el Fondo de solidaridad y garantía administran sin que en ningún instante se confundan ni con patrimonio de la EPS, ni con el presupuesto nacional o de entidades territoriales, porque no dependen de circunstancias distintas a la atención al afiliado." (sentencia SU-480 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero). "Según las características de la cotización en seguridad social, se trata de una típica contribución parafiscal, distinta de los impuestos y las tasas. En efecto, constituye un gravamen fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo de personas cuyas necesidades en salud se satisfacen con los recursos recaudados, pero que carece de una contraprestación equivalente al monto de la tarifa. Los recursos provenientes de la cotización de

seguridad social no entran a engrosar las arcas del presupuesto Nacional, ya que se destinan a financiar el sistema general de seguridad social en salud". (Sentencia C-577 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). "La Corte Constitucional ha reiterado que las contribuciones de los afiliados al sistema general de seguridad social colombiano, son aportes parafiscales y, por tanto, recursos con la destinación específica de usarse en la prestación de servicios o entrega de bienes a los aportantes." (Sentencia T-569 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz). 6.4. En armonía con el criterio hermenéutico citado, ha insistido la jurisprudencia en sostener que las entidades públicas y privadas que tienen a su cargo el manejo de recursos del sistema integral de la seguridad social, como ocurre con los fondos de pensiones y las Empresas Promotoras de salud -E.P.S.-, administran recursos parafiscales, los cuales, en ningún caso, pueden ser destinados a fines distintos de los previstos en las normas que los regulan. En este sentido, se dijo en la Sentencia C-179 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz): ...no cabe duda acerca de que los fondos de pensiones, los organismos oficiales que tienen como función el reconocimiento y pago de pensiones y las E.P.S., públicas y privadas, que reciben cuotas de las empresas y de los trabajadores, administran recursos parafiscales. Por lo tanto, en ningún caso, esos fondos pueden ser afectados a fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico y su manejo debe realizarse teniendo en cuenta la

especificidad de su función." (Sentencia C-179 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz). Entonces, debe resaltarse que los recursos del sistema de seguridad social son recursos parafiscales que no pueden ser utilizados para propósitos diferentes al previsto en el sistema integral de seguridad social." (Negrillas fuera de texto) En consecuencia, en la sentencia C-655 de 2003, la Corte Constitucional reitera su línea jurisprudencial, dentro de la cual se destaca la sentencia SU-480 de 199712, en tanto, además de considerar como recursos públicos de carácter parafiscal las cotizaciones que realizan trabajadores y patronos sean aportes obligatorios que se M.P. Alejandro Martínez Caballero. 12 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 5 de 14 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA reinvierten en el sector, con fundamento en el artículo 150 numeral 1213 y en el 33814 de la Constitución Política, siendo recursos parafiscales, por cuanto tiene una afectación especial que no puede ser destinada a otras finalidades distintas a las previstas en la ley. En la sentencia SU-480 la Corte Constitucional también comprende dentro de la categoría de recursos públicos con destinación especifica o parafiscales, toda clase de tarifas, copagos, bonificaciones y similares y los aportes del presupuesto nacional, los cuales son dineros públicos administrados principalmente por las EPS y el Fondo de solidaridad y garantía, actualmente Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud

-ADRES -, sin que en ningún instante dichos recursos públicos de destinación especifica en salud se confundan ni con el patrimonio de la EPS, ni con el presupuesto nacional o de entidades territoriales, porque no dependen de circunstancias distintas a la atención al afiliado. 4.3. Financiación planes voluntarios de salud. El artículo 169 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 37 de la Ley 1438 de 2011, dispone: "ARTÍCULO 169. PLANES VOLUNTARIOS DE SALUD. Los Planes Voluntarios de Salud podrán incluir coberturas asistenciales relacionadas con los servicios de salud, serán contratados voluntariamente y financiados en su totalidad por el afiliado o las empresas que lo establezcan con recursos distintos a las cotizaciones obligatorias o el subsidio a la cotización. La adquisición y permanencia de un Plan Voluntario de Salud implica la afiliación previa y la continuidad mediante el pago de la cotización al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Tales Planes podrán ser: 169.1 Planes de atención complementaria del Plan Obligatorio de Salud emitidos por las Entidades Promotoras de Salud. 169.2 Planes de Medicina Prepagada, de atención prehospitalaria o servicios de ambulancia prepagada, emitidos por entidades de Medicina Prepagada. 13 "ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(...)

12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones

que establezca la ley." 14 "ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo." (Negrillas fuera de texto) Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 14 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 169.3 Pólizas de seguros emitidos por compañías de seguros vigiladas por la Superintendencia Financiera. 169.4 Otros planes autorizados por la Superintendencia Financiera y la Superintendencia Nacional de Salud." (Negrillas fuera de texto)

Dicho artículo ha sido objeto de demandas y pronunciamientos de constitucionalidad, evidenciados en las sentencias C-112 de 199815 y C-599 de

199816. Así, respecto del acceso y financiación de los planes voluntarios de salud, en la sentencia C-112 de 1998, la Corte Constitucional explicó las diferencias existentes entre el Plan Obligatorio de Salud y los planes voluntarios de salud, de la siguiente manera: "VI.4 El artículo 169 de la ley 100 de 1993, objeto de acusación Este precepto legal se refiere a los planes complementarios de salud, así: "Las Entidades Promotoras de Salud podrán ofrecer planes complementarios al Plan de Salud Obligatorio de salud (sic), que serán financiados en su totalidad por el afiliado con recursos distintos de las cotizaciones obligatorias previstas en el artículo 204 de la presente ley", siendo el aparte subrayado el demandado.

Considera la Corte pertinente anotar que el artículo que hoy se acusa parcialmente, fue objeto de pronunciamiento anterior por parte de esta Corporación en la sentencia C-663/9617, pero únicamente en cuanto "al cobijar por el Sistema General de Seguridad Social en Salud a los trabajadores independientes con capacidad de pago, no desconoció el derecho de ellos a la autonomía y al libre desarrollo de su personalidad". En consecuencia, procede el análisis de constitucionalidad por motivos distintos de los enunciados, como los que se invocan en el presente caso. Los Planes de Atención Complementaria en Salud son "conjuntos de servicios de salud contratados mediante la modalidad de prepago que garantiza la atención en el evento de requerirse actividades, procedimientos o

intervenciones no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud o que garantizan condiciones diferentes o adicionales de hotelería o tecnología o cualquiera otra característica en la prestación de un servicio incluido en el POS y descrito en el Manual de Actividades, Intervenciones y Procedimientos, que podrán ser ofrecidos por las EPS o por las entidades que sin convertirse en EPS deseen hacerlo, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos en la normatividad vigente para las empresas de medicina prepagada."18 El Plan Complementario, como su nombre lo indica, es adicional al Plan Obligatorio de Salud POS y, puede ser adquirido en forma discrecional por quien esté interesado en hacerlo, pues la ley no lo consagra como imperativo legal sino como opción a la que puede recurrir en forma libre y voluntaria el afiliado al Plan Obligatorio. No se olvide que, de acuerdo con lo dispuesto en la 5 M.P. Carlos Gaviria Diaz. 16 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Sentencia C-630 de 1996. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 18 Decreto 1938 de 1994. Artículo 3-d.

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • wwvv.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 14 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA ley 100 de 1993, sólo pueden tener plan complementario de salud quienes tengan el plan obligatorio. Si es potestativo del interesado contratar un Plan Complementario de Salud, con el fin de obtener servicios adicionales o mejores condiciones de

hotelería, tecnología, etc, de los que le puede suministrar la entidad a la que está afiliado según el Plan Obligatorio de Salud, resulta apenas obvio, que su costo sea asumido por quien lo contrata. Sobre tales planes dijo la Corte que "Se trata de dos relaciones jurídicas distintas, una derivada de las normas imperativas propias de la seguridad social (plan obligatorio) y otra proveniente de la libre voluntad del afiliado (plan complementario), quien, con miras a mejorar la calidad de los servicios que recibe de la EPS, resuelve incurrir en una mayor erogación, a su costa y por encima del valor de las cuotas a las que legalmente está obligado, para contratar la medicina prepagada a manera de plan de salud complementario del básico."' Pretender, como lo quiere la demandante, que el Estado subvencione los planes complementarios de salud es desconocer no sólo las normas constitucionales (arts. 48 y 49) que autorizan al legislador para organizar, dirigir y reglamentar la prestación del servicio público de salud, lo que implica determinar las condiciones en que se prestará éste, siempre y cuando no se vulneren derechos fundamentales u otras normas constitucionales; sino también el manejo y las políticas sociales y económicas del país. La prestación de los servicios públicos, en este caso de salud, "depende particularmente de la política social diseñada y promovida por el Estado y su capacidad económica y financiera para asumir los costos que demanda la implementación y el funcionamiento del correspondiente sistema. Dichos costos normalmente se ven acrecentados, cuando se incrementa la cobertura de la seguridad social o cuando se presentan factores críticos, como el crecimiento

demográfico, que hacen más oneroso el cumplimiento de las responsabilidades anejas a la efectividad del derecho social en cuestión. Sin embargo, resulta innegable el hecho de que la cobertura e integralidad de la seguridad social, esto es, el cubrimiento de todas las contingencias negativas que afectan la salud y las condiciones y el logro de una especial calidad de vida de la población, necesariamente deben guardar proporcionalidad con las posibilidades económicas del Estado que reduce su actividad a un proceso gradual, al desarrollo de un programa instrumentado por el Estado social de derecho, como se deduce de la normatividad constitucional. Obviamente, el criterio estrictamente económico, no puede esgrimirse como obstáculo para extender la seguridad social a los espacios queridos por el constituyente al diseñar el Estado social de derecho; por consiguiente, lo ideal es que el Estado realice de manera gradual pero sin pausa, los esfuerzos económicos, técnicos y administrativos que se requieren para lograr el principio de la integralidad del sistema (cid:9) pero ello no significa que el derecho a la seguridad social, pueda ser exigido por los usuarios del sistema más allá de las posibilidades económicas propias de su organización y funcionamiento, esto es, que puedan demandarse 19 Sentencia T-533 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 8 de 14 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA prestaciones que excedan su capacidad y que naturalmente no estén amparadas en las cotizaciones que se les exigen a los beneficiarios."20

La salud, como lo ha reiterado la Corte, está catalogada como un derecho prestacional y "el ejercicio de los derechos prestacionales consagrados en la Constitución, se subordina a la existencia de los recursos fiscales necesarios para la prestación de los servicios correspondientes, así sea parcial y progresivamente. Por esta razón, los recursos disponibles deben usarse en forma racional y equitativa."' Sobre este punto también resulta ilustrativa la sentencia de unificación de jurisprudencia No. 111/97, proferida por esta Corporación, en la que se expresó: "El derecho social a la salud y a la seguridad social, lo mismo que los demás derechos sociales, económicos y culturales, se traducen en prestaciones a cargo del Estado, que asume como función suya el encargo de procurar las condiciones materiales sin las cuales el disfrute real tanto de la vida como de la libertad resultan utópicos o su consagración puramente retórica. No obstante la afinidad sustancial y teleológica que estos derechos mantienen con la vida y la libertad -como que a través suyo la Constitución apoya, complementa y prosigue su función de salvaguardar en el máximo grado tales valores superiores-, las exigencias que de ellos surgen no pueden cumplirse al margen del proceso democrático y económico. Los derechos económicos, sociales y culturales, pese a su vinculación con la dignidad humana, la vida, la igualdad y la libertad, no son de aplicación inmediata, pues necesariamente requieren de la activa intervención del legislador con miras a la definición de las políticas públicas y de su adecuada instrumentación organizativa y presupuestal. Los derechos individuales de prestación, que surgen de la ejecución legal del mandato de procura existencial

que se deriva del Estado social, se concretan y estructuran en los términos de la ley. Le corresponde a ella igualmente definir los procedimientos que deben surtirse para su adscripción y, de otro lado, establecer los esquemas correlativos de protección judicial." Para concluir, cabe agregar que el principio constitucional de "universalidad" que rige la seguridad social se relaciona con la garantía de protección a todas las personas, sin discriminación alguna. Es decir, que los servicios de salud deben cubrir a toda la población, como en efecto ocurre en el sistema de seguridad social contenido en la ley 100 de 1993, que ampara a todos los habitantes del país tengan o no capacidad de pago. La universalidad así definida no puede tener aplicación en los planes complementarios de salud, pues si bien es cierto que a éstos tiene acceso cualquier persona que en forma libre y voluntaria decida contratarlos, no puede cubrir a toda la población sino solamente a quienes los hayan contratado. 20 Sentencia T-287 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell. 21 Sentencia T-527 de 1993. M.P. Jorge Arango Mejía. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 9 de 14 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA En este orden de ideas, el precepto acusado no vulnera la Constitución y, así se declarará." (Negrillas y subrayas fuera de texto) Conforme lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia C-112 de 1998,

diferencia la garantía y acceso al Plan Obligatorio de Salud, teniendo como factor determinante su financiación con recursos parafiscales o recursos públicos con destinación específica, de los Planes Voluntarios de Salud, financiados en su totalidad por el afiliado con recursos distintos de las cotizaciones obligatorias, en tanto, es adicional al Plan Obligatorio de Salud POS y puede ser adquirido en forma discrecional por quien esté interesado en hacerlo, pues la ley no lo consagra como imperativo legal sino como opción a la que puede recurrir en forma libre y voluntaria el afiliado al Plan Obligatorio, considerando que, resulta apenas obvio, que su costo sea asumido por quien lo contrata. 4.4. Acto legislativo 04 de 2019 - Vigilancia y control fiscal. A través del artículo 1 del Acto Legislativo 04 de 2019, que modificó el artículo 267 constitucional, se supera el criterio de control ordinario a los recursos de la Nación y excepcional respecto de los recursos endógenos de los entes territoriales, toda vez que, la modificación constitucional dispone que la Contraloría General de la República, vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. No obstante, para armonizar lo previsto en el artículo 272 constitucional, modificado por el artículo 4 del Acto Legislativo 04 de 2019, se reservó a reglamentación legal el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de

coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Sien