CGR - Concepto CGR-OJ-166-2025

1. CONTRALORÍA General de la República CGR - OJ - - 2025

Contraloria General de la República :: SGD 21-10-2025 08:18

Al Contestar Cite Este No.: 2025EE0223396 Fol:l Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112 OFICINA JURÍDICA/CARLOS OSCAR VERGARA RODRIGUEZ

DESTINO OLGA LUCIA RODRIGUEZ IDROBO

ASUNTO CONCEPTO80112

OBS 2025EE0223396 Bogotá D.C. Doctora

OLGA LUCÍA RODRÍGUEZ IDROBO

Contraloría General de Santiago de Cali olgaluciar_28@hotmail.com Referencia: Respuesta al SIGEDOC 2025ER0227034 del 30 de septiembre de 2025 asociado al SIGEDOC 2025IE0118415 del 1 de octubre de 2025.

GUÍA DE AUDITORÍA TERRITORIAL EN EL MARCO DE LAS NORMAS INTERNACIONALES - ISSAI - GAT. Versión 4.0. - Hallazgos administrativos.

Tema: Respetada doctora Olga Lucía: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1 remitida por el Jefe de la Unidad de Apoyo Técnico al

SINACOF, la cual, se responde a continuación:

1. Antecedentes Textualmente en su escrito señala: “En la GAT Territorial se establece en el punto 1.4.11 Estructuración y tratamiento de observaciones y/o hallazgos lo siguiente: 'Todas las observaciones y/o hallazgos determinados por la contraloría territorial son administrativos, sin perjuicio de sus posibles incidencias fiscales, penales, disciplinarios o de otra índole,

de observaciones y/o hallazgos lo siguiente: 'Todas las observaciones y/o hallazgos determinados por la contraloría territorial son administrativos, sin perjuicio de sus posibles incidencias fiscales, penales, disciplinarios o de otra índole, correspondientes a todas aquellas situaciones que hagan ineficaz, ineficiente, inequitativa, antieconómica o insostenible ambientalmente la actuación del auditado o que vulneren la Constitución, ía Ley y/o la normatividad reglamentaria. También, aquellas que impacten la gestión y el resultado del auditado (efecto).” 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2o, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción”. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 PBX 518 7000 car@contraloria.gov.co www.contraloria.QOv.co Bogotá, D. C., Colombia 166CONTRALORÍA General de la República De igual forma, la Guía de principios, fundamentos y aspectos generales para las auditorias en la CGR - 2017 en el punto 1.14.8. Conformación y Tratamiento de Hallazgos de Auditoría, establece: “El hallazgo de auditoría es un hecho relevante que se constituye en un resultado determinante en la evaluación de un asunto en particular, al comparar la condición [situación detectada] con el criterio [deber ser] y concluir que distan uno del otro. Igualmente, es una situación determinada al aplicar

que se constituye en un resultado determinante en la evaluación de un asunto en particular, al comparar la condición [situación detectada] con el criterio [deber ser] y concluir que distan uno del otro. Igualmente, es una situación determinada al aplicar pruebas de auditoría que se complementará estableciendo sus causas y efectos. Todos los hallazgos determinados por la CGR, son administrativos, sin perjuicio de sus efectos fiscales y posibles penales, disciplinarios o de otra índole y corresponden a todas aquellas situaciones que hagan ineficaz, ineficiente, inequitativa, antieconómica o insostenible ambientalmente, la actuación del auditado, o que viole la normatividad legal y reglamentaria o impacte la gestión y el resultado del auditado (efecto). En consecuencia, respetuosamente solicito se precise de manera expresa cuáles son las incidencias a las que hace alusión el término “de otra índole”, de conformidad con lo establecido en la normativa aplicable, así como se indiquen las disposiciones legales y reglamentarias que las definen y regulan”.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica ; Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las

y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloria Generar3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuaren armonía con la Contraloría Generar4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloria General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que 2 Art. 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4o del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5o del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

CQr@contraloria.qov.co • www.contraloria.Qov.co • Bogotá, D. C., ColombiaCONTRALORÍA General de la República ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica.

Esta Oficina se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre la Guía de Auditoria Territorial en el marco de las Normas Internacionales - ISSAI - GAT. Versión 4.0, a través de conceptos tales como el CGR - OJ - 011 de 20259, sobre interpretación técnica y jurídica, el ejercicio del control prevalente o preferente, y el CGR - OJ 046 de 202510, sobre la conformación del comité técnico de auditorías. Concretamente sobre la incidencia de los hallazgos identificados en el proceso auditor, se han emitido conceptos relacionados con el documento de “Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditoría de la CGR11, como el CGROJ 099 - 202512 y el Concepto CGR - OJ - 113de 202413, este último remite a su vez a los conceptos CGR-OJ-2015IE0024835, CGR-OJ-253-2017, CGR-OJ-108-2023 y CGR-OJ-PI-076-2023.

vez a los conceptos CGR-OJ-2015IE0024835, CGR-OJ-253-2017, CGR-OJ-108-2023 y CGR-OJ-PI-076-2023. Estos y otros conceptos pueden ser consultados en el micrositio "Normatividad” a través de la página web institucional: www.contraloria.gov.co.

4. Consideraciones Jurídicas. 4.1. Problema jurídico.

De la lectura de la petición presentada se puede sintetizar el siguiente problema jurídico; 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 a Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. 9 CGR-OJ-110 de 2024.pdf 10 CGR-OJ-046-2025.pdf 11 El documento "Principios, fundamentos y aspectos generales para las auditorías en la CGR’ se encuentra en el aplicativo interne de la Contraloría General de la República, denominado Sistema de Gestión y Control InternoSIGECI, en el numeral 0.8. Control Fiscal Micro-CMI. 12 CGR-OJ-099-2025.pdf 13 CGR-OJ-113 de 2024.pdf Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

CQr@contraloria.aov.co • www.contraloria.qov.co • Bogotá, D. C., ColombiaCONTRALORIA General de la República ¿Cómo se debe interpretar la expresión "de otra índole” refiriéndose a la Estructuración y tratamiento de observaciones y/o hallazgos descritos en la GAT Territorial en el punto 1.4.1.7? 4.2. Estructuración y tratamiento de observaciones y/o hallazgos La Guía de Auditoría Territorial en el marco de las normas internacionales ISSAIGAT. Versión 4.0.14, en el aparte 1.4.1.7, sobre estructuración y tratamiento de observaciones y hallazgos dispone: "La observación y/o hallazgo de auditoría es un hecho relevante que se constituye en un resultado determinante en la evaluación de un asunto en particular, al comparar la condición (Situación detectada - Ser) con el criterio (Deber ser). Igualmente, es una situación determinada al aplicar pruebas de auditoría que se complementará estableciendo sus causas y efectos. En las contralorías territoriales los hechos constitutivos de posibles irregularidades son identificados con el término "observaciones de auditoria” e inicialmente se presentan como tales en el informe preliminar o carta de observaciones. Una vez evaluada la respuesta o descargos presentados por el sujeto de vigilancia y control y valorado y validado en mesa de trabajo, se configurarán como "hallazgo" y bajo esa denominación serán incorporados al informe definitivo. En caso de que una observación sea desvirtuada en mesa de trabajo, será retirada del informe. Todas las observaciones y/o hallazgos determinados por la contraloría territorial son administrativos, sin perjuicio de sus posibles incidencias fiscales, penales,

observación sea desvirtuada en mesa de trabajo, será retirada del informe. Todas las observaciones y/o hallazgos determinados por la contraloría territorial son administrativos, sin perjuicio de sus posibles incidencias fiscales, penales, disciplinarios o de otra indole, correspondientes a todas aquellas situaciones que hagan ineficaz, ineficiente, inequitativa, antieconómica o insostenible ambientalmente la actuación del auditado o que vulneren la Constitución, la Ley y/o la normatividad reglamentaria. También, aquellas que impacten la gestión y el resultado del auditado (efecto).” (Negrilla fuera de texto) Posteriormente, describe las características y requisitos de la observación y/o hallazgo resaltando que debe cumplir las siguientes exigencias: Tabla 3. Características de la observador) y/o hallazgo , CARACTERÍSTICA/ REQUISITO CONCEPTO La observación y/o hallazgo debe ser establecido con fundamento en la comparación entre el criterio y la condición.Objetivo 14 Disponible en https://www.contraloria.gov.co/documents/20125/365728/GUIADE%7E1.pdf/680a4c6b-393b85de-284bca82d567f490?t=1711999802601. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria.aov.co • www.contraloria.Qov.co • Bogotá, D. C., ColombiaCONTRALORÍA General de la República CARACTERÍSTICA/ REQUISITO CONCEPTO La observación y/o hallazgo está basado en evidenda válida y confiable. El equipo de auditoria ha evaluado cuidadosamente si

General de la República CARACTERÍSTICA/ REQUISITO CONCEPTO La observación y/o hallazgo está basado en evidenda válida y confiable. El equipo de auditoria ha evaluado cuidadosamente si existen razones para dudar de la validez o integridad del hallazgo y lo ha identificado así en los papeles de trabajo. En general, la evidencia es más pertinente si es generada directamente por el equipo de auditoría y proviene de un sistema procedimiento que identifique apropiadamente los controles establecidos por la entidad, con fundamento en documentos originales. La evidencia testimonial es más pertinente si los informantes pudieron expresarse libremente, sin intimidación ni distracciones. Pertinente informaciónde o Deben estar basados en hechos y evidencias precisas que figuren en los papeles de trabajo. Presentados como son, independientemente del valor emocional o subjetivo. Factual (de tos hechos, o relativo a ellos) Que la materialidad y frecuencia merezca su comunicación e interprete la percepción colectiva del equipo de auditona.Relevante Que contenga afirmaciones inequívocas, libres de ambigüedades, que esté argumentado y que sea válido para los interesados.Claro y preciso Está basado en evidencia que identifica las brechas entre el criterio y la condición en forma razonable, la suficiencia de la evidenda requiere aplicar el juicio profesional de los miembros del equipo de auditoría. Suficiente Verifi cable Que se pueda confrontar con hechos, evidencias o pruebas. Que su establecimiento contribuya a la economía, eficiencia, eficacia, equidad y a la sostenibilidad ambiental en la utilización de los recursos públicos, a la racionalidad de la administración

Verifi cable Que se pueda confrontar con hechos, evidencias o pruebas. Que su establecimiento contribuya a la economía, eficiencia, eficacia, equidad y a la sostenibilidad ambiental en la utilización de los recursos públicos, a la racionalidad de la administración para la toma de dedsiones y que en general sirva al mejoramiento continuo de la organización. Útil Es claro que el hallazgo evidencia hechos deficientes que son confrontados con los criterios. Claramente señala la Guía en comento: "La condición es la situación encontrada durante el proceso auditor con respecto al asunto o materia auditada. De la comparación entre "lo que es - ser" (condición) con "lo que debe ser" (criterio) se puede establecer si la condición se ajusta o no a los criterios. Cuando la condición no se ajusta a los criterios, se considera que el auditado no está cumpliendo con la normatividad, políticas y parámetros establecidos para el cumplimiento de su misión y objetivos institucionales. Toda desviación resultante de la comparación entre la condición y el criterio se identifica como una observación y es entendida como el primer paso para la Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 CQr@contraloria.Qov.co • www.contraloria.QOv.co • Bogotá, D. C., ColombiaCONTRALORÍA General de la República constitución de un hallazgo. En la evaluación de condiciones y criterios juegan un papel importante el juicio profesional, la experiencia y la experticia del equipo de auditoría, así como los antecedentes y fallos proferidos anteriormente por hechos iguales o similares al caso objeto de estudio. Este procedimiento debe ser realizado cada vez que el auditor culmina su prueba

papel importante el juicio profesional, la experiencia y la experticia del equipo de auditoría, así como los antecedentes y fallos proferidos anteriormente por hechos iguales o similares al caso objeto de estudio. Este procedimiento debe ser realizado cada vez que el auditor culmina su prueba de auditoría y debe quedar documentado en los papeles de trabajo”. Como se advierte, de una situación encontrada en desarrollo de un proceso auditor se pueden derivar varios hallazgos, todos ellos administrativos, pero con diferentes consecuencias, fiscales, penales, disciplinarias, o como lo señala la Guía, de otra índole, expresión por la cual indaga la peticionaria y, que como la misma Guía lo señala, corresponden “(...) a todas aquellas situaciones que hagan ineficaz, ineficiente, inequitativa, antieconómica o insostenible ambientalmente la actuación del auditado o que vulneren la Constitución, la Ley y/o la normatividad reglamentaria. (...). Es así como, al decir la Guía “otra índole”, hace referencia a otro tipo de consecuencias que puedan derivarse de la situación encontrada, cotejada con el criterio, como los procesos administrativos que son adelantados por distintas entidades, por ejemplo, procesos administrativos sancionatorios ambientales, si se advierte que se incurre en alguna de la conductas establecidas en la Ley 2387 de 2024, “por medio del cual se modifica el procedimiento sancionatorio ambiental Ley 1333 de 2009, con el propósito de otorgar herramientas efectivas para prevenir y sancionara los infractores y se dictan otras disposiciones”, o procesos administrativos sancionatorios tributarios o aduaneros, si se verifica que se incurre en alguna conducta establecida en los estatutos que regulan dichas materias.

sancionara los infractores y se dictan otras disposiciones”, o procesos administrativos sancionatorios tributarios o aduaneros, si se verifica que se incurre en alguna conducta establecida en los estatutos que regulan dichas materias. De manera que, un hallazgo no se limita a sus posibles consecuencias penales, disciplinarias o fiscales, sino que se pueden derivar otro tipo de responsabilidades como los ejemplos arriba citados que son en esencia administrativos y cuyo procedimiento se regula en la primera parte del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, considerando también las normas especiales que regulen la materia que se aplicarán de manera preferente, tal como lo dispone el inciso tercero del artículo 2 al señalar: “Artículo 2o Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 CQr@contraloha.qov.co • www.contraloria.aov.co • Bogotá, D. C., Colombia<D CONTRALORÍA General de la República Las autoridades sujetarán sus actuaciones a ios procedimientos que se estabiecen en este Código, sin perjuicio de ios procedimientos reguiados en ieyes especiales. En to no previsto en ios mismos se apticarán tas disposiciones de este Código ’. (Negrillas fuera de texto). Incluso, la situación que dio lugar a la estructuración del hallazgo puede develar consecuencias judiciales, recordando también que ei artículo 116 de la Constitución Política de Colombia, señala: “Artículo 116. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, administran justicia. También lo hace la justicia penal militar. El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales. Excepcionalmente ia ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo, no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes

para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley11. De manera que, a partir de una conducta por acción u omisión de un sujeto de control, se pueden configurar hallazgos administrativos no solo de tipo fiscal, penal, o disciplinario, que suelen ser los más comunes, sino, además, de otra naturaleza como ya se explicó y como quedó plasmado de manera expresa en la Guía de Auditoria Territorial - GAT. Versión 4.0., correspondiendo al auditor comunicar y trasladar el hallazgo junto con sus soportes o evidencias a las entidades respectivas, conforme al marco de sus competencias constitucionales y legales.

5. Conclusiones 5.1. En desarrollo del proceso auditor donde se verifican los procesos, hechos y operaciones del sujeto de control auditado, los cuales son confrontados con los criterios establecidos en la ley y los reglamentos, se pueden configurar hallazgos administrativos, los cuales, no necesariamente son fiscales, ya que, pueden ser penales, disciplinarios, o tal como lo señala la Guía de Auditoria Territorial - GAT.

Versión 4.0., hallazgos administrativos de otra índole que corresponden a todas aquellas situaciones que hagan ineficaz, ineficiente, inequitativa, antieconómica o insostenible ambientalmente la actuación del auditado o que vulneren la Constitución, la Ley y/o la normatividad reglamentaria, los cuales, son de competencia de otras autoridades administrativas y judiciales. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

car@contraloria.Qov.co • www.contraloria.aov.co • Bogotá, D. C., Colombiai) •) CONTRALORIA General de la República 5.2. Una vez estructurados los hallazgos administrativos si no tienen el carácter de fiscales, debe procederse a efectuar el traslado de los mismos a las autoridades correspondientes, de acuerdo con las competencias constitucionales y legales a ellas asignadas. Cordialm

CARLOS cfeCAR VERGARA RODRÍGUEZ

Director Ofiqina Jurfdica

Proyectado: Rosa Ángela Caperón García

Revisado: ' Erika Militza Cure VergaraG^

N.R. - TRD. SIGEDOC 2025ER0227034 - 2025IE0118415 80112-033 Conceptos Jurídicos ■■iCarrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 CQr@contraloria.aov.co • www.contraloria.Qov.cb • Bogotá, D. C.¡ Colombia