CGR - Concepto 231 de 2021

Contraloria General de la Republica SGD 16-12-2021 15:29

Al Contestar Cite Este No.: 2021EE0217286 Fol:8 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / LUIS FELIPE MURGUEITIO SICARD CONTRALORÍA DESTINO SANDRA CORTES ASUNTO ETAPAS DE LA AUDITORIA FINANCIERA Y DE GESTION EN LAS CONTRALORIAS

GENERAL DE LA REPU BLICA

OBS 2021EE0217286(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111111111 80112 — 231 CGR - OJ - (cid:9) de 2021 Bogotá D.C., Señora

SANDRA CORTÉS

sandramilenacortesjimenez@gmail.com Referencia: Respuesta a su consulta radicada en la CGR con SIGEDOC

No. 2021ER0152125

Tema: ETAPAS DE LA AUDITORIA FINANCIERA Y DE GESTION EN

LAS CONTRALORIAS TERRITORIALES.

Respetada Señora Cortes, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió mediante memorial la comunicación citada en la referencia, la cual procedemos a responder a continuación:

1. Antecedentes.

En su escrito, expresa que una Contraloría Municipal, desarrollo una Auditoría Financiera y de Gestión para la vigencia del año dos mil veinte (2020) respecto de una Alcaldía, sobre unos de los contratos auditados, mencionando que en el informe no se plantearon hallazgos, estableciendo que una vez concluido el proceso de auditoría, el funcionario de la Contraloría resuelve realizar una extensión del referido proceso de

auditoría sobre el mencionado contrato, tomando como base una queja ciudadana. En este sentido, se consulta:

1. De acuerdo con la normatividad que rige la materia, ¿es procedente que una vez concluido el proceso de auditoría se haga una "extensión" del mismo? ¿Son preclusivas las etapas del proceso de auditoría financiera y de gestión?

2. Si la respuesta es afirmativa, ¿puede la contraloría municipal plantear nuevos hallazgos?

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la Republica, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 1 de 8 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución' ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf'2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la

gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generar y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República". En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20007, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica.

Revisada la base de datos Normatividad y Relatoría, se encuentra que la Oficina Jurídica se pronunció respecto de los Agentes Retenedores o Recaudadores de Impuestos, mediante conceptos CGR-OJ-010 de 2021 con radicado 2021 EE00095958, CGR-OJ-0162 de 2021 con radicado 2021EE0157535 y CGR-OJ188-2021 con radicado 2021EE0172257, cuyos fundamentos se retoman en lo pertinente en la presente respuesta, los cuales pueden ser consultados en los cuales

pueden ser consultados en el aplicativo SINOR (Normatividad y Relatoría), a través de la página web institucional: www.contraloria.gov.co. 1 Art. 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 2 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43, numeral 12 del Decreto Lay 267 de 2000 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 8

CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

4. Consideraciones Jurídicas 4.1. Problema jurídico Conforme a lo anterior, se abordará de fondo la consulta encaminada a determinar: ¿Si una vez terminado el proceso de Auditoría Financiera y de Gestión efectuado a una entidad territorial por parte de una Contraloría Municipal, es procedente hacer una

extensión de la misma, con fundamento en una queja allegada por la ciudadanía? En este sentido, se tendrá como fundamento para la respuesta que se suministrara la GUÍA DE AUDITORÍA TERRITORIAL EN EL MARCO DE LAS NORMAS INTERNACIONALES DE AUDITORÍA ISSAI (Versión 2.1) del mes de noviembre de dos mil veinte (2020). 4.2. Auditoría Financiera y de Gestión-AF Inicialmente, es menester traer a colación el concepto de auditoria, definido en el numeral 1.2.2 de la referida Guía, ello es: "La auditoría y las demás actuaciones de fiscalización que adelantan las Contralorías Territoriales están descritas como un proceso sistemático en el que, de manera objetiva, se obtiene y se evalúa la evidencia para determinar si la información o las condiciones reales están de acuerdo con criterios previamente establecidos. Proporciona evaluaciones independientes y objetivas concernientes a la administración y al desempeño de los sujetos, políticas, programas u operaciones gubernamentales, para determinar el cumplimiento de los principios de la gestión fiscal, en la prestación de servicios o provisión de bienes Públicos, y en desarrollo de los fines constitucionales y legales del Estado, de manera que les permita a las Contralorías Territoriales fundamentar sus opiniones y conceptos. Todas las auditorías del sector público parten de objetivos que deben ser distintos, dependiendo del tipo de auditoría y de manera particular teniendo en cuenta el sector, tipo de entidad, proceso o tema sujeto a evaluación. (... )" En este orden, se entiende por Auditoria Financiera y de Gestión (AF8), "Este tipo de auditoría permite determinar si los estados financieros y el

presupuesto reflejan razonablemente los resultados. También, si el presupuesto cumple con los principios establecidos y sirve como instrumento de planeación y de gestión. Permite establecer si la gestión fiscal fue realizada de forma económica, eficiente y eficaz. Así mismo, comprobar que,en su elaboración y en 8 Numeral 1.2.3.1 de la GUÍA DE AUDITORÍA TERRITORIAL EN EL MARCO DE LAS NORMAS INTERNACIONALES DE AUDITORÍA ISSAI (Versión 2.1) Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 3 de 8 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA las transacciones y operaciones que los originaron, fueron observadas a cabalidad las normas prescritas por las autoridades competentes. El pronunciamiento sobre el fenecimiento de la cuenta se aplicará a los sujetos de control a los que se les practique este tipo de auditoría y los cuales han sido priorizados en el Plan de Vigilancia y Control Fiscal Territorial - PVCFT, de acuerdo con la capacidad técnica, operativa y de talento humano de cada Contraloría. Para el fenecimiento de la cuenta, serán observados los resultados de otro tipo de auditoría con alcance a la misma vigencia, en la cual hayan sido identificadas situaciones de tipo fiscal. El fenecimiento de la cuenta podrá ser emitido, no solo como resultado de una auditoría financiera y de gestión, sino también a través de un procedimiento especial, en aquellos casos en que la estructura organizacional y los recursos disponibles de la Contraloría Territorial respectiva no permitan auditar la totalidad de sujetos que rinden

cuenta." Este tipo de Auditoria en las Contralorías Territoriales se fundamenta, en los principios de eficacia, eficiencia, economía, equidad, desarrollo sostenible, valoración de costos ambientales y los demás aplicables en cumplimiento del Artículo 3° del Decreto Ley 403 de 2020. 4.3. Principios relacionados con las fases del proceso de auditoría. De forma transversal se ha instituido la aplicación de unos principios relacionados con las fases del proceso para los diferentes tipos de auditoria existente, esto es: planeación, ejecución y elaboración del informe. La planeación debe definir tres aspectos fundamentales, el alcance, los objetivos y el enfoque de la auditoría, tal como se describe seguidamente, "Los objetivos se refieren a lo que la auditoría tiene previsto lograr. El alcance se relaciona con el asunto o la materia y los criterios que los auditores utilizarán para evaluar e informar sobre el mismo, y está directamente relacionado con los objetivos. Igualmente, la asignación apropiada de los equipos de auditoría, que realizarán el ejercicio auditor (número de profesionales y expertos), los perfiles profesionales y demás recursos técnicos requeridos. El enfoque describirá la naturaleza y alcance de los procedimientos que serán usados para reunir la evidencia de auditoría. La auditoría debe ser planeada para reducir su riesgo hasta un nivel aceptablemente bajo. La Planeación de Auditoría debe ser flexible y reaccionar ante los cambios significativos en las circunstancias y con condiciones. Se trata de un proceso reiterativo que tiene lugar durante toda la auditoría"9. ' Ver GUÍA DE AUDITORÍA TERRITORIAL EN EL MARCO DE LAS NORMAS INTERNACIONALES DE AUDITORÍA ISSAI

(Versión 2.1), en su numeral 1.3.2. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 8 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Es así, que la planeación de la auditoria, posee como características: • Los lineamientos de la auditoría deben ser establecidos con claridad. • Debe existir una comprensión integral de la naturaleza del sujeto que va a ser auditado. • Se debe conducir a una identificación y valoración de riesgos o un análisis del asunto a auditar. • Deben ser identificados y evaluados los riesgos de fraude que sean relevantes para los objetivos de auditoría. Con ocasión de la ejecución de la auditoria, las Contralorías Territoriales, aplican los procedimientos y desarrollan las pruebas para obtener evidencia que soportara los resultados de la auditoría realizada. Como elementos característicos de este principio, se encuentran: • Los procedimientos de auditoría deben ser aplicados para evaluar los riesgos y proporcionar evidencia de auditoría suficiente y apropiada para sustentar el informe de auditoría. • La evidencia de la auditoria debe ser evaluada y estar acompañada las respectivas conclusiones. • Debe existir evidencia de auditoria, ya sea analítica, física, documental, testimonial e informática. Finamente, como tercer principio, se prevé la elaboración del informe, dispuesto en aras de comunicar los resultados al sujeto vigilado, con base en las conclusiones alcanzadas, de tal forma que este debe contener las limitaciones al examen, análisis

y opiniones que permitan contextualizar los hallazgos, la calificación de los macroprocesos y procesos, factores evaluados y las conclusiones por cada uno de ellos. 4.4. Plan de trabajo y programa de auditoría En el numeral 1.3.3.4 de la GAT se establece el Plan de trabajo y se determina que este contiene los programas de auditoría y es considerado "la carta de navegación" del equipo de auditoría para las fases de ejecución e informe. El Plan de trabajo será elaborado al final de la fase de planeación, con base en el conocimiento e información obtenidos durante dicha etapa. Dentro de éste debe incluirse el cronograma de actividades para las fases de ejecución e informe de auditoría. El propósito principal del Plan de Trabajo será permitir al equipo auditor focalizar el proceso, comunicar nuevos requerimientos (evaluar y determinar la necesidad de incluir expertos) y propuestas, registrar la estrategia de auditoría para las fases de Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 5 de 8 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA ejecución e informe, proporcionar una base de discusión sobre diferentes aspectos del proceso y servir como elemento de control de calidad y seguimiento de la auditoría. Así al final del proceso de planeación, el equipo de auditoría debe preparar el plan de trabajo que será la carta de navegación para las fases de ejecución e informe, según cronograma establecido por el equipo de la auditoría, informe y ejecución de actividades posteriores y es un instrumento para el control de calidad al proceso.

En este entendido el proceso auditor debe adelantarse en las etapas y términos establecidos. Las fases del proceso auditor se desarrollan en forma secuencial y armonizada, las mismas se encuentran esquematizadas en la GAT y deben ser realizadas en los términos previstos para tal efecto. 4.5. Las observaciones y/o hallazgos en el proceso auditor. Conforme a lo reseñado en el numeral 1.3.3.7 la GUÍA DE AUDITORÍA TERRITORIAL

EN EL MARCO DE LAS NORMAS INTERNACIONALES DE AUDITORÍA ISSAI

(Versión 2.1), se ha consagrado que la observación y/o hallazgo de auditoría es un hecho relevante que se constituye en un resultado determinante en la evaluación de un asunto en particular, al comparar la condición (Situación detectada - Ser) con el criterio (Deber ser). En este sentido, para las Contralorías Territoriales los hechos constitutivos de posibles irregularidades son identificados con el término "observaciones de auditoría" e inicialmente se presentan como tales en el informe preliminar. Una vez evaluada la respuesta o descargos presentados por el sujeto de vigilancia y control y valorado y validado en mesa de trabajo, se configurarán como "hallazgo" y bajo esa denominación serán incorporados al informe definitivo. En caso de que una observación sea desvirtuada en mesa de trabajo, será retirada del informe. Todas las observaciones y/o hallazgos determinados por la Contraloría Territorial son administrativos, sin perjuicio de sus posibles incidencias fiscales, penales, disciplinarios o de otra índole, correspondientes a todas aquellas situaciones que hagan ineficaz, ineficiente, inequitativa, antieconómica O insostenible ambientalmente

la actuación del auditado o que vulneren la Constitución, la Ley y/o la normatividad reglamentaria. También, aquellas que impacten la gestión y el resultado del auditado (efecto). Por ello, para la emisión de un informe definitivo es necesario que se surtan diferentes etapas, en aras de que el producto final, se encuentre basado en evidencia que sea válida, confiable, relevante, precisa, suficiente, verificable y útil. Efectuado el informe definitivo, este será comunicado al sujeto de control, procediendo a dar traslado a las autoridades competentes según sea su connotación. Estos Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 8 CONTRALOR ÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA aspectos quedaran consignados en un documento denominado carta de compromiso de auditoria firmada por las partes. Debidamente aprobado el informe final, este deberá ser liberado por quien corresponda, de acuerdo con lo establecido por cada Contraloría Territorial, entendiendo que un informe es liberado en la fecha en que se comunica al sujeto de control. 4.6. Acciones Post Auditoria y evaluación del proceso auditor. Las acciones posteriores a la auditoria y la evaluación del proceso auditor, se encuentran previstas en el numeral 1.4.1.7 de la referida guía, en donde se instituye que estas serán adelantadas por los funcionarios, de acuerdo con los roles asignados, estableciendo que las mismas tendrán los siguientes propósitos:

• Revisar y calificar el cumplimiento de los objetivos de cada auditoría ejecutada, de acuerdo con los métodos y/o procedimientos establecidos por el ente de control. • Verificar la presentación de los planes de mejoramiento en los plazos establecidos por cada Contraloría Territorial, de acuerdo con los métodos y/o procedimientos establecidos. • Al culminar el traslado de hallazgos a las autoridades competentes, será indispensable reportar los beneficios del control fiscal, cuantificando y/o cualificando el valor agregado generado por el proceso auditor. Igualmente, informar a la comunidad sobre los logros y beneficios que las Contralorías Territoriales generaron como resultado de su gestión. • Los demás aspectos que la Alta Dirección de la Contraloría Territorial crea pertinentes, de acuerdo con los métodos y/o procedimientos establecidos para el efecto.

5. Conclusiones.

En consonancia con la pregunta contentiva de la presente consulta, y en atención al problema jurídico planteado, se procede a responder en los siguientes términos, teniendo como fundamento lo expuesto en líneas anteriores. Es así, que es preciso mencionar que la planeación, la ejecución y la elaboración del informe, como principios generales del proceso de auditoria permiten que se surtan las diferentes etapas conforme a las reglas procedimentales dispuestas para su realización, los cuales se aplican de manera trasversal a los sujetos que serán auditados. Siendo menester resaltar para el caso subexamine, teniendo como fundamento el principio de planeación se dispone el alcance, los objetivos y el enfoque de la auditoria, lo que permite tener claridad del Plan de Trabajo que se pretende Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 8 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA desarrollar, en el que se destaca como elemento indispensable, el cronograma de actividades para las fases de ejecución e informe de auditoría, en un periodo de tiempo determinado conforme a los lineamientos emitidos por la Contraloría Territorial, sin perjuicio de que este pueda ser modificado según los paramentos por el ente fiscal competente. En aplicación de dichos principios, se ha dispuesto la existencia de un informe preliminar y un informe definitivo, de tal forma que las observaciones de auditoria se presentan como tales en el informe preliminar, las cuales se dan a conocer al sujeto auditado. Una vez analizados los descargos o la respuesta proporcionada, si se considera pertinente se configurarán como hallazgos, y se incorporarán al informe definitivo. En firme el informe definitivo, este deberá ser liberado, ello es comunicado al sujeto de control, entendiendo entonces que se ha concluido con el proceso auditor, existiendo la posibilidad de ejecutar solamente las acciones post auditorias consagradas para cada auditoria en particular. De tal manera, que el evento en que surjan nuevas quejas o denuncias por parte de la ciudadanía y la auditoría ha culminado, es decir se ha producido el informe y el mismo ha sido liberado, el Ente de Control tendrá que adelantar otro ejercicio de control fiscal. Cordialmente,

LUIS FELIPE MURGUEITIO SICARD

Director Oficina Jurídica

Proyectó: María Alejandra Cuella il a

Revisó: (cid:9) Lucenith Muñoz Arenas

N. R.(cid:9) 2021ER0152125

TDR(cid:9) 80112-033 Conceptos Jurídicos Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 8 de 8