CGR - Concepto CGR-OJ-048-2026

Contialoris General de la Republica :: SGD 27-04-2026 10:19

Al Contestar Cite Este No.: 2026EE0086550 Fol:0 Ane»:0 FA:0

ICINA JURlDICA/CARLOS OSCAR VERGARA RODRIGUEZ

EAIPE ESCOBAR /FONDO MIXTO DE ETNOCULTURA V DESARROLIO IFICO

: , ASUNTO APORTES ASEGURIDAD SOCIAL-CONTRATO DE PRESTACION DESERVICIOS

ORIGEN 60112 OF

DESTINO JAKE STEVEN R

SOCIALFONPAC CONTRALORIA 2026EE0086550

General de la Republica

CGR-OJ- -2026

80112Bogota D.C. Doctor

JAKE STEVEN REALPE ESCOBAR

Director Ejecutivo Fondo Mixto de Etnocultura y Desarrollo Social - FONPACIFICO info@fonpacifico.org

Referencia: Radicado externo SIPAR 2026-371321-82111-CO SIGEDOC

2026ER0051137 del 06 de marzo de 2026

APORTES DE SEGURIDAD SOCIAL - CONTRATO DE PRESTACION

DE SERVICIOS

Tema: Respetado Doctor Conde:

1. Antecedentes La Oficina Juridica de la Contraloria General de la Republica -CGRrecibio ia consulta citada en ia referencia1, la cual precede a responder a continuacion: "En el marco de la ejecucion de contratos de obra pOblica, nos permitimos elevar consulta formal ante ese brgano de control respecto a la interpretacidn y alcance de la verificacidn de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral del personal vinculado a los proyectos.

En la administracidn contractual de obras publicas se presenta una situacidn recurrente relacionada con la-forma de vinculacion del personal tPcnico y profesional requerido para

de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral del personal vinculado a los proyectos. En la administracidn contractual de obras publicas se presenta una situacidn recurrente relacionada con la-forma de vinculacion del personal tPcnico y profesional requerido para la ejecucidn del contrato, tales como director de obra,,residente, topdgrafos, profesional SST, entre otros. En la estructuracidn presupuestal del proyecto, dichos cargos suelen estar contemplados dentro del componente de administracidn (AIU), con dedicaciones variables (100%, 50% u otros porcentajes menores), y con factores prestacionales que incluyen cargas asociadas al salario; similar situacidn ocurre con la interventorla y el factor multiplicador, No obstante, 1 Codigo de Procedimiento Administrative y de lo Contencioso Administrative, Art. 14, numeral 2°, sustituido per el articulo 1 de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante !as cuales se eleva una consulta a las autoridade's en relacion con las materias a su cargo deberan resolverse dentro de los treinta (30) dias siguientes a su recepcibn”. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Cbdigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria.gov.co • www.contraloria.aov.co • Bogota, D. C., Colombi; Pbgina 1 de 7 048CONTRALORIA General de la Republica en la practica contractual, muchos de estos profesionales son vinculados por el contratista baj'o la modalidad de prestacion de servicios como trabajadores independientes, quienes realizan directamente sus aportes al Sistema Integral de Seguridad'Social Esta situacion ha generado diferencias de criterio entre inten/entorlas y contratistas, particularmente en los siguientes aspectos:

1. Si el personal administrativo y tecnico contemplado en la estructura de costos debe estar

directamente sus aportes al Sistema Integral de Seguridad'Social Esta situacion ha generado diferencias de criterio entre inten/entorlas y contratistas, particularmente en los siguientes aspectos:

1. Si el personal administrativo y tecnico contemplado en la estructura de costos debe estar obligatoriamente vinculado laboralmente a la empresa contratista.

2. Si es procedente exigir que los aportes a seguridad social se realicen exclusivamente bajo la figura de trabajador dependiente.

3. Como debe interpretarse la inclusion de factores prestacionales dentro del presupuesto cuando el personal no esta vinculado mediante contrato laboral.

4. Si el porcentaje de dedicacion no es el 100% puede vincularse el personal o presentar su planilla como independiente.

En ese sentido, respetuosamente solicitamos se emita concepto orientador respecto a: • El alcance de la obligacion del contratista frente a la vinculacidn del personal administrativo del proyecto. • La forma corr.ecta de verificarel cumplimiento de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral en estos casos. • El llmite funcional de la interventorla o supervision frente a la exigencia de dicha documentacion."

2. Alcance del Concepto y competencia de la Oficina Juridica Los conceptos emitidos por la Oficina Juridica de la Contraloria General de la Republica son orientaciones de caracter general que no comprenden la solucion directa de problemas especlficos, ni el analisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecucion2, ni tienen el caracter de fuente normative y solo pueden ser utilizados para facilitar la interpretacion y aplicacion de las normas jurldicas vigentes en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Juridica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las

y aplicacion de las normas jurldicas vigentes en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Juridica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas “sobre interpretacion y aplicacion de las disposiciones legates relativas al campo de actuacion de la Contraloria General’3’, as! como las formuladas por las contralorlas territoriales ‘’respecto de la vigilancia de la gestion fiscal y las demas materias en que se deban actuar en armonia con la 2 Art. 28 del Codigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el articulo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Cddigo Postal 111071 • PBX 518 7000 egr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 2 de 7CONTRALORIA General de la Republica Contraloria General”4 y las presentadas por la ciudadania respecto de las ‘'consultas de orden juridico que le sean formuladas a la Contraloria General de la Republica”5. En este orden, mediante la expedicion del concepto se busca “orientar a las dependencias de la CGR en la correcta aplicacion de las normas que rigen para la vigilancia de la gestion fiscal”6 y "asesorar jurldicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando estos lo soliciten”7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica que comprometa la posicion institucional de la CGR, porque de

el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando estos lo soliciten”7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica que comprometa la posicion institucional de la CGR, porque de conformidad con el artlculo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad solo la tienen las posiciones juridicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Juridica.

Esta Oficina se ha pronunciado sobre algunos aspectos relacionados con el tema objeto de estudio, en lo referente a los contratos de prestacion de servicios, vease el concepto juridico CGR-OJ-060-2019 con radicacion 20191E0042519, en lo relacionado con los aportes al sistema de seguridad social, vease el concepto juridico CGR-OJ-1 16-2023 con radicacion 2023EE0133504, cuyos fundamentos se retoman en lo pertinente a la presente respuesta, los cuales pueden ser consultados en el aplicativo SINOR (Normatividad y Relatorla), a traves de la pagina web institucional: www.contraloria.gov.co en el micrositio “Normatividad”.

4. Consideraciones Juridicas 4.1 Problema Juridico El presente concepto juridico abordara los siguientes problemas jurldicos: 1. ^El personal contratado para ejecutar un contrato de obra pubiica, debe estar vinculado como empleado o como contratista? 4 Art 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art 43, numeral 12° del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art 43, numeral 11° del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 20000

5 Art 43, numeral 12° del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art 43, numeral 11° del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 20000 a Art 43 OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Juridica: (...) 16.Coordinar con las dependencias la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica que la comprometa la posicion institucional de la Contraloria General de la republica en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza juridica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • C6digo Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria.ciov.co • www,contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombi Pagina 3 de 7CONTRALORIA General de !a Republica 2. ^Cual es el deber del supervisor del contrato en reiacion con la veriftcacion de los aportes de seguridad social de los contratistas de un contrato de obra pubiica? 4.2 Contrato de Prestacion de Servicios El artlculo 32 de la Ley 80 de 1993 define a los contratos estatales como: "Articulo 32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurldicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomla de la voluntad (...)” De los contratos estatales que contempla la ley, el contrato de prestacion de servicios se encuentra definido como aquellos que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administracion o funcionamiento de la entidad9.

autonomla de la voluntad (...)” De los contratos estatales que contempla la ley, el contrato de prestacion de servicios se encuentra definido como aquellos que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administracion o funcionamiento de la entidad9. Al respecto, el Consejo de Estado se ha manifestado afirmando que el contrato de prestacion de servicios profesionales es: “Es un instrumento de gestion utilizado por la administracidn pubiica para la ejecucidn de algunas de sus actividades e incluso para la prestacion de algunos servicios publicos. El contratista debe ser autOnomo, debe contar con una especialidad en la gestidn y segun el articulo 32 de la ley 80/93 debe ser un contrato que se celebre de manera excepcional. La ley expresa que este se celebra para el desarrollo de actividades que se encuentren relacionadas con la administracidn o funcionamiento de la entidad pero el ordenamiento jurldico restringe la utilizacion de este tipo de contratos, primero si se contrata con persona natural, la actividad que esta persona vaya a realizar no la debe poder realizar el personal de planta, la sala dice que aunque la norma no lo exprese puntualmente, se debe entender dicha prohibiciOn tambiOn para las personas jurldicas, entendidndose que la celebracidn de un contrato no puede llevar a que la persona juridica despoje por completo de sus funciones a la entidad, segundo, la ley tambien expone que se puede contratar con una persona natural cuando se necesite un grado de especializaciOn adicional que no pueda sersuministrado por la entidad, debe existiruna falencia real de un saber profesional, la sala expresa nuevamente que dicha prohibiciOn debe aplicarse extensivamente para las personas juridicas, de modo tal que dichas celebraciones de contrato por prestacion de servicio deben ser de carOcter alternativo y excepcional, de lo contrario

falencia real de un saber profesional, la sala expresa nuevamente que dicha prohibiciOn debe aplicarse extensivamente para las personas juridicas, de modo tal que dichas celebraciones de contrato por prestacion de servicio deben ser de carOcter alternativo y excepcional, de lo contrario estarla siendo un verdadero sustito de la funciOn pubiica”'10 . For lo anterior, es posible concluir que el contrato de prestacion de servicios profesionales permite a la administracion ejecutar actividades propias para el 9 Numeral tercero del articulo 32 de la Ley 80 de 1993. 10 Consejo de Estado. Seccibn Tercera. Rad.41001-23-31-000-2004-00540-01 > Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Cbdigo Postal 111071 • PBX 518 7000 CQr@contraloria.gov.co • www.contraloria.Qov.co • Bogota, D. C., Colombia Pbgina 4 de 7f> CONTRALORIA General de la Republica funcionamiento de su entidad, sin impartir ordenes ni subordinar a los profesionales contratados. 4.3 Aporte al Sistema de Seguridad Sociai de los Contratistas El articulo 48 de la Constitucion Politica de Colombia de 1991 define a la seguridad social como un servicio publico de caracter obligatorio que se presta bajo la direccion, coordinacion y control del Estado, en sujecion a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. La Code Constitucional ha establecido que la finalidad de la seguridad social: "Guarda necesaria correspondencia con los fines esenciales del Estado social de derecho como el servir a la comunidad; promover la prosperidad general; garantizar la efectividad de los principios y derechos constitucionales; promover las condiciones para una igualdad real y efectiva; adoptar medidas a favor de grupos discriminados o

derecho como el servir a la comunidad; promover la prosperidad general; garantizar la efectividad de los principios y derechos constitucionales; promover las condiciones para una igualdad real y efectiva; adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados; proteger especialmente a aquellas personas que por su condicion economica, flsica o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta; y reconocer sin discriminacion alguna de la primacia de los derechos inalienables de la persona como sujeto, razon de seryfin ultimo del poder politico, donde el gasto publico social tiene prioridad sobre cualquier otra asignacion”11 . El Sistema de Seguridad Social Integral en Colombia tiene por objeto garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana12. Este sistema se encuentra compuesto por los regimenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios13. Respecto a la obligacion de afiliacion de contratistas del Estado, el articulo 282 de la Ley 100 de 1993 establece que ninguna persona natural podra prestar directamente sus servicios al Estado, bajo la modalidad de contrato de prestacion de servicios, sin afiliarse a los sistemas de pensiones y salud previstos en la Ley 100 de 1993. 4.4Deber de Supervisores en Contrato de Obra Publica Tal y como se enuncio anteriormente, los contratos estatales son todos los actos juridicos generadores de obligaciones celebrados por entidades y el Estado. Los contratos de obra son aquellos celebrados por las entidades estatales para la 11 Code Constitucional, Sentencia T-628 de 2007. M.P. CLARA INfzS VARGAS HERNANDEZ. 12 Articulo 1 de la Ley 100 de 1993 13 Articulo 8 de la Ley 100 de 1993

11 Code Constitucional, Sentencia T-628 de 2007. M.P. CLARA INfzS VARGAS HERNANDEZ. 12 Articulo 1 de la Ley 100 de 1993 13 Articulo 8 de la Ley 100 de 1993 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Cddigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.oov.co • Bogota, D. C., Colombii Pagina 5 de 7© contralori 'a Genera! de la Repubiica construccion, mantenimiento, instalacion y realizacion de cualquier trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecucion y page14. Frente a los contratos de obra que hayan sido celebrados como resultado de un proceso de licitacion, la interventoria debera ser contratada con una persona independiente de la entidad contratante y del contratista, quien responde por los hechos y omisiones de que trata el articulo 53 de la Ley 80 de 1993: “ARTICULO 53. De la Responsabilidad de los Consultores, Interventores y Asesores. (modificado por el articulo 2 de la Ley 1882 de 2018). Los consultores y asesores externos responderan civil, fiscal, penal y disciplinariamente tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de consultoria o asesoria, celebrado por ellos, como por los hechos u omisiones que les fueren imputables constitutivos de incumplimiento de las obligaciones correspondientes a tales contratos y que causen daho o perjuicio a las entidades, derivados de la celebracion y ejecucion de contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las actividades de consultoria o asesoria incluyendo la etapa de liquidacion de los mismos.

entidades, derivados de la celebracion y ejecucion de contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las actividades de consultoria o asesoria incluyendo la etapa de liquidacion de los mismos. Por su parte, los interventores, responderan civil, fiscal, penal y disciplinariamente, tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de interventoria, como por los hechos u omisiones que le sean imputables y causen daho o perjuicio a las entidades, derivados de la celebracion y ejecucion de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las funciones de interventoria, incluyendo la etapa de liquidacion de los mismos siempre y cuando tales perjuicios provengan del incumplimiento o responsabilidad directa, por parte del interventor, de las obligaciones que a este le correspondan con forme con el contrato de interventoria”. Del analisis de la norma se puede extraer que todo supervisor es responsable del cumplimiento de las obligaciones plasmadas en el contrato, razon por la cual si se establece que el personal se encuentra vinculado por contrato de prestacion de servicios, es necesario corroborar que este genera los respectivos aportes al Sistema Integral de Seguridad Social en Salud, Pension y Riesgos Laborales en virtud del mandate legal establecido en el articulo 282 de la Ley 100 de 1993. De igual forma, no existe disposicion normative que obligue a vincular mediante contrato laboral a la totalidad del personal asociado a la ejecucion de un contrato de obra publica, toda vez que el contratista cuenta con la autonomia para definir la forma de organizar el personal. Sin embargo, cuando en el contrato de obra suscrito se ha establecido de manera expresa la obligacion de vincular a todo el personal bajo la modalidad de contrato laboral, dicho requisite debe ser implementado. Sea cual sea

de organizar el personal. Sin embargo, cuando en el contrato de obra suscrito se ha establecido de manera expresa la obligacion de vincular a todo el personal bajo la modalidad de contrato laboral, dicho requisite debe ser implementado. Sea cual sea 14 Numeral 1, articulo 32 de la Ley 80 de 1993 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Cddigo Postal 111071 • PBX 518 7000 CQr@contraloria.gov.co •www.contraloria.qov.co ■ Bogotd, D. C., Colombia PSgina 6 de 7CONTRALORIA General de la Republica la modalidad de vinculacion del personal, el interventor tiene la obligacion de supervisar que los aportes al Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y Pension se esten generando, ya sea por parte de la empresa contratista cuando el personal se encuentra vinculado por contrato laboral, o de manera individual por el profesional que presta sus servicios profesionales de manera independiente.

5. Conclusiones 5.1 El personal contratado para ejecutar un contrato de obra publica puede ser vinculado bajo la modalidad de contrato laboral o contrato de prestacion de servicios teniendo en cuenta las obligaciones contractuales al respecto. Si se realiza bajo la modalidad contractual de prestacion de servicios profesionales, cada contratista debe afiliarse y realizar los aportes al sistema de pensiones y salud en virtud del articulo 282 de la Ley 100 de 1993, y si se hace bajo la modalidad de contrato laboral, sera la empresa contratista la encargada de generar dichos aportes. 5.2 Todo supervisor es responsable del seguimiento al cumplimiento de las obligaciones plasmadas en el contrato, razon por la cual, sin importar el tipo de vinculacion con el contratista de obra publica, es responsable de verificar el cumplimiento de sus obligaciones en relacion con el Sistema Integral de Seguridad

obligaciones plasmadas en el contrato, razon por la cual, sin importar el tipo de vinculacion con el contratista de obra publica, es responsable de verificar el cumplimiento de sus obligaciones en relacion con el Sistema Integral de Seguridad Social en Salud, Pensiones y ARL, bien sea de los empleados de la firma contratista, como de los contratistas que prestan sus servicios a la empresa. No es potestad del supervisor exigir algun tipo especifico de vinculacion si la Ley o el propio contrato no lo hacen. Si se establece que el personal se encuentra vinculado por contrato de prestacion de servicios, es necesario corroborar que este genera los respectivos aportes al Sistema Integral de Seguridad Social en Salud, Pension y Riesgos Laborales en virtud del mandajo legal establecido en el articulo 282 de la Ley 100 de 1993. Cordialment'

CARLOS OSCAR VERGARA RODRIGUEZ

Director Oficini Juridica

Proyectb: Eymi Daniela Beltran ArdilS.'^H Revisd: Gabriel Andres Hilarion AmayaiLL N.R. SIPAR 2026-371321 -82111 -dSjSlGEDOC 2026ER0051137

TRD. 80112-033 - Conceptos Jurldicos. Conceptos Juridicos. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Cddigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria.qov.co • www.contraloria.aov.co • Bogota, D. C., Colombia P^gina 7 de 7