CGR - Concepto CGR-OJ-173-2025

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CGR–OJ-_______________2025

80112 –

Bogotá D.C.,

Doctor

IVAN ENRIQUE QUIÑONES ZAMBRANO

Gerente Departamental Colegiado Gerencia Departamental Colegiada de Nariño ivan.quinones@contraloria.gov.co

Referencia: Radicado externo 2025IE0109251 del 11 de septiembre de 2025.

Tema: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO FISCALSANCIÓN.

Respetado doctor Quiñones:

La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, la cual procede a responder a continuación:

1. Antecedentes

Mediante el oficio citado en la referencia el peticionario le solicitó a la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República lo siguiente:

“De manera respetuosa nos apoyamos en su Despacho para que se permita viabilizar la respuesta a los interrogantes que más adelante se plantean, a saber:

Para el caso del asunto, interesan los siguientes artículos de la resolución reglamentaria orgánica REG -ORG-0069 del 2025: i. Conforme al artículo 3, los aspectos procesales del Procedimiento Administrativo Sancionatorio Fiscal, se sujetarán a lo reglamentado en las leyes especiales y, en lo no regulado por ellas, en

aspectos procesales del Procedimiento Administrativo Sancionatorio Fiscal, se sujetarán a lo reglamentado en las leyes especiales y, en lo no regulado por ellas, en

1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2º, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción”. 173Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

Página 2 de 9 las disposiciones generales, tales como las previstas en los artículos 47 y demás de la Ley 1437 de 2011 modificada y adicionada en lo pertinente por la ley 2080 de 2021 (artículo 3).

1. Según el parágrafo 1 del artículo 9, la sanción en contra de los particulares se tasará conforme a los artículos 51 y 90 de la Ley 1437 de 2011.

En ese sentido nos permitimos preguntar lo siguiente:

I- ¿Para imponer la sanción de los artículos 51 y 90 de la Ley 1437 de 2011, se debe tramitar previamente el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal de los artículos 47 y demás de la Ley 1437 de 2011, modificada y adicionada en lo pertinente por la ley 2080 de 2021? Es decir, ¿en primera instancia se llevan a cabo las averiguaciones preliminares (si hubiere lugar) y posteriormente, se inicia el

por la ley 2080 de 2021? Es decir, ¿en primera instancia se llevan a cabo las averiguaciones preliminares (si hubiere lugar) y posteriormente, se inicia el procedimiento profiriendo cargos hasta concluir todas las etapas procesales y, ya en la resolución sanción, se tasa la sanción consistente en multa de las normas aquí señaladas?

II- ¿Es procedente aplicar la sanción de los artículos 51 y 90 de la Ley 1437 de 2011, a un particular que no devenga salario y omitió responder a los requerimientos emitidos en el trámite de una denuncia fiscal que se sigue en el Grupo de Vigilancia Fiscal?”.

2. Alcance del Concepto y competencia de la Oficina Jurídica

Los conceptos emitidos po r la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución 2, ni tienen el carácter de fuente normativo y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes en materia de control fiscal.

Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas ‘’sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General’3’, así como las formuladas por las contralorías territoriales ‘’respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que se deban actuar en armonía con la

disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General’3’, así como las formuladas por las contralorías territoriales ‘’respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que se deban actuar en armonía con la

2 Art. 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

Página 3 de 9 Contraloría General’’4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de las ‘’consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República’’5.

En este orden, mediante la expedición del concepto se busca ‘’orientar a las dependencias de la CGR en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal’’6 y ‘’asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando estos lo soliciten’’7.

Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica.

Esta Oficina se ha pronunciado sobre algunos aspectos relacionados con el tema objeto de estudio, en lo referente al Procedimiento Administrativo Sancionatorio Fiscal véase los conceptos CGR-OJ-0106-2021 con radicado interno 2021IE0051250, CGROJ-0199-2020 con radicado interno 2020EE0160674, CGR -OJ-0130-2022 con radicado interno 2022IE0062774, CGR -OJ-0202-2022 con radicado interno 2022IE0107235, cuyos fundamentos se retoman en lo pertinente a la presente respuesta, los cuales pueden ser consultados en el aplicativo SINOR (Normatividad y Relatoría), a través de la página web institucional: www.contraloria. gov.co en el micrositio “Normatividad’’.

4. Consideraciones Jurídicas

4.1 Problema Jurídico

En el presente concepto se desarrollarán los problemas jurídicos:

4 Art 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art 43, numeral 12° del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art 43, numeral 11° del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 20000 8 Art 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (…) 16.Coordinar con las dependencias la adopción de una

7 Art 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 20000 8 Art 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (…) 16.Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que la comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la república en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

Página 4 de 9 ‘’I- ¿Para imponer la sanción de los artículos 51 y 90 de la Ley 1437 de 2011, se debe tramitar previamente el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal?

II- ¿Es procedente aplicar la sanción de los artículos 51 y 90 de la Ley 1437 de 2011, a un particular que no devenga salario y omitió responder a los requerimientos emitidos en el trámite de una denuncia fiscal que se sigue en el Grupo de Vigilancia Fiscal?”.

4.2 Marco Constitucional y desarrollo normativo del Proce so Administrativo Sancionatorio Fiscal

4.2.1 Marco Constitucional

La Constitución Política de Colombia de 1991 le otorga al Contralor General de la República atribuciones derivadas de su función pública de vigilancia y control fiscal, entre ellas:

‘’Artículo 268 . El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones:

17. Imponer sanciones desde multa hasta suspensión a quienes omitan la

entre ellas:

‘’Artículo 268 . El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones:

17. Imponer sanciones desde multa hasta suspensión a quienes omitan la obligación de suministrar información o impidan u obstaculicen el ejercicio de la vigilancia y control fiscal, o incumplan las obligaciones fiscales previstas en la ley. Así mismo a los representantes de las entidades que, con dolo o culpa grave, no obtengan el fenecimiento de las cuentas o concepto o calificación favorable en los procedimientos equivalentes para aquellas entidades no obligadas a rendir cuenta, durante dos (2) períodos fiscales consecutivos.’’9

En virtud a ello, la Contraloría General de la República se encuentra facultada para iniciar Procesos Administrativos Sancionatorios Fiscales, si, frente a requerimientos hechos a servidores públicos y particulares que manejen fondos públicos , estos omiten suministrar la información que requiere el ente de control fiscal para el correcto ejercicio de sus funciones de control y vigilancia.

4.2.2 Desarrollo Normativo

El Proceso Administrativo Sancionatorio Fiscal surge con la entrada en vigencia de la Ley 42 de 1993, la cuál comprende el conjunto de preceptos que regulan los principios, sistemas y procedimientos de control fiscal financiero; de los organismos que lo

9 Artículo 268, Constitución Política de ColombiaCarrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

Página 5 de 9 ejercen en los niveles nacional, departamental y municipal y de los procedimientos jurídicos aplicables10.

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Página 5 de 9 ejercen en los niveles nacional, departamental y municipal y de los procedimientos jurídicos aplicables10.

Con la expedición del Decreto Ley 403 de 2020, se dio inicio a un nuevo marco normativo de las facultades sancionatorias fiscales otorgadas por la constitución al Contralor General de la República, derogando así todo lo dispuesto sobre el particular por la Ley 42 de 1993.

La vigencia de este Decreto Ley se mantuvo hasta el año 2023 , cuando la Corte Constitucional a través de sentencia C -209 de 2023 declaró inexequible los artículos 78, 79, 80, 81, 82, 85, 86, 87 y 88 del Decreto Ley 403 de 2020 , ordenando a su vez la reviviscencia de los artículos 99 a 104 de la Ley 42 de 1993:

‘’El título IX del Decreto 403 de 2020 regula el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal. Dicha actuación tiene como propósito conceder a las autoridades que ejercen control fiscal facultades sancionatorias como resultado de la violación de dos o bligaciones: el deber de obrar observando los principios de la gestión fiscal y el imperativo de colaborar con las labores de vigilancia y control fiscal, mediante el suministro oportuno, correcto y transparente de la información que requieren los órganos que ejercen tales labores y a través de otras acciones. En consecuencia, la expulsión del ordenamiento de estas disposiciones podría generar un vacío normativo que obstaculizaría el ejercicio del control y la vigilancia fiscales, lo que perjudicaría

labores y a través de otras acciones. En consecuencia, la expulsión del ordenamiento de estas disposiciones podría generar un vacío normativo que obstaculizaría el ejercicio del control y la vigilancia fiscales, lo que perjudicaría significativamente la salvaguarda de los recursos del Estado. En razón de lo anterior, la Sala Plena considera que en este caso debe operar la reviviscencia de los artículos 99 a 104 de la Ley 42 de 1993 y del segundo parágrafo del artículo 114 de la Ley 1474 de 2011. Dichas normas fueron derogadas por el artículo 166 del Decreto Ley 403 de 2020. La reviviscencia de estas normas es procedente pues, prima facie, se ajustan a la Constitución’’.11

4.3 Proceso Administrativo Sancionatorio Fiscal

La Corte Constitucional en pronunciamientos jurisprudenciales ha sostenido que:

‘’La potestad sancionadora como potestad propia de la administración es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines, puede permite realizar los valores del orden jurídico institucional mediante la asignación de comp etencias a la administración que la habilitan

10 Artículo 1, Ley 42 de 1993 11 Sentencia C-209 de 2023. M.P Jorge Enrique Ibáñez NajarCarrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

Página 6 de 9 para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende

Página 6 de 9 para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realización de sus cometidos.’’12

Esta potestad sancionatoria faculta a los Contralores a imponer sanciones directamente o solicitar a la autoridad competente su aplicación. De las sanciones directas se encuentran la amonestación y la multa, mientras que la solicitud de remoción y la suspensión se aplican a través de los nominadores13:

‘’Artículo 100. Los contralores podrán amonestar o llamar la atención a cualquier entidad de la administración, servidor público, particular o entidad que maneje fondos o bienes del Estado, cuando consideren, con base en los resultados de la vigilancia fisc al que han obrado contrariando los principios establecidos en el artículo 9, de la presente Ley, así como por obstaculizar las investigaciones y actuaciones que adelanten las contralorías, sin perjuicio de las demás acciones a que pueda haber lugar por los mismos hechos’’14.

Frente a las multas, los contralores podrán imponerlas a los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del Estado, hasta por el valor de cinco salarios devengados por el sancionado a quienes no comparezcan a las citaciones que en forma escrita les hagan las contralorías; no rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la forma y oportunidad establecidos por ellas; incurrirán reiteradamente en errores u omitan la presentación de cuentas e informes; se les determinen glosas de forma en la revisión de sus cuentas; de cualquier manera

exigidos o no lo hagan en la forma y oportunidad establecidos por ellas; incurrirán reiteradamente en errores u omitan la presentación de cuentas e informes; se les determinen glosas de forma en la revisión de sus cuentas; de cualquier manera entorpezcan o impidan el cabal, cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías o no les suministren oportunamente las informaciones solicitadas; teniendo bajo su responsabilidad asegurar fondos, valores o bienes no lo hicieren oportunamente o en la cuantía requerida; no adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias señaladas por las contralorías de conformidad con el artículo 101 de la Ley 42 de 199315.

4.4 Procedimiento Administrativo Sancionatorio Fiscal

La Ley 42 de 1993 no contempla un procedimiento específico para adelantar los procesos administrativos sancionatorios fiscales, razón por la cuál se hace remisión al Capítulo III de La Ley 1437 de 2011, artículos 47 a 52 (modificados por la Ley 2080 de 2021).

12 SU-431 de 2015, Corte Constitucional, MP Luis Guillermo Guerrero Pérez 13 Artículo 99, ley 42 de 1993 14 Artículo 100, Ley 42 de 1993. 15 Artículo 101, Ley 42 de 1993Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

Página 7 de 9 En primera instancia, el funcionario competente de la Contraloría General de la República que, necesite establecer si existen méritos para adelantar un procedimiento

Página 7 de 9 En primera instancia, el funcionario competente de la Contraloría General de la República que, necesite establecer si existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, podrá ordenar averiguaciones preliminares16.

Si, como resultado de dichas averiguaciones, se logra establecer que el implicado incurrió en algunas de las causales de imposición de sanciones previstas en el artículo 101 de la Ley 42 de 1993 o 113 de la ley 1474 de 2011, podrá iniciar oficialmente un proceso administrativo sancionatorio de responsabilidad fiscal, para lo cuál deberá emitir un acto administrativo donde se formulen cargos y que contenga los hechos, normas vulneradas, los presuntos responsables y posibles sanciones. Frente a esto, los inve stigados pueden presentar descargos o aportar pruebas dentro de los siguientes 5 días a la notificación del auto de apertura17.

Posterior a ello, el funcionario puede ordenar la suspensión provisional sin remuneración del servidor público investigado, para lo cual deberá sustentar en debida forma de que la permanencia puede interferir en el proceso o reiterar la conducta por la cuál se le está investigando18.

Concluida esta etapa, se da inicio al periodo probatorio, en donde el término para la practica de pruebas no podrá ser mayor a 10 días, a excepción de si son más de 3 los investigados o si se encuentran en el exterior, para lo cuál se tendrá un término de 30 días, y, una vez vencidos estos términos, se le dará al implicado un término de 5 días para presentar sus alegaciones finales19.

Para finalizar la primera instancia de este proceso, la autoridad fiscal, si encuentra que

días, y, una vez vencidos estos términos, se le dará al implicado un término de 5 días para presentar sus alegaciones finales19.

Para finalizar la primera instancia de este proceso, la autoridad fiscal, si encuentra que el servidor público o particular que maneje fondos públicos debe ser sancionado, emitirá un acto administrativo en el cual se identifica a la persona sancionada, se analiza los hechos y las pruebas, se mencionan las normas infringidas y se toma una decisión final motivada20, resolución sobre la cual proceden los recursos de reposición, apelación y queja.

De las normas motivo de consulta, el artículo 51 de la Ley 1437 de 2011 establece que:

‘’Artículo 51. De la Renuencia de Presentar Información. Las personas particulares, sean estas naturales o jurídicas, que se rehúsen a presentar los informes o documentos requeridos en el curso de las investigaciones administrativas, los

16 Artículo 47, Ley 1437 de 2011 17 Artículo 47 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 3 de la Ley 2080 de 2021 18 Artículo 74 A, Ley 1437 de 2011 19 Artículo 48, Ley 1437 de 2011 modificado por la Ley 2080 de 2021 20 Artículo 49, Ley 1437 de 2011Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

Página 8 de 9 oculten, impidan o no autoricen el acceso a sus archivos a los funcionarios competentes, o remitan la información solicitada con errores significativos o en

Página 8 de 9 oculten, impidan o no autoricen el acceso a sus archivos a los funcionarios competentes, o remitan la información solicitada con errores significativos o en forma incompleta, serán sancionadas con multa a favor del Tesoro Nacional o de la respectiva entida d territorial, según corresponda, hasta de cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la ocurrencia de los hechos. La autoridad podrá imponer multas sucesivas al renuente, en los términos del artículo 90 de este Código.

La sanción a la que se refiere el anterior inciso se aplicará sin perjuicio de la obligación de suministrar o permitir el acceso a la información o a los documentos requeridos.

Dicha sanción se impondrá mediante resolución motivada, previo traslado de la solicitud de explicaciones a la persona a sancionar, quien tendrá un término de diez (10) días para presentarlas. La resolución que ponga fin a la actuación por renuencia deberá expedirse y notificarse dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término para dar respuesta a la solicitud de explicaciones. Contra esta resolución procede el recurso de repos ición, el cual deberá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de la notificación.’’21

Así mismo, el artículo 90 de la misma ley consagra que:

‘’Artículo 90. Ejecución en Caso de Renuencia. Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, cuando un acto administrativo imponga una obligación no dineraria a un particular y este se resistiere a cumplirla, la autoridad que expidió el acto le

especiales, cuando un acto administrativo imponga una obligación no dineraria a un particular y este se resistiere a cumplirla, la autoridad que expidió el acto le impondrá multas sucesivas mientras permanezca en rebel día, concediéndole plazos razonables para que cumpla lo ordenado. Las multas podrán oscilar entre uno (1) y quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes y serán impuestas con criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

La administración podrá realizar directamente o contratar la ejecución material de los actos que corresponden al particular renuente, caso en el cual se le imputarán los gastos en que aquella incurra’’22.

Tal como se mencionó inicialmente, el contenido sustancial del Procedimiento Administrativo Sancionatorio Fiscal se encuentra reglado por la Ley 42 de 1993 , incluyendo las sanciones de que trata el artículo 101, razón por la cual, al existir norma especial que regula la potestad sancionatoria al interior de la Contraloría General de la República, resulta improcedente aplicar la potestad sancionatoria prevista de manera general por los artículos 51 y 90 de la Ley 1437 de 2011, sanciones que en

21 Artículo51, Ley 1437 de 2011 22 Artículo 90, Ley 1437 de 2011Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

Página 9 de 9 todo caso, al igual que las especiales de la CGR, deben agotar el procedimiento en

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Página 9 de 9 todo caso, al igual que las especiales de la CGR, deben agotar el procedimiento en los arts. 47 a 50 de la Ley 1437 de 2011.

5. Conclusiones

5.1 Las sanciones aplicables en el Proceso Administrativo Sancionatorio Fiscal son las reguladas por los artículos 100 a 102 de la Ley 42 de 1993 y artículo 113 de la Ley 1474 de 2011, y no las de los artículos 51 y 90 de la Ley 1437 de 2011, en virtud de la existencia de norma especial que las regula.

5.2 En lo relativo al Procedimiento, el Proceso Administrativo Sancionatorio Fiscal se rige por el Capítulo III de La Ley 1437 de 2011, artículos 47 a 52 (modificados por la Ley 2080 de 2021).

5.3 Por lo anterior, frente al primer problema jurídico planteado, no resulta procedente aplicar la sanción de los artículos 51 y 90 de la Ley 1437 de 2011 en virtud a lo expuesto anteriormente, pero, para imponer las sanciones previstas en las leyes 42 de 1993 y 1474 de 2011, se debe adelantar previamente el Proceso Administrativo Sancionatorio Fiscal, donde se garantice el derecho constitucional al debido proceso aplicable a toda actuación judicial y administrativa.

5.4 En lo relacionado al segundo problema jurídico, no resulta procedente aplicar la sanción de los artículos 51 y 90 de la Ley 1437 de 2011 a un particular que no devenga salario y omitió responder a los requerimientos emitidos en el trámite de una denuncia

sanción de los artículos 51 y 90 de la Ley 1437 de 2011 a un particular que no devenga salario y omitió responder a los requerimientos emitidos en el trámite de una denuncia fiscal que se adelantó en el Grupo de Vigilancia Fiscal, toda vez que la norma especial aplicable a un caso como el expuesto, es el artículo 113 de la Ley 1474 de 2011

Cordialmente,

CARLOS OSCAR VERGARA RODRÍGUEZ

Director Oficina Jurídica

Proyectó: Eymi Daniela Beltrán Ardila Revisó: Gabriel Andrés Hilarión Amaya Radicado: 2025IE0109251 del 11 de septiembre de 2025

TRD. 80112-033 – Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos.