CGR - Concepto CGR-OJ-024-2026

(i) CONTRALORÍA v: .

General de la República Contraloria General de la República :: SGD 02-03-2026 1V30

ORIGEN DESTINO 614111 DESPACHO DELCONTRALOR DELEGADO PARA EL SECTOR DE TECNOLOGIAS DE

2026IE0024398

CGR-OJ- -2026

80112I lllirilll llllllllllllllllllll Bogotá D.C., Doctor HÉCTOR HERNÁN GONZÁLEZ NARANJO Contralor Delegado Contraloría Delegada para el Sector Tecnologías de la Información y las Comunicaciones Contraloría General de la República

Referencia: Tema: Radicado interno 2026IE0017336 del; 16 de febrero de 2026.

FUENTES DE CRITERIO. ^Servicios Postales. Respetado doctor González, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, la cual procede a responder a continuación:

1. Antecedentes Mediante el oficio citado en la referencia, el Contralor Delegado para el Sector Tecnologías de la Información y las Comunicaciones^ expuso de manera detallada el marco normativo relacionado con la contratación del servicio de correo electrónico postal certificado de forma exclusiva con el Operador Postal Oficial (4-72).

Asimismo, planteó una inquietud relativa al sustento jurídico del criterio de auditoría, el cual debe fundarse en una disposición normativa clara, expresa y obligatoria, cuya inobservancia permita configurar un eventual hallazgo. En ese contexto, formuló la siguiente pregunta: “¿ Constituyenpl artículo 15 de la Ley 1369 de 2009 y la normativa concordante

inobservancia permita configurar un eventual hallazgo. En ese contexto, formuló la siguiente pregunta: “¿ Constituyenpl artículo 15 de la Ley 1369 de 2009 y la normativa concordante en materia de servicios postales electrónicos una fuente de criterio válida, objetiva y jurídicamente obligatoria que habilite al auditor para estructurar un hallazgo de cumplimiento por el hecho de que uña entidad pública contrate el servicio de correo electrónico certificado con un operador distinto al Operador Postal Oficial?,\ ] : 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numera! 2o, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta á las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción1’. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia 024o CONTRALORÍA General de la República

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita

carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generar3, así como las formuladas por las cpntralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante la expedición del concepto se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación-jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43,:numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y

la (s) dependencia (s) implicada (s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina no ha emitido prqnunciamiento previo sobre la materia objeto de consulta. con

4. Consideraciones jurídicas 2 Art. 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1 de la Lev 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4o del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5o del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. una

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia€) contraloría General de la República Problemas jurídicos Determinar si el artículo 15 de la Ley 1369 de 2009 y la normativa concordante en materia de servicios postales electrónicos constituyen fuente de criterio válida, objetiva y jurídicamente obligatoria para estructurar un hallazgo. Concepto de criterio y fuente de criterio La auditoría del sector público se entiende como un proceso sistemático,

materia de servicios postales electrónicos constituyen fuente de criterio válida, objetiva y jurídicamente obligatoria para estructurar un hallazgo. Concepto de criterio y fuente de criterio La auditoría del sector público se entiende como un proceso sistemático, independiente y objetivo mediante el cual se obtiene: y evalúa evidencia con el fin de verificar si la información, las actuaciones o las condiciones reales de los sujetos vigilados se ajustan a los criterios establecidos en la normativa aplicable9. La Guía de Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías en la CGR, adoptada en el marco de las Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI), constituye el fundamento rector para el desarrollo de las auditorías financiera, de desempeño y de cumplimiento en la Contraloría General de la República. Dicha guía desarrolla el principio de legalidad como eje transversal del ejercicio del control fiscal. Uno de los elementos esenciales del proceso auditor es el denominado asunto o materia en cuestión, criterios e información, por cuanto los criterios constituyen el parámetro normativo y técnico frente al cual se evalúá el asunto auditado. Sin criterios no existe base objetiva de comparación y, por ende, no es posible estructurar hallazgos sólidos ni sustentar conclusiones técnicamente válidas. En este contexto, los criterios son el “deber ser” que permite contrastar la condición observada con los parámetros previamente definidos en la Constitución, la ley, los reglamentos, los principios de la gestión fiscal y demás estándares aplicables. Por su parte, la fuente de criterio corresponde al origen normativo, técnico o institucional del cual se deriva dicho parámetro de evaluación (leyes, decretos, actos administrativos, lineamientos técnicos, políticas públicas, entre otros).

parte, la fuente de criterio corresponde al origen normativo, técnico o institucional del cual se deriva dicho parámetro de evaluación (leyes, decretos, actos administrativos, lineamientos técnicos, políticas públicas, entre otros). La adecuada identificación de la fuente de criterio y del criterio garantiza la legalidad, objetividad e imparcialidad del proceso auditor, estructura técnicamente los hallazgos al permitir identificar desviaciones o incumplimientos y otorga solidez jurídica a las conclusiones emitidas por la Contraloría General de la República en ejercicio del control fiscal. 4.1. 4.2. Dentro de los elementos del proceso auditor se encuentran igualmente los Programas de Auditoría, documento técnico que, una vez culminada la fase de planeación, define de manera estructurada los objetivos, las fuentes de criterio, los criterios y los procedimientos que orientarán el trabajo de campo, con el propósito de obtener 9 Contraloría General de la República, Guía de Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías en ta CGRen el marco de las normas de auditoría de entidades fiscalizadoras superiores - ISSAI, 2017, Pg 9. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 11Í071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombiao CONTRALORÍA General de la República evidencia suficiente y pertinente que sustente las conclusiones. La inclusión expresa de la fuente de criterio y del criterio asegura trazabilidad, coherencia metodológica y debido cuidado profesional, evitando apreciaciones subjetivas y garantizando que los hallazgos se fundamenten en referentes jurídicos previamente identificados y verificables.

de la fuente de criterio y del criterio asegura trazabilidad, coherencia metodológica y debido cuidado profesional, evitando apreciaciones subjetivas y garantizando que los hallazgos se fundamenten en referentes jurídicos previamente identificados y verificables. En el caso en concreto, el artículo 15 de la Ley 1369 de 2009 sí constituye fuente de criterio normativa, en cuanto establece el régimen del Servicio Postal Universal y atribuye al Operador Postal Oficial (actualmente 4-72) la prestación exclusiva de los servicios de correo frente a las entidades que integran las ramas del poder público, dentro del ámbito del área de reserva. De igual manera, constituye fuente de criterio complementaria la Ley 2213 de 2022, particularmente su artículo 8 (parágrafo 3), que reconoce el uso del correo electrónico postal certificado en el ámbito de las notificaciones judiciales. Estas disposiciones refuerzan la exigencia de mecanismos que garanticen trazabilidad, acuse de recibo y certificación del acceso en actuaciones administrativas y judiciales. En una auditoría, las normas citadas operan como parámetros normativos de referencia para evaluar si la entidad pública actuó conforme al régimen postal vigente. Por tanto, cuando el objeto de análisis involucra la contratación o utilización de servicios postales por parte de entidades públicas, dichas disposiciones funcionan como fuentes de criterio. Servicios postales - reserva Dispone el artículo 15 de la Ley 1369 de 2009 “por medio de la cual se establece el régimen de los servicios postales y se dictan otras disposiciones”: “Artículo 15. Area de Reserva. El Operador Postal Oficial o Concesionario de Correo será el único autorizado para prestar los servicios de correo a las

régimen de los servicios postales y se dictan otras disposiciones”: “Artículo 15. Area de Reserva. El Operador Postal Oficial o Concesionario de Correo será el único autorizado para prestar los servicios de correo a las entidades definidas como integrantes de la Rama Ejecutiva, Legislativa y Judicial del Poder Público. Los entes públicos de acuerdo con las necesidades de su gestión podrán contratar servicios de mensajería expresa, de conformidad con la Ley de contratación que les rija: Parágrafo. Deberes especiales de los usuarios del sector oficial. El incumplimiento de las entidades oficiales de sus deberes como usuarios de los servicios postales, especialmente en lo relativo a la incorporación en los respectivos presupuestos de apropiaciones suficientes y el pago efectivo de los servicios utilizados, será causal de mala conducta”. El área de reserva se acompasa con lo indicado en el artículo 1 de la misma Ley, donde se establece que los servicios postales son un “servicio público en los términos 4.3. , Carrera 69 No; 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. 0., ColombiaCONTRALORÍA General de la República 5 del artículo 365 de la Constitución Política” y se encuentran bajo la titularidad del Estado. El Estado como titular de los servicios postales nó. ha sido un aspecto nuevo en la legislación colombiana; por el contrario, a lo largo de la historia este tipo de servicios siempre han tenido esta naturaleza, la cual fue revisada y avalada por la Corte Constitucional en sentencia C-407 de 199410: la Corte considera además que esta reserva estatal en los servicios postales

siempre han tenido esta naturaleza, la cual fue revisada y avalada por la Corte Constitucional en sentencia C-407 de 199410: la Corte considera además que esta reserva estatal en los servicios postales es razonable y está plenamente justificada constitucionalmente, por cuanto el manejo de tales servicios puede potehcialmente afectar derechos fundamentales expresamente consagrados en la Constitución, en particular el derecho a la intimidad y a la inviolabilidad de la correspondencia (CP art. 15). Es pues legítimo que la ley hubiese establecido la titularidad pública de los servicios postales a fin de facilitar la vigilancia estatal sobre estas actividades. Hay pues razones de interés social que justifican esta reserva estatal”. Adicionalmente, el numeral primero del artículo 3 dé la Ley 1369 de 2009 señala que se encuentra en cabeza del Operador Postal Oficial o Concesionario de Correo garantizar la prestación del Servicio Postal Universal, con tres características principales: (i) es un servicio que debe prestarse de forma permanente; (ii) debe brindarse a precios asequibles y (iii) debe proporcionarse a todos los habitantes del territorio nacional. Este deber en cabeza del Operador Postal Oficial implica que el régimen legal debe garantizar la sostenibilidad financiera y económica del sistema, con la finalidad de que se pueda cumplir con los criterios de prestación del Servicio Postal Universal; uno de los elementos para garantizar esta sostenibilidad financiera es, justamente, el área de reserva. En otras palabras, la previsión de un esquema de exclusividades, entre ellas, el área de reserva, se entiende funcionalmente asociada a la obligación estatal de garantizar el Servicio Postal Universal con cobertura nacional, continuidad y asequibilidad, a través del Operador Postal Oficial; obligación cuya sostenibilidad se articula también

de reserva, se entiende funcionalmente asociada a la obligación estatal de garantizar el Servicio Postal Universal con cobertura nacional, continuidad y asequibilidad, a través del Operador Postal Oficial; obligación cuya sostenibilidad se articula también con los instrumentos de financiación y política sectorial previstos para el Servicio Postal Universal. En ese orden de ideas, el área de reserva se fundamenta en dos elementos de suma importancia a nivel legal y constitucional: (i) la protección de derechos constitucionales fundamentales, razón por la cual los servicios postales se encuentran bajo la titularidad del Estado y (ii) la estabilidad financiera del Operador Postal Oficial, permitiendo que se preste de forma permanente el Servicio Postal Universal. 10 Corte Constitucional, Sentencia C 40 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombiao CONTRALORÍA General de la República Fundamentalmente, el área de reserva implica que las entidades que conforman las Ramas del Poder Público deben cumplir con el régimen especial de contratación de servicios postales, conforme lo confirma Colombia Compra Eficiente11, expresando: “El artículo 15 de la Ley 1369 de 2009 prevé que el “Operador Postal Oficial o Concesionario de Correo será el único autorizado para prestar los servicios de correo a las entidades definidas como integrantes de la Rama Ejecutiva, Legislativa y Judicial del Poder Público (.. Por consiguiente, siendo Servicios Postales Nacionales S.A. el “único" operador autorizado para prestar los servicios de correo a las entidades que integran las

Legislativa y Judicial del Poder Público (.. Por consiguiente, siendo Servicios Postales Nacionales S.A. el “único" operador autorizado para prestar los servicios de correo a las entidades que integran las tres ramas del poder público, procede la contratación directa con dicha sociedad, por ser el proveedor “único” y exclusivo en el territorio nacional de ese servicio para tales entidades, de conformidad con el artículo 2.2.1.2.1.4.8 del Decreto 1082 de 2015”. Conforme las normas expuestas, se puede concluir que: (i) El área de consagrada en el artículo 15 de la Ley 1369 de 2009 aplica para todos los servicios de correo; (¡i) Los servicios de correo se definen de manera dinámica, conforme las categorías legales y la regulación de la Unión Postal Universal; (iii) La Unión Postal Universal definió al correo electrónico postal certificado como un servicio de correo; (iv) Debido a esta claridad,: él correo electrónico postal certificado puede servicio a cargo de la Franquicia Postal, conforme se regula en la Resolución 00466 de 2025 del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y (v) Dado que se trata de un servicio de correo, el correo electrónico postal certificado debe ser contratado con el Operador Postal Oficial o Concesionario de Correo, puesto que le es plenamente aplicable el área de reserva. A partir de estos elementos se puede precisar que siempre que las entidades requieran un servicio cuya finalidad se base en el acuse de recibo de comunicación electrónica, bien sea en los ejemplos dados o en los demás establecidos en la Ley, deberán contratar el servicio de correo electrónico postal certificado exclusivamente con el Operador Postal Oficial o el Concesionario de

comunicación electrónica, bien sea en los ejemplos dados o en los demás establecidos en la Ley, deberán contratar el servicio de correo electrónico postal certificado exclusivamente con el Operador Postal Oficial o el Concesionario de Correo, en aras de garantizar plenamente el cumplimiento del área de reserva y las finalidades de dicha figura expuestas al responder el primero de los cuestlonamientos. Lo anterior dado que la adquisición de otros servicios brindados por entidades públicas o privadas que se encuentran en el mercado, constituiría una vulneración del área de reserva establecida en la Ley 1369 de 2009, sin Importar que las entidades privadas utilicen una denominación distinta a la de “correo electrónico postal certificado”, pues lo relevante es la característica esencial del servicio, a saber, la certificación y/o prueba de entrega electrónica. reserva ser un una 11 Colombia Compra Eficiente, concepto del 27 de diciembre de 2019, radicado: 2201913000009722. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gpv.co • Bogotá, D. C., Colombia€> CONTRALORÍA General de la República 7

5. Conclusiones 5.1 El artículo 15 de la Ley 1369 de 2009, constituye una fuente de criterio válida, objetiva y jurídicamente obligatoria, en tanto se trata; de una norma con rango legal que establece de manera expresa e imperativa el régimen de área de reserva en favor del Operador Postal Oficial o Concesionario de Correo respecto de los servicios de correo requeridos por las entidades que integran el Estado. Su contenido no es programático ni discrecional, sino vinculante, y delimita claramente el “deber ser” que

del Operador Postal Oficial o Concesionario de Correo respecto de los servicios de correo requeridos por las entidades que integran el Estado. Su contenido no es programático ni discrecional, sino vinculante, y delimita claramente el “deber ser” que rige la contratación de estos servicios por parte de las entidades públicas. 5.2 En consecuencia, cuando una entidad pública contrata un servicio de correo incluido el correo electrónico postal certificado, por fuera del esquema de exclusividad previsto en el área de reserva, la comparación entre la condición observada y el parámetro normativo permite estructurar un hallazgo por infracción directa de una norma legal imperativa. Así, el artículo 15 de la Ley 1369 de 2009 y la normativa concordante no solo operan como criterio, sino como parámetro jurídico obligatorio de evaluación, cuya inobservancia puede dar lugar a la configuración técnica y jurídicamente sustentada de un hállazgo en el marco del control fiscal ejercido por la Contraloría General de la República. / Cordialmente, CARLOS ÓSCAR VERGARA RODRÍGUEZ Director Of ciña Jurídica Proyectó: Isabella Gaitán Óuerrero, Profesional Universitario. Oficina Jurídica. JJútCÍ

Revisó: Camilo Correa Oriz, Asesor de Despacho Oficina Jurídica

Radicado: 2026IE0017336

TRD. 80112-033 -!■ Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia