CGR - Concepto CGR-OJ-089-2026

ConUdloria General dr la Republics :: SGD 24-06-2026 11:38

Al Conteslai Ole Este No.: 2026IE0068865 Fol:0 Ane>:0 FA:0

ORIGEN 80112 OFICINAIURlOlCA/CARLOS OSCAR VERGARA RODRIGUEZ DESTINO 813112 DIRECCION DE VIGILANCIA FISCAL PARA EL SECTOR INCLUSION SOCIAL/

CAROLINA SANCHEZ BRAVO CONCERTORESPONSABILIDAD FISCAL PfRDlOA DEOPORTUNIDADV RENOIMIENTOS r i> CONTRALORIA ^NTO i' 2026IE0068865

General de la Republica i.

CGR-OJ 2026 t

:■ 80112Bogota D.C i i Doctora

CAROLINA SANCHEZ BRAVO

Directora de Vigilancia Fiscal Contraloria Delegada para e! Sector Inclusion Social ' Contralorla General de la Republica ■: Referenda: Radicado SIGEDOC 2026IE0063118, SIPAR 2026-380451-82111-SE. s' :< j. Responsabilidad fiscal, perdida de oportunidad yTema: Concepto rendimientos financieros en contratos respecto de los cuales no se realizaron pages ; \ Respetada Doctora Carolina i1. Antecedentes ; !' La Oficina Juridica de la Contraloria General de la Republica -CGRrecibio la consulta citada en la referenda1, la cual precede a responder a cohtinuaclon: ■ ? "En el anterior orden de ideas, con el fin de dar respuesta a la reiteracion elevada por el peticionario, respetuosamente solicitamos concepto jurldico respecto a la existencia de responsabilidad fiscal cuando no existen pagos dentro de un contrato". > ;

2. Alcance del Concepto y competencia de la Oficina Juridica

por el peticionario, respetuosamente solicitamos concepto jurldico respecto a la existencia de responsabilidad fiscal cuando no existen pagos dentro de un contrato". > ;

2. Alcance del Concepto y competencia de la Oficina Juridica Los conceptos emitidos por la Oficina Juridica de la Contraloria General de la Republica son orientaciones de caracter general que no cpmprenden la solucion C6digo de Procedimiento Administrative y de lo Contencioso Administrative, Art. 14’, numeral 2°, sustituido por el artlculo 1 de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta aias autoridades en relacibn con las materias a su cargo deber^n resolverse dentro de los treinta (30) dias siguientes a su recepcidn".

1 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Cddigo Postal 111071 • PBX 518 7000 » CQr@contraloria.Qov.co • www.contraloria.Qov.co • Bogota, D. C., ColombiafJ i P«igina 1 de 8f> CONTRALORIA General de la Republica directa de problemas especificos, ni el analisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecucion2, ni tienen el caracter de fuente normative y solo pueden ser utilizados para facilitar la interpretacion y aplicacion de las normas jundicas vigentes en materia de control fiscal. For lo anterior, la competencia de la Oficina Juridica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades yigiladas “sobre interpretacion y aplicacion de las disposiciones legates relativas al campo de actuacion de la Contralorfa General’3’, asi como las formuladas por las contralorias territoriales "respecto de la vigilancia de la

mismas y las entidades yigiladas “sobre interpretacion y aplicacion de las disposiciones legates relativas al campo de actuacion de la Contralorfa General’3’, asi como las formuladas por las contralorias territoriales "respecto de la vigilancia de la gestion fiscal y las demas materias en que se deban actuar en armonia con la Contraloria General"4 y las presentadas por la ciudadania respecto de las "consultas de orden jurldico que le sean formuladas a la Contraloria General de la Republica’’5. En este orden, mediante la expedicion del concepto se busca "orientar a las dependencias de la CGR en la correcta aplicacion de las normas que rigen para la vigilancia de la gestion fiscal"6 y "asesorar jurldicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando estos lo soliciten”7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica que comprometa la posicion institucional de la CGR, porque de conformidad con el articulo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad solo la tienen las posiciones jundicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Juridica.

Esta Oficina no se ha pronunciado sobre los aspectos relacionados con el tema objeto de estudio. 2 Art. 28 del Cddigo de Procedimiento Administrative y de lo Contencioso Administrative, modificado por el articulo 1 de la Ley

1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art 43, numeral 12° del Decreto Ley.267 de 2000 8 Art 43, numeral 11 ° del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 20000 8 Art 43 OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Juridica: (...) 16.Coordinar con las dependencias la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica que la comprometa la posicion institucional de la Contraloria General de la republica en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza juridica de cualquier orden. Carrera 69 No.'44-35 Piso 1 • Cddigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria.Qov.co • www.contraloria.qov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 2 de 8®> CONTRALORIA General de la Republica

4. Consideraciones Juridicas Analizado el asunto sometido a consideracion de este Despacho es procedente senalar que, a partir del diseno Constitucional9 los organos de control fiscal desarrollan de forma independiente la funcion publica de vigilancia y control fiscal sin ser asesores de los sujetos de vigilancia. Por ende, en virtud de la separacion de poderes10, de la autonomia de las entidades territoriales11, de la autonomla administrativa de los sujetos de control y de la independencia del organo de control fiscal12, la Contralorla General de la Republica CGR no participa en los. procesos internes de la administracion maxime cuando a los organos de control fiscal les esta prohibido el ejercicio de coadministracion13.

sujetos de control y de la independencia del organo de control fiscal12, la Contralorla General de la Republica CGR no participa en los. procesos internes de la administracion maxime cuando a los organos de control fiscal les esta prohibido el ejercicio de coadministracion13. En ese sentido, el presente concept© se limita a efectuar consideraciones generates sobre los presupuestos legates y jurisprudenciales que orientan la configuracion de la responsabilidad fiscal y, en particular, sobre la necesidad de acreditar la existencia de un daho patrimonial al Estado como elemento ©structural de dicha responsabilidad. Por consiguiente, las consideraciones que se exponen a continuacion no comportan pronunciamiento sobre situaciones facticas concretas, ni implican la valoracion de elementos probatorios especificos, correspondiendo a las dependencias competentes analizar, en cada caso particular, la eventual existencia de daho patrimonial y la concurrencia de los demas requisitos previstos en la Ley 610 de 2000. 4.1 Problema Juridico ^Puede configurarse responsabilidad fiscal cuando respecto de un contrato estatal no se realizaron pagos con recursos publicos, bajo el argumento de una eventual perdida de oportunidad o de rendimientos financieros presuntamente ho obtenidos? 4.2 Elementos estructurales de la responsabilidad fiscal La responsabilidad fiscal constituye un mecanismo orientado a la proteccion del patrimonio publico mediante el resarcimiento de los dahos ocasionados como consecuencia de la gestion fiscal. Su finalidad no es sancionatoria sino esencialmente resarcitoria, en cuanto busca la reparacion de los perjuicios causados a los recursos

9 Constitucion Polftica. Articulos 267, 268 y 272 modificados por el Acto Legislative 04 de 2019. 10 Constitucidn Politica. Articulo 113. 11 Constitucidn Polftica. Articulo 1. 12 Corte Constitucional, sentencias: C-113/99; C-103/15. 13 Articulo 267 de la Constitucion Polftica, modificado por el articulo 1 o del Acto Legislative 04 de 2019. Corte Constitucional,

Sentencia C-140-20, M.P. Jose Fernando Reyes Cuartas.

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Cddigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria.aov.co • www.contraloria.Qov.co • Bogota, D. C., Colombi: PSgina 3 de 8<I> CONTRALORIA General de la Republica o bienes publicos. De conformidad con el articulo 5 de la Ley 610 de 2000, la responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los danos ocasionados al patrimonio publico como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestion fiscal o de quienes participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la produccion de tales danos. Por su parte, el articulo 6 ibidem define el dano patrimonial al Estado como la lesion del patrimonio publico representada en el menoscabo, disminucion, perjuicio, detrimento, perdida o deterioro de los bienes o recursos publicos, o en el uso indebido, irregular o ineficiente de los mismos, siempre que dicha afectacion produzca una disminucion efectiva de los recursos o bienes del Estado. A partir de las disposiciones anteriormente citadas, puede afirmarse que la configuracion de la responsabilidad fiscal exige la concurrencia de tres elementos

irregular o ineficiente de los mismos, siempre que dicha afectacion produzca una disminucion efectiva de los recursos o bienes del Estado. A partir de las disposiciones anteriormente citadas, puede afirmarse que la configuracion de la responsabilidad fiscal exige la concurrencia de tres elementos esenciales: (i) la existencia de un dano patrimonial al Estado; (ii) una conducta dolosa o gravemente culposa atribuible a un gestor fiscal o a quien haya participado en la produccion del dano; y (iii) un nexo causal entre la conducta desplegada y la afectacion patrimonial producida. De esta manera, la sola existencia de irregularidades administrativas, incumplimientos contractuales o situaciones que puedan generar cuestionamientos sobre la gestion publica no resulta suficiente para estructurar responsabilidad fiscal, pues esta requiere la abreditacion concurrente de los elementos previstos en la Ley 610 de 2000 y, particularmente, ia demostracion de un dano patrimonial al Estado. En consecuencia, el analisis sobre la eventual configuracion de responsabilidad fiscal debe partir de la verificacion concreta de la existencia de una afectacion patrimonial al Estado y de la concurrencia de los demas elementos legalmente exigidos, sin que resulte juridicamente procedente presumir su configuracion por la sola ocurrencia de hechos o circunstancias que, de manera aislada, no evidencien una lesion efectiva al patrimonio publico. 4.3 Necesidad de acreditacion de un dano patrimonial cierto, real y cuantificable De conformidad con la estructura prevista en la Ley 610 de 2000, la existencia de un dano patrimonial al Estado constituye un presupuesto indispensable para la configuracion de la responsabilidad fiscal. En consecuencia, la sola ocurrencia de situaciones administrativas, contractuales o presupuestales que puedan considerarse

dano patrimonial al Estado constituye un presupuesto indispensable para la configuracion de la responsabilidad fiscal. En consecuencia, la sola ocurrencia de situaciones administrativas, contractuales o presupuestales que puedan considerarse Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • C6digo Postal 111071 • PBX 518 7000 CQr@contraloria.aov.co • www.contraloria.qov.co • Bogota, D. C., Colombia PSgina 4 de 8CONTRALORIA Genera! de la Republica irregulares no permite concluir automaticamente la existencia de un detrimento patrimonial ni la procedencia de la correspondiente accion fiscal. En efecto, la nocion de dano patrimonial al Estado presupone la existencia de una afectacion efectiva de los bienes o recursos publicos, susceptible de ser identificada, acreditada y valorada economicamente. Por ello, la responsabilidad fiscal no puede edificarse sobre hipotesis, conjeturas o expectativas de afectacion patrimonial, sino sobre la demostracion objetiva de una lesion cierta al patrimonio publico. Bajo esta comprension, la Corte Constitucional ha sehalado que la determinacion del daho patrimonial exige acudir a las reglas generales de la responsabilidad y verificar que la afectacion alegada reuna determinadas condiciones de certeza y cuantificacion. En tal sentido, precise que: "para la estimacion del dano debe acudirse a las reglas generales aplicables en materia de responsabilidad; porlo tanto, entre otros factores que ban de valorarse, debe considerarse que aquel ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable con arreglo a su real magnitud ni 4 Asimismo, en la misma providencia la Corte indico que en el proceso de determinacion del daho debe examinarse si, pese a la gestion fiscal cuestionada, la administracion

con arreglo a su real magnitud ni 4 Asimismo, en la misma providencia la Corte indico que en el proceso de determinacion del daho debe examinarse si, pese a la gestion fiscal cuestionada, la administracion obtuvo algun beneficio. En consecuencia, la existencia de un daho patrimonial no puede presumirse ni inferirse automaticamente a partir de la ocurrencia de una irregularidad administrativa o contractual, sino que debe acreditarse de manera objetiva y verificable. Igualmente, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-840 de 2001, indico: "el objeto de la responsabilidad fiscal es el resarcimiento de los dahos ocasionados al patrimonio publico como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestion fiscal. »15 En ese contexto, resulta necesario distinguir entre la eventual existencia de irregularidades administrativas o contractuales y la configuracion de un daho patrimonial fiscalmente relevante. Si bien determinadas actuaciones pueden generar consecuencias disciplinarias, administrativas o incluso contractuales, ello no significa que toda situacion de incumplimiento, inejecucion o controversia contractual produzca por si misma una afectacion patrimonial susceptible de generar responsabilidad fiscal. 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-620 de 1996, magistrado Ponente Antonio Barrera Carbonell 15 Corte Constitucional, Sentencia C-840 de 2001, magistrado Ponente Jaime Araujo Renteria Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 •Cddigo Postal 111071 .PBX 518 7000 cQr@contraloria.qov.co • www.contraloria.aov.co • Bogota, D. C., Colombia ¥ PSgina 5 de 8CONTRALORIA General de la Republica En consecuencia, la determinacion de la existencia de dano patrimonial exige verificar,

cuantificable para la entidad correspondiente. Lo anterior adquiere especial relevancia frente a planteamientos sustentados en eventuales perdidas de oportunidad o en rendimientos financieros presuntamente dejados de percibir. En estos eventos, la configuracion de un daho patrimonial exige la demostracion objetiva de una afectacion cierta, concreta y susceptible de valoracion economica, sin que resulten suficientes afirmaciones meramente hipoteticas, eventuales o sustentadas en expectativas abstractas de beneficio. En concordancia con lo expuesto, la sola afirmacion segun la cual una determinada actuacion administrativa o contractual habria impedido la obtencion de mayores rendimientos financieros o de ventajas economicas para la administracion no permite inferir automaticamente la existencia de un daho patrimonial fiscalmente relevante. Para ello resulta indispensable acreditar la existencia real del perjuicio, su cuantificacion economica y su relacion causal con la conducta que se considera generadora del daho. En consecuencia, la eventual configuracion de responsabilidad fiscal en escenarios como el descrito debera establecerse a partir de la acreditacion concreta de todos los elementos previstos en la Ley 610 de 2000, particularmente la existencia de un daho Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • C6digo Postal 111071 . PBX518 7000 car@contraloria.QOV.co • www.contraloria.aov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 6 de 8CONTRALORIA General de la Republica patrimonial cierto, real y cuantificable, sin que la ausencia de pagos o la invocacion generica de perdidas de oportunidad constituyan, por si solas, elementos suficientes para estructurar responsabilidad fiscal. Sin perjuicio de las anteriores consideraciones, se observa que la consulta remitida a

cQr@contraloria.qov.co • www.contraloria.aov.co • Bogota, D. C., Colombia ¥ PSgina 5 de 8CONTRALORIA General de la Republica En consecuencia, la determinacion de la existencia de dano patrimonial exige verificar, en cada caso concreto, si se produjo una afectacion real, cierta y economicamente cuantificable de los recursos publicos, asi como establecer la relacion causal entre dicha afectacion y la conducta atribuida al gestor fiscal o a los particulares involucrados. Solo a partir de dicha acreditacion resulta juridicamente posible avanzar en el analisis de los demas elementos estructurales de la responsabilidad fiscal. 4.4 Inexistencia automatica de daho patrimonial por ausencia de pagos y consideraciones sobre perdida de oportunidad y rendimientos financieros A partir de las consideraciones precedentes, resulta necesario sehalar que la sola existencia de un contrato estatal respecto del cual no se hubieren realizado pagos con recursos publicos no permite concluir automaticamente la configuracion de un daho patrimonial al Estado ni, por consiguiente, la existencia de responsabilidad fiscal. Desde esta perspectiva, cuando los recursos publicos comprometidos para la ejecucion de un contrato permanecen dentro del patrimonio estatal y no son objeto de desembolso, no puede afirmarse de manera automatica la existencia de un menoscabo patrimonial derivado de la simple ceiebracion o inejecucion del negocio juridico. La determinacion de un eventual daho exige verificar si efectivamente se produjo una disminucion de los recursos publicos o una afectacion economicamente cuantificable para la entidad correspondiente. Lo anterior adquiere especial relevancia frente a planteamientos sustentados en eventuales perdidas de oportunidad o en rendimientos financieros presuntamente dejados de percibir. En estos eventos, la configuracion de un daho patrimonial exige

generica de perdidas de oportunidad constituyan, por si solas, elementos suficientes para estructurar responsabilidad fiscal. Sin perjuicio de las anteriores consideraciones, se observa que la consulta remitida a esta Oficina Juridica tiene origen en una solicitud ciudadana respecto de asuntos que, segun la informacion suministrada por la dependencia consultante, han sido objeto de pronunciamientos previos por parte de la respectiva Contraloria Delegada. En tal sentido, correspondera a dicha dependencia, en el marco de sus competencias y atendiendo las particularidades del caso concrete, determiner si la nueva solicitud reproduce asuntos previamente resueltos y si results procedente acudir a las reglas previstas para las peticiones reiterativas contenidas en el articulo 19 de la Ley 1437 de 2011, disposicion que autoriza a la autoridad a remitirse a respuestas anteriores cuando se trate de peticiones reiterativas ya resueltas.

5. Conclusiones 5.1. De conformidad con los articulos 5 y 6 de la Ley 610 de 2000, la configuracion de la responsabilidad fiscal exige la concurrencia de un dafio patrimonial al Estado, una conducta dolosa o gravemente culposa y un nexo causal entre dicha conducta y la afectacion patrimonial producida. 5.2. La existencia de un daho patrimonial constituye un presupuesto indispensable para la procedencia de la responsabilidad fiscal, razon por la cual su configuracion exige la acreditacion de una afectacion cierta, real, verificable y economicamente cuantificable del patrimonio publico. 5.3. La sola celebracion o existencia de un contrato estatal, respecto del cual no se realizaron pagos con recursos publicos, no configura por si misma un daho patrimonial al Estado ni permite concluir automaticamente la existencia de responsabilidad fiscal.

5.3. La sola celebracion o existencia de un contrato estatal, respecto del cual no se realizaron pagos con recursos publicos, no configura por si misma un daho patrimonial al Estado ni permite concluir automaticamente la existencia de responsabilidad fiscal. 5.4. La eventual existencia de perjuicios asociados a perdidas de oportunidad, rendimientos financieros o beneficios economicos dejados de percibir, requiere acreditacion concreta, objetiva y cuantificable, asi como la demostracion de los demas elementos estructurales de la responsabilidad fiscal previstos en la Ley 610 de 2000. Corresponde a las dependencias competentes valorar los elementos facticos y probatorios de cada caso concrete con el fin de determiner la existencia o inexistencia de daho patrimonial y de responsabilidad fiscal, sin 5.5. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Cddigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria.gov.co • www.contraloria.QOv.co » Bogota, D. C., Colombia P£gina 7 de 8r \ CONTRALORIA General de la Republica i que tales circunstancias puedan presumirse por la sola ocurrencia de situaciones contractuales o administrativas determinadas.

Cordialmente: .. i

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CARLOS OSCAR VERGARA RODRIGUEZ

Director Oficina jlridicaV S :• -oiProyectd: Isabella Gaitan Guerrero Revis6: Gabriel Andr6s Hilaribn

SIGEDOC 2026IE0063118, SIPAR

COTRD. 80112-033 - Conceptos Jurtdicos. 2026-380451-82111-SE.N.R. i Carrera 69 No: 44-35 Rise 1 • Cbdigo Postal 111071 .• PBX 518 7000 car@contraloria.qov.co • www.contraloria.qov.co > Bogota, D. C., Colombia Pagina 8 de 8 ;