CGR - Concepto CGR-OJ-182-2025

<§> CONTRALORÍA General de la República Contralona General de la República :: SGD 29-10-2025 11:51

Al Contestar Cite Este No.: 2025EE0230995 Fol:0 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112 OFICINAJUR(DICA/CARLOS OSCAR VERGARA RODRIGUEZ

DESTINO MAURICIO TORO OSPINA / MUNICIPIO DECARTAGO-VALLE DELCAUCA

ASUNTO RESPUESTA A SIGEDOC 2025ER0198371

CGR-OJ 2025

OBS 80112 Bogotá 2025EE0230995 Doctor

MAURICIO TORO OSPINA

Secretario Jurídico Municipio de Cartago Valle del Cauca secreratariaiuridica@cartaqo.qov.co Calle 8 No 6-52 CAM Segundo Piso Asunto: Radicado interno SIGEDOC 2025ER0198371 del 01 de Sep. de 2025.

Tema: Obras Inconclusas: Ley 2020/2020

Conceptos de “Liquidación, y de “Procesos Judiciaies” Respetado Doctor Toro Ospina La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, a continuación, atiende consulta en razón a lo siguiente:

1. Antecedente: Dentro del escrito contentivo en Oficio 2025ER0198371, se observa la siguiente consulta: 1; El literal a del artículo 2 de la Ley 2020 de 2020, dispone ':que se considerará una obra civil inconclusa, la que un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no haya concluido de manera satisfactoria para el interés general o e/ definido por la entidad estatal contratante, o no esté prestando el servicio para el cual fue contratada.

liquidación contractual, no haya concluido de manera satisfactoria para el interés general o e/ definido por la entidad estatal contratante, o no esté prestando el servicio para el cual fue contratada. Al respecto, le consulto: /.El término de liquidation del aúe trata este artículo comprende el término de liquidación bilateral, unilateral y el término de operancia de la caducidad del medio de control pára la liquidación judicial (¿Art. 11 de la Ley 1150 de 2007?, ¿o comprende solamente el término de liquidación bilateral y unilateral del que trata el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007?

2. El parágrafo 2 del artículo 5 de la Ley 2020 de 2020, dispone que, respecto a obras inconclusas con procesos judiciales, se debe tener en cuenta el fallo ejecutoriado correspondiente para la terminación o demolición de la obra. Al

respecto, le consulto: Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloría.Qov.co • www.contraloria.aov.co • Bogotá, D. C,, Colombia •M Página 1 de 8 182CONTRALORÍA General de la República a. ¿A qué tipo de procesos judiciales se hace referencia?, ¿Sólo procesos judiciales en los que se eleven pretensiones propias del medio de control de controversias contractuales?, ¿o también hace referencia a procesos judiciales de carácter penal en el que se pretenden juzgar las conductas punibles que se hayan podido cometer en la celebración o ejecución deírespectivo contrato? i b. ¿Cómo se debería entender el concepto de “se debe tener en cuenta e/ fallo ejecutoriado correspondiente para la terminación o demolición de la

la celebración o ejecución deírespectivo contrato? i b. ¿Cómo se debería entender el concepto de “se debe tener en cuenta e/ fallo ejecutoriado correspondiente para la terminación o demolición de la obra”, ¿Lo anterior significa que no se puede adoptar una decisión de terminación o demolición de la obra hasta que se encuentre ejecutoriado el fallo del proceso judicial? c. Si el contrato de obra finalizó su plazo de ejecución, pero el contratista no cumplió con el alcance físico contratado y la obra aún no se encuentra dentro del supuesto de hecho establecido por el literal a del artículo 2 de la ley 2020 de 2020, pues todavía se encuentra dentro del plazo para liquidarse, ¿No se podrá entonces adoptar decisión sobre la terminación de la obra o su demolición? d. Si al vencerse el plazo de ejecución de un contrato de obra, el contratista no cumplió con el alcance físico contratado, además de la responsabilidad civil contractual, ¿debería la entidad pública celebrar un contrato de obra que busque la finalización del proyecto contratado?, ¿Se debería hacer lo mismo así el contrato no haya sido liquidado?, ¿La entidad pública debe cerciorarse que el contrato se encuentre liquidado para iniciar un nuevo proceso de selección para la culminación de la obra? Conforme a lo anterior, se solicita Conceptuar sobre los siguientes temas: dentro de la ley 2020/2020 Obras inconclusas los siguientes términos: liquidación, proceso judicial, terminación de obra, referidos a obras inconclusas (ley 2020 de 2020)

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la Sigedoc 2025IE0078160 del 10/07/2025. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 CQr@contraloria.qov-CQ • www.contraloria.qov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 8CONTRALORÍA General de la República interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica ,para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y apiicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contralorfa Generar2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generar2, y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"4. En este orden, mediante su expedición se busca: "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que

de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"4. En este orden, mediante su expedición se busca: "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. 3.Precedente Doctrinal de la Oficina Jurídica: Sobre el tema consultado, esto es sobre liquidación contractual, esta oficina se pronunció en concepto: CGR OJ-0124-2022, del 22 junio de 2022, de forma puntual respecto del tema “liquidación”,7 concluyó lo siguiente: “...El tercer parámetro que impone la norma para calificar una obra civil como inconclusa es que haya transcurrido por lo menos un año a partir del vencimiento del término para realizar la liquidación del contrato, hasta la fecha en que se produce la evaluación negativa por parte de la entidad estatal, siendo el hecho establecido para contar el año que exige la calificación de una obra civil como inconclusa, el vencimiento del término para la liquidación del contrato’’. Además, se ha reiterado el criterio jurídico de este Despacho, en los siguientes conceptos:

> CGR-OJ-0195-2020

> CGR-OJ-0086-2021

> CGR-OJ-0124-20228

4. Problema jurídico.

De la consulta se devela los siguientes problemas jurídicos:

2 Art. 43, numeral 4o del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5o del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Concepto No CGR-OJ-0220-2020 del 18 die de 2020

8 LINK NORMATIVIDAD CGR

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 «PBX 518 7000 cqr@contraloria.aov.co • www.contraloria.qov.co • Bogotá, D. C., ColombiafVb •:L Página 3 de 8CONTRALORÍA General de la República ¿El término de liquidación del que trata este artículo 2 literal a) de la Ley 2020/2020, comprende el término de liquidación bilateral, unilateral y el término de operancia de la caducidad del medio de control para la liquidación judicial Art. 11 de la Ley 1150 de 2007? El parágrafo 2 del artículo 5 de la Ley 2020 de 2020, dispone que, respecto a obras inconclusas con procesos judiciales, se debe tener en cuenta el fallo ejecutoriado correspondiente para la terminación o demolición de la obra. Al respecto, le consulto: ¿A qué tipo de procesos judiciales se hace referencia? i ¿Cómo se debería entender el concepto de “se debe tener en cuenta el fallo ejecutoriado correspondiente para la terminación o demolición de la obra”, ¿Lo anterior significa que no se puede adoptar una decisión de terminación o demolición de la obra hasta que se encuentre ejecutoriado el fallo del proceso judicial?

ejecutoriado correspondiente para la terminación o demolición de la obra”, ¿Lo anterior significa que no se puede adoptar una decisión de terminación o demolición de la obra hasta que se encuentre ejecutoriado el fallo del proceso judicial? Si el contrato de obra finalizó su plazo de ejecución, pero el contratista no cumplió con el alcance físico contratado y la obra aún no se encuentra dentro del supuesto de hecho establecido por el literal a del artículo 2 de la ley 2020 dé 2020, pues todavía se encuentra dentro del plazo para liquidarse, ¿No se podrá entonces adoptar decisión sobre la terminación de la obra o su demolición? ! Si al vencerse el plazo de ejecución de un contrato de obra, el contratista no cumplió con el alcance físico contratado, además de la responsabilidad civil contractual, ¿debería la entidad pública celebrar un contrato de obra que busque la finalización del proyecto contratado?, ¿Se debería hacerlo mismo así el contrato no haya sido liquidado?, ¿La entidad pública debe cerciorarse que el contrato se encuentre liquidado para iniciar un nuevo proceso de selección para la culminación de la obra? i;

5. Normatividad pertinente: Para atender la solicitud es necesario precisar, que, dada la normatividad anterior enunciada y el régimen jurídico aplicable a los procesos contractuales, se dará respuesta a si la situación presentada en la consulta: > Ley 1474 de 2011. > Ley 1150/2007. > Ley 2020/2020

Inicialmente observamos que el asunto consultado es tipo contractual, siendo la

norma enunciada por el consultante la ley 2020/2020 "por medio de la cual se crea el Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 PBX 518 7000 CQr@contraloria.QQv.co • www.contraloha.QOv.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 8CONTRALORÍA General de la República registro nacional de obras civiles inconclusas de las entidades estatales y se dictan otras disposiciones"

6. Consideraciones: Dado el contenido de la consulta, en el mismo orden de las inquietudes así mismo

se resolverán: 6.1 Sobre el término “liquidación contractual: Conforme al texto de la consulta, evidenciamos que se trata de temas de contratación estatal, como lo son “liquidación contractuaf1, terminación de contrato inmersos de la ley 2020 de 2020 y demás normatividad referida a temas que son propios en el Ordenamiento Jurídico Colombiano, de las siguiente normatividad: Ley 80/1993 y Ley 1150 de 2007 entre otras, y Ley 2020/2020 relativa a obras inconclusas. El término de “liquidación contractuaf' conforme a lo establecido en el artículo 11 de la ley 1150/20027, puede corresponder a tres (3) escenarios:

1. El plazo fijado por los pliegos o el contrato para la liquidación,

2. El término supletorio de cuatro (4) meses planteados por el citado artículo para agotar la liquidación de mutuo acuerdo o en su defecto la de carácter unilateral

por parte de la entidad contratante:

3. La liquidación podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente

por parte de la entidad contratante:

3. La liquidación podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente Conforme los escenarios expuestos, corresponde a los gestores fiscales optar por aquellos en los cuales se materialice la aplicación de los principios de la función administrativa, presentes en el artículo 209 de la Constitución Política, en especial los de economía, eficiencia y responsabilidad.

Dichos principios revelan el deber de las entidades de lograr que en las gestiones contractuales se deba busca la austeridad en el gasto y la optimización del tiempo y los recursos para evitar sobrecostos y la repetición innecesaria de procesos. En tal sentido, la entidad contratante debe optar por la modalidad que le brinda mayor eficiencia v celeridad, sin que bajo la óptica constitucional sea posible viabilizar las situaciones que se postergan de manera injustificada en el tiempo, dando pie a que en los objetos contractuales en disputa, se agraven las condiciones de abandono y deterioro que precisamente se pretenden evitar con el control a este tipo de obras inconclusas. ó Por lo anterior, los únicos escenarios que atienden de manera plena los principios constitucionales, son los dos primeros previstos en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 (Plazo de liquidación contractual o máximo plazo supletorio de 4 meses). Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 .

cqr@contraloria.QOv.co • www.contraloria.aov.co • Bogotá, D. C., ColombiihVv Página 5 de 8CONTRALORÍA General de la República 6.2 Concepto del término “proceso judicial” en el contexto del parágrafo 2 del artículo 5 de la Ley 2020 de 2020 . .que, respecto a obras inconclusas con procesos judiciales, se debe tener en cuenta ei fallo ejecutoriado correspondiente para la terminación o demolición de la obra. Al respecto, le consulto: ¿A qué tipo de procesos judiciales se hace referencia? De acuerdo al texto del articulo 5 parágrafo 2 de la ley 2020/2020, se está refiriendo a los procesos judiciales iniciados con ocasión de las “obras inconclusas", que pueden iniciarse por alguna de las partes sea este contratista, contratante, o garante ante el juez del contrato. Tal circunstancia descarta cualquier otra posibilidad de asimilar el concepto a procesos penales o disciplinarios, pues lo que se resuelva en ellos no definirá en principio aspectos contractuales sino responsabilidades personales. 6.3 Respecto la pregunta C: Si el contrato de obra finalizó su plazo de ejecución, pero el contratista no cumplió con el alcance físico contratado y la obra aún no se encuentra dentro del supuesto de hecho establecido por el literal a del artículo 2 de la ley 2020 de 2020, pues todavía se encuentra dentro del plazo para liquidarse, ¿No se podrá entonces adoptar decisión sobre la terminación de la obra o su demolición? 6.4 Respecto a la pregunta d) Si al vencerse el plazo de ejecución de un contrato de obra, el contratista no cumplió con el alcance físico contratado, además de la responsabilidad civil

de la obra o su demolición? 6.4 Respecto a la pregunta d) Si al vencerse el plazo de ejecución de un contrato de obra, el contratista no cumplió con el alcance físico contratado, además de la responsabilidad civil contractual, ¿debería la entidad pública celebrar un contrato de obra que busque la finalización del proyecto contratado?, ¿Se debería hacer lo mismo así el contrato no haya sido liquidado?, ¿La entidad pública debe cerciorarse que el contrato se encuentre liquidado para iniciar un nuevo proceso de selección para lá culminación de la obra? Respecto a los temas inmersos en los numerales c) y d), son decisiones internas que debe agotar una administración autónomamente en asuntos contractuales, pues son asuntos de carácter administrativo propios del ente contratante, quien dentro de sus competencias y los hechos en particular, decidirá siempre la opción que le genere a la entidad los mayores beneficios y mínimo de riesgos y/o costos en pro de una gestión fiscal eficaz y eficiente. Adicionalmente, dichos aspectos son ajenos a las funciones y potestad fiscalizadora propia de la Contraloría General de la República, que para el tema en cuestión, como ya se reiteró, limita su accionar realizar el seguimiento y actualización del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas con el fin de establecer la realidad Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria.qov.co • www.contraloria.qov.co • Bogotá, D. C., Colombia

Página 6 de 8CONTRALORÍA General de la República respecto de la condición técnica, física y financiera de aquellas, como lo establece el artículo 3 de la ley 2020 de 2020. Sobre el particular y en virtud de lo dispuesto por el artículo 267 de la Constitución Política, la Contraloría carece de competencia para pronunciarse sobre asuntos puntuales de contratación de un sujeto de control, pues la función fiscalizadora de la CGR no puede implicar coadministración, lo que implica la imposibilidad de emitir opiniones sobre la forma en que se están ejecutando o se ejecutarán los recursos, fondos, bienes o valores, así como tampoco tiene permitido participar en la toma de decisiones de la administración en procedimientos internos de las entidades que deban desarrollar en cumplimiento de sus funciones propias. En tal sentido, la Corte Constitucional, en Sentencia C-113 de 1999, puntualizó: "En este orden de ideas, la tarea de entes como las contralorías no es la de actuar dentro de los procesos internos de la administración cual si fueran parte de ella, sino precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal, a partir de su propia independencia, que supone también la del ente vigilado, sin que les sea permitido participar en las labores que cumplen los órganos y funcionarios competentes para conducir los procesos que después habrán de ser examinados desde la perspectiva del controf'.9 Lo anterior es consecuente con el principio de la no intervención de la Contraloría en las actividades de la administración, estipulado en el inciso 6o del artículo 267 de la Carta, modificado por el artículo 1o del Acto Legislativo 04 de 2019, que señala:

en las actividades de la administración, estipulado en el inciso 6o del artículo 267 de la Carta, modificado por el artículo 1o del Acto Legislativo 04 de 2019, que señala: “La Contraloria es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal. No tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización y al cumplimiento de su misión constitucional”. Sumado a lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado "La tarea encomendada a los entes como las contralorías no es la de actuar dentro de los procesos de la administración cual si fueran parte de ella, sino precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal a partir de su propia independencia, que supone también la del ente vigilado, sin que les sea permitido participar en las labores que cumplen los órganos y funcionarios competentes para conducirlos procesos que después habrán de ser examinados bajo la perspectiva del control"10

7. CONCLUSIONES 7.1 Los únicos escenarios en materia de término de liquidación, para los efectos de aplicación del artículo 2 de la Ley 2020 de 2020, que atienden de manera plena los principios constitucionales de economía, eficiencia y responsabilidad, son los dos primeros previstos en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 (Plazo de liquidación contractual o máximo plazo supletorio de 4 meses). 9 Sentencia C 113-1999 del 24/02/1999 MP José Gregorio Hernández G Exp D-2151

10 C -623 del 25/08/1999 MP Carlos Gaviria Diaz. Exp D-2309 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria.aov.co • www.contraloria.Qov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 8CONTRALORÍA General de la República 7.2 El texto del articulo 5 parágrafo 2 de la ley 2020/2020, se refiere a los procesos judiciales (civiles, arbitrales o contenciosos administrativos) iniciados con ocasión de las “obras inconclusas”, que pueden iniciarse por alguna de las partes, sea este contratista, contratante, o garante ante el juez del contrato. Tal circunstancia descarta cualquier otra posibilidad de asimilar el concepto a procesos penales o disciplinarios, pues lo que se resuelva en ellos no definirá en principio aspectos contractuales sino responsabilidades personales. i 7.3 En virtud de lo dispuesto por el artículo 267 de la Constitución Política, la Contraloría carece de competencia para pronunciarse sobre asuntos puntuales de contratación de un sujeto de control, pues la función fiscalizadora de la CGR no puede implicar coadministración, lo que implica la imposibilidad de emitir opiniones sobre la forma en que se están ejecutando o se ejecutarán los recursos, fondos, bienes o valores, así como tampoco tiene permitido participar en la toma de decisiones de la administración en procedimientos internos de las entidades que deban desarrollar en cumplimiento de sus funciones propias. i' Esperamos de e: interrogantes plan forma, haber emitido pronunciamiento de fondo sobre los Cordial saludoi i

CARLOS OSCAR \ ERG ARA RODRIGUEZ

deban desarrollar en cumplimiento de sus funciones propias. i' Esperamos de e: interrogantes plan forma, haber emitido pronunciamiento de fondo sobre los Cordial saludoi i

CARLOS OSCAR \ ERG ARA RODRIGUEZ

Director Oficina Jurí Jica 1

Proyectó: Rodrigo Hurtado Acevedfi^r

^<#4. Revisó: Gabriel Andrés Hilarión Amay¡ v4,, SIGEDOC 2025ER0198371 4.2 A Activo 80112 Acciones Constitucionales Derechos de Petición/Derechos de petición CONCEPTOS 2025/Respuesta de trámite de fondo

‘N.R.: ^TDR:^ r, ;« •

.r 1 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 CQr@Gontraloria,Qóv.co • www.contraloria.aov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 8 de 8