CGR - Concepto CGR-OJ-172-2025

i) CONTRALORÍA General de la República

CGR-OJ- -2025

80112Contraloria General de la República :: SGD 24-10-2025 14:16

Al Contestar Cite Este No.: 2025EE0227684 Fol:4 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112 OFICINA JURÍDICA/CARLOS OSCAR VERGARA RODRIGUEZ

DESTINO UNA SOFIA PEREZ

ASUNTO RESPUESTA2025ER0211299

OBS Bogotá D.C. 2025EE0227684 Señora

LINA SOFÍA PÉREZ

linasofiaperez@gmail.com Referencia: Radicado externo 2025ER0211299 del 14 de septiembre de 2025.

Tema: CONTROL FISCAL TARIFAS PORTUARIAS. Sociedades portuarias. - Contrato de concesión portuaria.

Respetado señor Gómez: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, la cual procede a responder a continuación:

1. Antecedentes Mediante el oficio citado en la referencia la peticionaria le formuló a esta Oficina los siguientes interrogantes: “De conformidad con el artículo 19 de la Ley 1 de 1991 las tarifas que cobran las sociedades portuarias por ios sen/icios que prestan deben abarcar ’’todos los costos y gastos típicos de la operación portuaria, la depreciación, y una remuneración a la inversión del concesionario’’.

Teniendo en cuenta que éstas tarifas deben abarcar la depreciación de los bienes que le fueron entregados por el estado, para el desarrollo de la actividad portuaria que a la postre serán devueltos al estado,- ¿Son objeto de controlJiscal

Teniendo en cuenta que éstas tarifas deben abarcar la depreciación de los bienes que le fueron entregados por el estado, para el desarrollo de la actividad portuaria que a la postre serán devueltos al estado,- ¿Son objeto de controlJiscal las tarifas portuarias o teniendo en cuenta los elementos restantes que abarcan (costos y gastos de la operación y remuneración), se entiende que ingresan al patrimonio de la sociedad portuaria como particular y no son objeto de control fiscal? ¿En otros contratos de concesión los cobros realizados por los concesionarios, como es el caso de los peajes, son objeto de control fiscal?”.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2o, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción”.

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 « cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia^ 172<§> CONTRALORÍA General de la República 2 Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes en materia de control fiscal.

el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Genera?'3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuaren armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante la expedición del concepto se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 2000®, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la (s) dependencia (s) implicada (s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica

sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la (s) dependencia (s) implicada (s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Algunos de los temas planteados por el peticionario fueron abordados por esta Oficina, entre otros, en el concepto CGR-OJ-054-2022 que puede ser consultado, junto con otros de su interés, en el micrositio de normatividad en la página web de la Contraloría General de la República.

4. Consideraciones jurídicas 2 Art. 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4o del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5o del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 0 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

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cgr@contraloria.gov.co • www.contralona.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia€> CONTRALORÍA General de la República 3 4.1. Problemas jurídicos ¿En qué medida las sociedades portuarias que desarrollan actividades bajo el régimen de concesión portuaria están sujetas al control fiscal de la Contraloría General de la República, y cuál es el alcance de dicha vigilancia frente a los recursos que administran o generan en el ejercicio de su objeto social? 4.2. Las concesiones portuarias El contrato de concesión, en términos generales, es aquel mediante el cual una entidad estatal, responsable principal de la prestación de un servicio público, encarga su ejecución o administración, total o parcialmente, a un tercero —por lo general un particular— llamado concesionario, quien asume la operación, explotación, organización o gestión del servicio en su propio nombre y bajo su propio riesgo. El contrato de concesión, en palabras de la Corte Constitucional tiene los siguientes elementos: "(i) implica una convención entre un ente estatal, concedente, y otra persona, el concesionario; (ii) la entidad estatal otorga a un particular la operación, explotación, gestión, total o parcial de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial de una obra pública; (iii) puede acudirse a ella también para la explotación de bienes del Estado o para el desarrollo de actividades necesarias para la prestación de un servicio; (iv) la entidad pública mantiene durante la ejecución del contrato la inspección, vigilancia y control de la labor a ejecutar por parte del concesionario; (v) el concesionario debe asumir, así sea parcialmente, los riesgos del éxito o fracaso

entidad pública mantiene durante la ejecución del contrato la inspección, vigilancia y control de la labor a ejecutar por parte del concesionario; (v) el concesionario debe asumir, así sea parcialmente, los riesgos del éxito o fracaso de su gestión, y por ello obra por su cuenta y riesgo; (vi) el particular recibe una contraprestación que consistirá, entre otras modalidades, en derechos, tarifas, tasas, valorización, participación en la explotación del bien; (vii) deben pactarse las cláusulas excepcionales al derecho común, como son los de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad; (viii) el concesionario asume la condición de colaborador de la administración en el cumplimiento de los fines estatales, para la continua y eficiente prestación de los servicios públicos o la debida ejecución de las obras públicas9”. Por su parte, la concesión portuaria está definida en el numeral 5.2 del artículo 5 de la Ley 1 de 1991 como un contrato administrativo en virtud del cual la Nación, por intermedio de la Superintendencia General de Puertos, permite que una sociedad portuaria ocupe y utilice en forma temporal y exclusiva las playas, los terrenos de bajamar y zonas accesorias a aquéllas o éstos, para la construcción y operación de un puerto, a cambio de una contraprestación económica a favor de la Nación, y de los

municipios o distritos donde operen los puertos. Sentencia C 068 de 2009. M.P. Mauricio González Cuervo. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombgi) CONTRALORÍA General de la República 4 La Ley 1a de 1991 dispone que las sociedades portuarias son sociedades anónimas que pueden formarse con capital público, privado o mixto, y cuyo objeto social consiste en la inversión, construcción, mantenimiento y administración de puertos. Asimismo, la norma establece que dichas sociedades podrán prestar servicios de cargue, descargue, almacenamiento y demás actividades directamente vinculadas con la operación portuaria. Son oficiales si una entidad pública participa con más del 50% en su capital y particulares cuando esa participación es inferior al 50%. En cuanto a su régimen jurídico, se rigen por las normas del Código de Comercio, por la Ley 1 ° de 1991, los actos y contratos de las sociedades portuarias en donde existen recursos públicos, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado, sin atención al porcentaje que los mismos representen dentro del capital, ni a la naturaleza del acto o contrato. Las sociedades portuarias en donde exista capital de la Nación se considerarán vinculadas al Ministerio de Obras Públicas y Transporte; las demás, a la entidad territorial de la cual provenga su capital. 4.3. Control Fiscal a las sociedades portuarias Sobre las sociedades portuarias, señaló el Consejo de Estado que es evidente que las sociedades portuarias constituyen una especie de las sociedades de economía

entidad territorial de la cual provenga su capital. 4.3. Control Fiscal a las sociedades portuarias Sobre las sociedades portuarias, señaló el Consejo de Estado que es evidente que las sociedades portuarias constituyen una especie de las sociedades de economía mixta y que, en consecuencia, para efectos de la gestión fiscal se encuentra sometida a lo que las normas imperativas disponen sobre el particular. “Es evidente que ¡as sociedades portuarias regionales constituyen una especie de ¡as sociedades de economía mixta y que, en consecuencia, para efectos de la gestión fiscal se encuentra sometida a ¡o que ¡as normas imperativas disponen sobre el particular (...) La Sala aprecia que las sociedades de economia mixta de índole nacional, departamental o municipal, en forma alguna pueden ser calificadas como personas jurídicas de derecho privado, dado que resuita por completo ajeno a la creación de las personas jurídicas de derecho privado la exigencia, por parte del ordenamiento jurídico, de una ley, ordenanza o acuerdo que de manera expresa y particular autorice su creación o la participación del Estado en tales personas jurídicas para su conversión10. No obstante, en atención a que se encuentran sujetas a las normas civiles y comerciales en su administración y actividades tal y como de manera suficiente se ha expuesto a lo largo de este concepto, su calificación categórica como entidades públicas no ha resultado pacífica en el transcurso de su evolución legislativa y jurisprudencial (...) Así, en todos ios casos se conviene en aceptar que ¡as sociedades de economía mixta no son personas jurídicas de derecho privado, sino que, en ei sentido que se ha expuesto, hacen parte del Estado, es decir, son entidades estatales de la 10 (SIC) 12 Corte Constitucional, C-357-1994.

mixta no son personas jurídicas de derecho privado, sino que, en ei sentido que se ha expuesto, hacen parte del Estado, es decir, son entidades estatales de la 10 (SIC) 12 Corte Constitucional, C-357-1994. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia<D CONTRALORÍA General de la República 5 Rama Ejecutiva del poder público, con el régimen especial de aplicación del derecho civil y comercial que se ha referido en este concepto11”.12 A fin de precisar el alcance del control fiscal sobre las sociedades portuarias y, en general, sobre las entidades con participación del Estado en su capital, resulta indispensable acudir a la normativa que regula los sistemas de control fiscal y define los sujetos sometidos a su vigilancia, así como los criterios aplicables a la gestión de los recursos públicos administrados por particulares o entidades mixtas, tal y como lo hizo el Consejo de Estado en el concepto 2217 de 2014, a saber: “(...) La Ley 42 de 1993, “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”, indica que entre los sujetos de control fiscal se encuentran “las sociedades de economía mixta, las empresas industriales del Estado, los particulares que manejen fondos o bienes del Estado, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de organización o sociedad que maneje recursos del Estado en lo relacionado con estos” (artículos 2 y 49). El control fiscal se define como una función pública de vigilancia de “la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos

maneje recursos del Estado en lo relacionado con estos” (artículos 2 y 49). El control fiscal se define como una función pública de vigilancia de “la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado en todos sus órdenes y niveles”, la cual se ejerce por parte de “la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales y municipales” (artículo 4). En relación con las sociedades de economía mixta y con aquellas “diferentes a las de economía mixta en que el Estado participe”, la Ley 42 de 1993 señala que la vigilancia de su gestión fiscal por parte de la contraloría “se hará teniendo en cuenta la participación que el Estado tenga en el capital social, evaluando la gestión empresarial de tal forma que permita determinar que el manejo de los recursos públicos se realice de acuerdo con los principios establecidos en el artículo 8 de la presente ley” (artículo 21). Respecto de esta norma se hará un análisis detallado con posterioridad. En el campo específico de la vigilancia sobre los particulares que administran o gestionan recursos públicos, la Ley 42 de 1993 prescribe que: (i) la Contraloría General de la Nación (SIC) lo practicará sobre la Federación Nacional de Cafeteros en relación con el Fondo Nacional del Café (artículo 27) y (ii) sobre la explotación de los recursos mineros por parte de concesionarios, sin perjuicio de la figura propia que estos utilicen (artículo 30); (iii) respecto de las entidades administradoras de recursos parafiscales estará a cargo de sus propios órganos de control fiscal, de acuerdo con la ley (artículo 28); (iv) acerca de las rentas

la figura propia que estos utilicen (artículo 30); (iii) respecto de las entidades administradoras de recursos parafiscales estará a cargo de sus propios órganos de control fiscal, de acuerdo con la ley (artículo 28); (iv) acerca de las rentas 11 En el mismo orden de ideas y aun cuando no tiene consecuencias en el concepto que rinde la Sala, es oportuno señalar que la Ley 1437 de 2011 contiene una disposición que podría interpretarse como contraria a la conclusión que presenta la Sala. En este concepto se ha indicado que la naturaleza jurídica de las sociedades de economía mixta, independientemente del porcentaje de participación estatal, corresponde a la de entidades estatales o públicas, pero en el parágrafo del artículo 104 de la norma indicada, se define que "para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública... las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital”. La Sala concluye que la norma no modifica lo que se ha expuesto hasta el momento, en tanto que el parágrafo es claro al indicar que tal exigencia de porcentaje de participación en el capital de la sociedad de economía mixta solo se requiere "para los efectos de este Código", de suerte que no tiene influencia alguna sobre el control fiscal al cual se hallan sometidas, ni la naturaleza propiamente dicha de las sociedades de economía mixta. 12 Concepto Sala de Consulta C.E, 2217 de 2014 Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombi;CONTRALORÍA General de la República 6 provenientes de los monopolios de suerte, azar y licores, también se ejercerá el control fiscal por parte de la Contraloría (artículo 29). Por último, la Ley 610 de 2000 “por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”, reitera que son sujetos de la gestión fiscal “los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos” (artículo 3). (...) En modo alguno entiende la Sala que lo anterior constituya una extensión de la actividad de la Contraloría Distrital de Buenaventura sobre todas las actividades de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura S.A., puesto que las normas legales y estatutarias han sido claras al limitar la competencia de la referida entidad de control al campo específico de las acciones o aportes del Estado y a sus dividendos. Lo dicho también se predica de la actividad que pudiera realizar la Contraloría General de la República en el supuesto caso de que decidiera ejercer un control fiscal excepcional, en atención a la competencia prevalente que le otorga la Ley 610 de 2000 (artículo 63), en armonía con la Constitución Política (artículo 267). En suma, la Contraloría Distrital de Buenaventura, o la Contraloría General de la República, según lo expuesto, ejercerá el control fiscal respecto de las acciones o aportes de las entidades públicas y los dividendos que perciban por tal concepto,f13. (Negrilla fuera de texto)

Buenaventura, o la Contraloría General de la República, según lo expuesto, ejercerá el control fiscal respecto de las acciones o aportes de las entidades públicas y los dividendos que perciban por tal concepto,f13. (Negrilla fuera de texto) En consecuencia, del marco legal analizado se desprende que el control fiscal sobre las sociedades con participación estatal no se proyecta sobre la totalidad de su gestión empresarial, sino únicamente sobre los recursos públicos involucrados esto es, las acciones, aportes o dividendos que correspondan al Estado. Tal limitación reafirma el principio según el cual el control fiscal se circunscribe a la vigilancia del patrimonio público, sin invadir la autonomía de las actividades sujetas al derecho privado. 4.4. Tarifas portuarias El artículo 19 de la Ley 1a de 1991 dispone que las tarifas portuarias deben comprender "todos los costos y gastos típicos de la operación portuaria, la depreciación, y una remuneración a la inversión del concesionario”. De esta norma se desprende que las tarifas constituyen ingresos propios de la sociedad portuaria derivados de la prestación de un servicio público delegado, cuyo valor debe cubrir tanto los costos operativos como la recuperación de la inversión efectuada por el concesionario. Ahora bien, el hecho de que dentro de la tarifa se incluya un rubro destinado a reconocer la depreciación de los bienes de uso público entregados en concesión no altera, por sí mismo, la naturaleza privada de los ingresos. 13 Ibid. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contralona.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia<D

13 Ibid. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contralona.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia<D CONTRALORÍA General de la República 7 Dicha depreciación representa un componente contable que permite reconocer el desgaste o consumo de los activos empleados en la actividad portuaria, mas no implica que los recursos recaudados tengan la calidad de bienes públicos en administración, pues no se incorporan directamente al presupuesto estatal ni están destinados a un fin público autónomo. En este contexto, solo la participación accionaria estatal o los dividendos que correspondan a las entidades públicas en calidad de sodas pueden considerarse recursos sujetos a control fiscal, conforme al artículo 21 de la Ley 42 de 1993 y al precedente del Consejo de Estado (Concepto 2217 de 2014). Por tanto, las tarifas portuarias que perciben las sociedades portuarias —incluso en su componente de depreciación— no constituyen, en principio, recursos públicos administrados, sino ingresos propios de un particular en el marco de un contrato de concesión, salvo que exista una norma o cláusula contractual que disponga su traslado o destinación al Estado o que este tenga alguna incidencia en el cálculo de la compensación.

5. Conclusiones 5.1. Las sociedades portuarias, en tanto sociedades anónimas que pueden contar con participación estatal, están sujetas al control fiscal en la medida en que administren o gestionen recursos públicos, lo cual se traduce en la vigilancia de las acciones, aportes y dividendos que correspondan al Estado por su participación en el capital social. En consecuencia, dicho control no se extiende a la totalidad de su gestión empresarial ni

gestionen recursos públicos, lo cual se traduce en la vigilancia de las acciones, aportes y dividendos que correspondan al Estado por su participación en el capital social. En consecuencia, dicho control no se extiende a la totalidad de su gestión empresarial ni a los ingresos derivados de su actividad comercial, por cuanto estos se rigen por las normas del derecho privado y se ejecutan bajo el principio de autonomía societaria. 5.2. Las tarifas portuarias que perciben las sociedades portuarias —aun cuando incluyan un componente destinado a reconocer la depreciación de los bienes entregados por el Estado en concesión— constituyen ingresos propios de dichas sociedades. Su función es cubrir los costos de operación y garantizar la recuperación de la inversión, sin que los montos recaudados ingresen directamente al patrimonio del Estado. Cordialment'

CARLOS ÓSCAR VERGARA ROI

Director Oficina Jurídica \ GUEZ

Proyectó: Camilo Correa OntiziSfeg^S

Revisó: Gabriel Andrés Hilariónlfrna^

Radicado: 2025ER0211299

TRD. 80112-033 - Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloriargov.co • Bogotá, D. C., Colombia