CGR - Concepto CGR-OJ-068-2026

r f> Contraloria General de la Republics :: SGD 28-05Al ConlestarCjtc Este No.: 2O26eE0U2457 Fol:0 ,

N 80112 OFICINA JURlDICA/CARLOS OSCAR VERGARA RODRIGUEZ

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ASUN OBS NIAL-PRIMA DE SEGUROS - PROCESO DE General de la Republica 2026EE0112457

CGR-OJ- -2026

80112Bogota D.C., Doctora

KAREN DANIELA CAVIEDES CORREA

Jefe de Oficina Asesora Juridica Corporacion Social de Gundinamarca Karen.caviedes@csc.qov.co notificacionesiudiciales@csc.aov.co

Referenda: Radicado extern© SIPAR 2026-376414-82111-CO y SIGEDOC

2026ER0083995, 2026ER0082913 del 14 de abril de 2026.

RECURSOS PUBLICOS - DANO PATRIMONIAL - PRIMA DE

SEGUROS - PROCESO DE INSOLVENCY.

Tema: iRespetado Doctora Karen Daniela: La Oficina Juridica de la Contraloria General de la Republica -CGRrecibio la consulta citada en la referenda1, la cual precede a responder a continuacion:

1. Antecedentes Mediante el oficio citado en la referenda el peticionario le solicito a la Oficina Juridica

de la Contraloria General de la Republica lo siguientei: " (...) en el marco del tltulo IV de la Seccion Tercera, del Libro Tercero de la Ley 1564 de 2012, referente a los procedimientos de insolvencia de la persona natural no comerciante, modificado por la Ley 2445 de 2025, dicha normatividad, mediante el numeral 2 artlculo 16, suspende los cobros que se hayan pactado contractualmente, lo que signified que al realizar la suspension de estos, las primas de seguros no son pagadas por parte de los deudores, quedando los creditos desprotegidos de dichas i 1 Codigo de Procedimiento Administrative y de lo Contencioso Administrative, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artlculo 1 de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relacidn con las materias a su cargo debergn resolverse dentro de los treinta (30) dias siguientes a su recepcidn”. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Cddigo Postal 111071 • PBX 518 7000 car(S>contraloria.qov.co • www.contraloria.qov.co • Bogota, D. C., Colombia Pdgina 1 de 9 068CONTRALORI’A General de la Republica prerogatives, lo que podrta generar un perjuicio a la entidad en caso de una eventualidad de caso fortuito o fuerza mayor. (...) Con el fin de evitar un posible dano patrimonial al estado, una posible responsabilidad fiscal por omision de proteccion al credito y teniendo en cuenta que la Contraloria General de la Republica tiene la funcion de procurer el buen uso de los recursos y bienes publicos y contribuir a la modernizacion del Estado, mediante acciones de mejoramientos continue en las distintas entidades publicas, se eleva

la Contraloria General de la Republica tiene la funcion de procurer el buen uso de los recursos y bienes publicos y contribuir a la modernizacion del Estado, mediante acciones de mejoramientos continue en las distintas entidades publicas, se eleva consulta respecto de la suspension de la prime de seguros en los diversos creditos ofrecidos por esta entidad, pues surge la necesidad de establecer quien debe asumir dicha prima o si por el contrario conforme a la Ley 2445 de 2025, se deben dejar los creditos sin dicha garantla".

2. Alcance del Concepto y competencia de la Oficina Juridica Los conceptos emitidos por la Oficina Juridica de la Contraloria General de la Republica son orientaciones de caracter general que no comprenden la solucion directa de problemas especificos, ni el analisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecucion2, ni tienen e! caracter de fuente normative y solo pueden ser utilizados para facilitar la interpretacion y aplicacion de las normas juridicas vigentes en materia de control fiscal. Por la anterior, la competencia de la Oficina Juridica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencies internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretacion y aplicacion de las disposiciones legales relatives al campo de actuacion de la Contraloria General’3’, asi como las formuladas por las contralorias territoriales ‘’respecto de la vigilancia de la gestion fiscal y las demas materias en que se deban actuar en armonia con la Contraloria General”4 y las presentadas por la ciudadania respecto de las “consultas de orden juridico que le sean formuladas a la Contraloria General de la Republica”5. En este orden, mediante la expedicion del concepto se busca “orientar a las

Contraloria General”4 y las presentadas por la ciudadania respecto de las “consultas de orden juridico que le sean formuladas a la Contraloria General de la Republica”5. En este orden, mediante la expedicion del concepto se busca “orientar a las dependencias de la CGR en la correcta aplicacion de las normas que rigen para la vigilancia de la gestion fiscal”6 y “asesorar juridicamente a las entidades que ejercen 2 Art. 28 del C6digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artlculo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art 43, numeral 12° del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art 43, numeral 110 del Decreto Ley 267 de 2000 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Cddigo Postal 111071 PBX 518 7000 CQr@contraloria.oov.co • www.contraloria.aov.co • Bogota, D. C., Colombia P^igina 2 de 9f) CONTRALORIA General de la Republica el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando estos lo soliciten”7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica que comprometa la posicion institucional de la CGR, porque de conformidad con el articulo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad solo la tienen las posiciones juridicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Juridica.

Esta Oficina se ha pronunciado sobre algunos aspectos relacionados con el tema

solo la tienen las posiciones juridicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Juridica.

Esta Oficina se ha pronunciado sobre algunos aspectos relacionados con el tema objeto de estudio, en lo referente al proceso de insolvencia, vease el concept© CGROJ-026-2026, CGR-OJ-228-2022, CGR-OJ-027-2026, cuyos fundamentos se retoman en lo pertinente a la presente respuesta, los cuales pueden ser consultados en el aplicativo SINOR (Normatividad y Relatoria), a traves de la pagina web institucional: www.contraloria.gov.co en el micrositio “Normatividad”.

4. Consideraciones Juridicas 4.1 Problema Juridico El presente concepto desarrollara el problema juridico: i,Debe suspenderse el pago de la prima de seguros en los diversos creditos ofrecidos por la entidad, a fin de evitar un daho patrimonial al estado y una posible responsabilidad fiscal? 4.2Control y Vigilancia Fiscal - Prohibicion de Coadministrar El articulo 267 de la Constitucion Politica de Colombia de 19919 le otorga a la Contraloria General de la Republica la funcion publica de ejercer la vigilancia y el control sobre la gestion fiscal de la administracion y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes del Estado. Este control fiscal es posterior y selective o concomitante y preventive. 7 Art 43. numeral 14 del Decreto Ley 267 de 20000. 8 Art 43 OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Juridica: (...) t6.Coordinar con las dependencias la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica que la comprometa la posicion institucional de la Contraloria General de la republica en todas

8 Art 43 OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Juridica: (...) t6.Coordinar con las dependencias la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica que la comprometa la posicion institucional de la Contraloria General de la republica en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una hueva postura de naturaleza juridica de cualquier orden. 9 Modificado por el acto legislative 04 de 2019 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • CddigoPostal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria.aov.co • www.contraloria.aov.co ♦ Bogotei, D. C., Colombi& Pagina 3 de 9CONTRALORIA General de la Republica La Corte Constitucional se ha pronunciado frente a esta facultad constitucional afirmando que: " (■■■) & Constitucion Politica preve que tanto el ejercicio de las funciones publicas como la gestion publica, la cual comprende la gestion fiscal, deben ser vigiladas y controladas por el Estado, sea que tales funciones y gestion las cumplan y ejecuten entidades publicas y con elias los servidores publicos a ellas vinculados por haberselas atribuido el ordenamiento jurldico, o entidades privadas y/o particulares cuando les sean atribuidas por la ley o delegadas por actos administrativos sujecion a ella. Asi mismo, son objeto de vigilancia y control del Estado las actuaciones y gestion de los particulares a los cuales se les atribuye la administracidn, manejo y disposicion de bienes y recursos de origen y naturaleza publica, as! tales actividades y gestion publica no comporten el ejercicio de funciones publicas. Para tal efecto, existen, entre otras, la funclon fiscalizadora, modalidad de ministerio publico o en su modalidad de control fiscal. (...)

publica, as! tales actividades y gestion publica no comporten el ejercicio de funciones publicas. Para tal efecto, existen, entre otras, la funclon fiscalizadora, modalidad de ministerio publico o en su modalidad de control fiscal. (...) Esta funcion no implica la coadministracion o facultad de determinar asuntos que propios de cada administracidn, frente a esto, la Corte Constitucional ha senalado que: "(-■■) el control concomitante o preventive en manera alguna paraliza la actividad administrativa. Ademas, este no resulta vinculante para la contratacion y mucho menos entorpece la actividad de la administracidn, pues su ejercicio se materialize a traves de la figura de la advertencia, la cual permite que la actuacion del gestor continue. Ahora bien, para que el fin propuesto evidentemente se materialice, esto es, que el control concomitante y preventive no se desdibuje al punto que llegue a convertirse en una suerte de control previo camuflado, debe respetar como mlnimo las siguientes condiciones: con sea en su ”10 son La advertencia permite que el gestor continue su actividad sin que constituya prejuzgamiento. No se trata de definir como y en que ejecutar los recursos, sino de indicar a la administracidn cuando se puede llegar a materializar un daho (Subrayado fuera del texto) un En consecuencia, corresponde a la Contraloria ejercer la vigilancia y control fiscal sin ser asesora del sujeto de control fiscal, en virtud de la separacidn de poderes, de la autonomia administrativa del sujeto de control y de la independencia del drgano de control fiscal, razdn por la cual esta oficina juridica no puede emitir concepto en relacidn a si la entidad debe o no suspender la prima de seguros de los creditos que ofrecen a sus beneficiarios.

drgano de control fiscal, razdn por la cual esta oficina juridica no puede emitir concepto en relacidn a si la entidad debe o no suspender la prima de seguros de los creditos que ofrecen a sus beneficiarios. 10 Corte Constitucional, Sentencia C-438 de 2022. M.P. JORGE ENRIQUE IBANEZ NAJAR 11 Sentencia C-140 de 2020 de la Corte Constitucional. M.P. JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Cddigo Postal 111071 • PBX 518 7000 CQr@contraloria.QQv.co » www.contraloria.Qov.co • Bogota, D. C., Colombia Pdgina 4 de 9<D CONTRALORIA General de la Republica 4.3Proceso de Responsabilidad Fiscal En pronunciamientos de la Corte Constitucional se ha establecido que la finalidad del Proceso de Responsabilidad Fiscal es la proteccion y garantia del patrimonio del Estado, en donde se busca la reparacion de los dahos que este haya podido sufrir como consecuencia de la gestion irregular de quienes tienen a su cargo el manejo de dineros o bienes publicos12. E! articulo 1 de la Ley 610 de 2000 define al Proceso de Responsabilidad Fiscal como: “Articulo 1°. DEFINICION. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorias con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los sen/idores publicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestion fiscal o con ocasion de esta, causen por accion u omision y en forma dolosa o culposa un daho al patrimonio del Estado”13. Ha sehalado la Corte Constitucional que el Proceso de Responsabilidad Fiscal "se

causen por accion u omision y en forma dolosa o culposa un daho al patrimonio del Estado”13. Ha sehalado la Corte Constitucional que el Proceso de Responsabilidad Fiscal "se orienta a obtener una declaracion juridica, en la cual se precise con certeza que un determinado servidor publico o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan porsus actuaciones irregulares en la gestion fiscal que ha realizado y que esta obligado a reparareldaho causado alerario publico, porsu conducta dolosa o culposa. El proceso de responsabilidad fiscal se constituye en una funcion complementaria del control y vigilancia de la gestion fiscal que le corresponde ejercer a la Contraloria General de la Republica y a las contralorias departamentales, municipales y distritales, convirtiendose en el mecanismo juridico con que cuentan tales entidades para establecer la responsabilidad de los sen/idores publicos y de los particulares, en el manejo de fondos y bienes publicos, cuando con su conducta -activa u omisivase advierte un posible daho al patrimonio estatal"14. Es por lo anterior que es posible afirmar que, frente al detrimento de los bienes o fondos del estado, por parte del gestor fiscal, puede darse inicio a un proceso de responsabilidad fiscal. En ese sentido y desde un punto de vista general, se daran elementos de juicio que permitan a la entidad concluir si asumir el pago de la prima de seguros de un credito concedido por la entidad solicitante, que se vincula a un proceso

de insolvencia, genera un daho al patrimonio del estado. 12 Corte Constitucional, Sentencia C-338 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 13 Articulo 1°, Ley 610 de 2000. 14 Corte Constitucional, Sentencia C-382 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo PostaM11071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.Qov.co • www.contraloria.qov.co • Bogota, D. C., Colombi; PSgina 5 de 9f> CONTRALORIA General de la Republica 4.3.1 Naturaleza del Proceso de Responsabilidad Fiscal. El artlculo 267 de la Constitucion asigna a la Contraloria General de la Republica el ejercicio del control fiscal, funcion publica orientada a la vigilancia de la gestion fiscal de la administracion y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la nacion15. En desarrollo de esa funcion corresponde al Contralor General de la Republica establecer la responsabilidad que se derive de la gestion fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdiccion coactiva sobre los alcances deducidos de la misma16 La naturaleza del Proceso de Responsabilidad Fiscal es de caracter administrative, pues trata sobre sobre la gestion y manejo de los bienes publicos; es de caracter subjetivo, en cuanto exige la indagacion acerca de si el indagado actuo con dolo o con culpa; es patrimonial por cuanto su declaratoria acarrea el resarcimiento del dano causado por la gestion irregular; es autonoma e independiente, por que opera sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad; y el tramite para su declaratoria debe cenirse a las garantlas del debido proceso17.

causado por la gestion irregular; es autonoma e independiente, por que opera sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad; y el tramite para su declaratoria debe cenirse a las garantlas del debido proceso17. De igual forma, los actos proferidos en desarrollo del proceso de responsabilidad fiscal son de naturaleza administrativa, pues la Constitucion Politica no reconoce a la Contraloria facultad para ejercer funciones jurisdiccionales18. 4.4 Patrimonio Publico El Consejo de Estado en Sentencia con radicacion 50001-23-31-000-2005-00213-01 del 12 de noviembre de 2009 se pronuncio respecto al concepto de patrimonio publico, senalando que: "Por patrimonio publico se entiende la totalidad de bienes, derechos y obligaciones correspondientes o propiedad del Estado, que le sirven para el cabal cumplimiento de sus obligaciones de conformidad con lo dispuesto para ello en la legislacion positiva. En un sentido amplio de la nocidn se estima que dentro del patrimonio publico tambien se encuentran los bienes inmateriales y los derechos e intereses no susceptibles de propiedad por parte del Estado como el territorio nacional, el mar territorial, la plataforma continental, el espacio aereo, etc. Igual criterio puede predicarse respecto del patrimonio historico o cultural de la Nacion a cuyo goce tiene derecho la colectividad. La proteccion del patrimonio publico busca que los recursos del Estado 15 Articulo 267, Constituci6n Politica de Colombia de 1991.

16 Articulo 268, Constitucibn Politica de 1991. 17 Corte Constitucional, T-297 de 2006, M.P. Jaime Cordoba Trivino. 18 Corte Constitucional, Sentencia C-189 de 1998, M.P. Alejandro Martinez Caballero Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 CQr@contraloria.Qov.co • www.contraloria.qov.co • Bogota, D. C., Colombia PSgina 6 de 9CONTRALORIA General de la Republica sean igualmente administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales. La regulacion legal de la defense del patrimonio publico tiene una finalidad garantista en pro de la proteccion normative de los derechos e intereses colectivos. En consecuencia, toda actividad publica esta sometida a dicho control, la cual, si afecta al patrimonio publico o a otros derechos colectivos podra ser objeto de analisis judicial por via de accion popular”19. A su vez, la Corte Constitucional ha mencionado que: “El patrimonio del Estado puede cobijar bienes de muy diverso contenido y naturaleza: muebles e inmuebles; materiales e inmateriales; y esto se hace mas diflcil, en la medida en que el derecho extiende progresivamente su proteccion a nuevos bienes; por ejemplo, al patrimonio cultural, al patrimonio arqueologico, al patrimonio genetico, al patrimonio ecologico, el derecho al paisaje, etc., etc. Precisamente porque se trata de distintos aspectos del patrimonio del Estado y de diversas lesiones del mismo”20. Todo recurso publico es titularidad del Estado, razon por la cual la Contraloria General de la Republica debe garantizar la proteccion de dichos recursos para que cumplan con el fin para el cual fueron otorgados.

Todo recurso publico es titularidad del Estado, razon por la cual la Contraloria General de la Republica debe garantizar la proteccion de dichos recursos para que cumplan con el fin para el cual fueron otorgados. 4.5 Prima de Seguros de los creditos de la Corporacion Social de Cundinamarca como recurso publico. La Corporacion Social de Cundinamarca fue creada mediante Ordenanza Numero 5 de 1972, constituyendo su patrimonio por los siguientes bienes y valores: "Artlculo 1. El Patrimonio de la Corporacion, estara constituido con los siguientes bienes y valores:0 a) Con los aportes del Departamento, de establecimientos publicos y empresas industriales y comerciales del orden departamental, asl:

1. Con el 5% de las partidas para programas de inversion, apropiadas en cada una de las vigencias fiscales.

2. Con el 4% de las partidas de funcionamiento, apropiadas para cada vigencia fiscal; que se consideran gastos generates, de acuerdo al Codigo Fiscal

3. Con un porcentaje, no inferior al 1/2% del total del presupuesto de Rentas e Ingresos expedido para cada una de las vigencias fiscales. Esta apropiacion se debera incluir obligatoriamente en el presupuesto del Departamento, los establecimientos publicos y las empresas industriales y comerciales, del orden departamental. 19 Sentencia del 12 de noviembre de 2009 con radicado 50001-23-31-000-2005-00213-01 del .Consejo de Estado. C.P. MARCO

ANTONIO VELILLA MORENO 20 Sentencia C-064 de 2003 de la Corte Constitucional. M.P. JAIME ARAUJO RENTERIA Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Cbdigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria.QQV.co • www.contraloria.qov.co • Bogota, D. C,, Colombi; Peigina 7 de 9contralori'a General de ia Republica b) Con las cuotas de afiliacion que determine la Junta Directiva de la Corporacion; c) Con los auxilios y donaciones que le otorguen; d) Con las reservas que haga despues de cada ejercicio economico; e) Con las cuotas y los aportes de los afiliados, a tituto ahorro equivalente a sueldos y al 1% para jornales; y, f) Con los demas bienes y valores a cualquier tltulo”. De conformidad a la norma senalada, es posible afirmar que, la Corporacion Social de Cundinamarca, ai estar constituido su patrimonio por bienes del Estado y segun lo senalado en el numeral 80 del articulo primero de la Resolucion 0198 de 202521, es objeto de control y vigilancia fiscal por parte de la Contraloria de Cundinamarca, razon por la cual, su incorrecta destinacion puede ser objeto de una eventual responsabilidad fiscal por parte del gestor social que administre dichos recursos. Ahora bien, el regimen de insolvencia, regulado por la Ley 2445 de 2025, permite al deudor iniciar un procedimiento legal que le permite, mediante un tramite de negociacion de deudas en audiencia de conciliacion extrajudicial, celebrar un acuerdo de pago con sus acreedores y cumplir as! con sus obligaciones pecuniarias pendientes sin importar su naturaleza, salvo las originadas en obligaciones

negociacion de deudas en audiencia de conciliacion extrajudicial, celebrar un acuerdo de pago con sus acreedores y cumplir as! con sus obligaciones pecuniarias pendientes sin importar su naturaleza, salvo las originadas en obligaciones alimentarias, ni los procesos ejecutivos correspondientes a las mismas. Conforme a este regimen, la inclusion de creditos a favor de la Corporacion Social de Cundinamarca dentro del tramite de insolvencia, implica que el patrimonio del deudor se constituye en prenda general de los acreedores. En ese contexto, al suspender el pago de las garantlas, si bien podria llevar a la Corporacion a perder la calidad de beneficiaria de las polizas de seguro que amparan los bienes objeto de garantia, tambien seria un acto consecuente con la indisponibifidad de esos bienes para asegurarse el pago prioritario de sus acreencias, en virtud del tramite de insolvencia.

5. Conclusiones En virtud a la prohibicion constitucional de coadministrar senalada en el articulo 267 de la Constitucion Politica de Colombia de 1991, esta oficina no es competente para determinar si debe suspenderse el pago de la prima de seguros que aseguran los bienes que garantizan los diversos creditos ofrecidos por la entidad solicitante, ya que tal situacion es decision interna de su propia administracion. 21 "Por medio de la cual se actualiza el inventario de sujetos de control fiscal, de la Contraloria de Cundinamarca con el fin de determinar el universe sobre el cual se definiran las auditorias que serein incluidas en el Plan de Vigilancia y Control Fiscal

Territorial -PVCFT - para la vigencia 2026 y se dictan otras disposiciones" Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Cddigo Postal 111071 • PBX 518 7000 CQr@contraloria.gov.co • www.contraloria.Qov.co • Bogota, D. C., Colombia Pdgina 8 de 9CONTRALORIA Genera! de la Republica No obstante, conforme con la normatividad vigente, es importante senalar que la inclusion de creditos a favor de la Corporacion Social de Cundinamarca dentro del tramite de insolvencia, implica que el patrimonio del deudor se constituye en prenda general de los acreedores, situacion que debe servir como base para la toma de decisiones por parte de la administracion. Cordialmerte CARLOS OSCAR VERGARA RODRIGUEZ Director Ofiiina ^ uridica

Proyecto: Eymi Daniela E eltr^n Ardila.-^f

Revis6: Gabriel ^ndreg Hilaribn Amaya^ N.R. TRD.

SIPAR 2026-376414-8211 l-CCTy SIGEDOC 2026ER0083995, 2026ER0082913

80112-033 - Conceptos Juridicos. Conceptos Juridicos. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Cbdigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria.qov.co • www.contraloria.Qov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 9 de 9