CGR - Concepto CGR–OJ-042-2025

1. CONTRALORÍA General de la República Contraloria General de la República :: SGD 10-04-2025 11:05

Al Contestar Cite Este No.: 2025EE0071099 Fol:3 Anex:0 FA:0

80112 OFICINA JURIDICA/ ISDUAR JAVIER TOBO RODRIGUEZORIGEN

DESTINO KELLY YOHANNAGOMEZ GAONA

ASUNTO RESPUESTA 2025ER0029367

CGR-OJ- -2025

OBS 801122025EE0071099 Bogotá D.C., Señora

KELLY YOJANNA GÓMEZ GAONA

kellygomez_94@hotmail.com Referencia: Radicado externo 2025ER0029367 del 17 de febrero de 2025.

Tema: ESTAMPILLAS. - Naturaleza jurídica.

Respetada señora Kelly: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, la cual procede a responder a continuación:

1. Antecedentes Mediante el oficio de la referencia la peticionaria remitió a la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República una consulta relacionada con las estampillas.

Textualmente consultó: “(...) Me permito radicar ante ustedes ia presente solicitud con el fin de obtener un concepto relacionado con ia aplicación de estampillas municipales en proyectos financiados con recursos del Sistema General de Regalías (SGR), en los cuales se designen como ejecutores asociaciones entre entidades públicas y/o Fondos Mixtos, cuya constitución y/o creación se haya efectuado conforme,

a lo establecido en los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998. En este contexto, planteamos el siguiente interrogante: Los contratos suscritos con los Fondos Mixtos designados como ejecutores por el municipio, ¿deben contemplar y gravar las estampillas municipales (Pro Cultura, Pro Bienestar del Adulto Mayor, Tasa Pro Deporte y Recreación/entre otras)? En caso afirmativo, ¿las estampillas recaudadas deben ser giradas al municipio que designó ai ejecutor? ¿Cuál es el procedimiento adecuado para su aplicación? 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2o, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción”. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria'.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia 042CONTRALORÍA General de la República Por el contrario, si dichas estampillas no deben ser gravadas por el ejecutor, ¿esto no constituirla un detrimento patrimonial, dado que la entidad dejaría de percibir recursos destinados a atender las necesidades de la comunidad, propósito para el cual fueron creadas estas estampillas?".

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el

carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generar3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante la expedición del concepto se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la (s) dependencia (s) implicada (s).

conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la (s) dependencia (s) implicada (s). 2 Art. 28 dei Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el articulo 1 de la Lev 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4o del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5o del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de Una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia<§> CONTRALORÍA General de la República 3

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina se ha pronunciado sobre el tema objeto de consulta, entre otros, en los conceptos CGR-OJ-157-2022 y CGR-OJ-075-2024 los cuales pueden consultados, juntos con otros de su interés, en el micrositio “normatividad” de la página

Esta Oficina se ha pronunciado sobre el tema objeto de consulta, entre otros, en los conceptos CGR-OJ-157-2022 y CGR-OJ-075-2024 los cuales pueden consultados, juntos con otros de su interés, en el micrositio “normatividad” de la página web de la Contraloría General de la República.

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico: ¿Cuál es la naturaleza jurídica de las estampillas? ser Estampillas - naturaleza jurídica A nivel jurisprudencia se ha dispuesto que las estampillas como tributo, no poseen una configuración uniforme. En algunas oportunidades han sido caracterizadas como una tasa parafiscal9 y en otras se han definido como impuestos10 con destinación específica. Son recaudadas a nivel territorial y su configuración depende del Congreso de la República y de las Asambleas y Concejos dentro del ámbito de competencias. El fundamento constitucional de este instrumento de política fiscal es el artículo 338 de la Constitución que textualmente dispone: “Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y fas bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales 4.1. sus

la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales 4.1. sus 9 La sentencia C-768 de 2010 indicó: "Para explicar esta afirmación conviene señalar que las estampillas han sido definidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado (...) como tributos dentro de la especie de "tasas parafiscales", en la medida en que participan de la naturaleza de las contribuciones parafiscales, pues constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio deben realizar los usuarios de algunas operaciones o actividades que se realizan frente a organismos de carácter público; son de carácter excepcional en cuanto ai sujeto pasivo del tributo; los recursos se revierten en beneficio de un sector específico; y están destinados a sufragar gastos en que incurran las entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia del Estado. // La "tasa” si bien puede corresponder a la prestación directa de un servicio público, del cual es usuario el contribuyente que se beneficia efectivamente, también puede corresponder al beneficio potencial por la utilización de servicios de aprovechamiento común, como la educación, la salud, el deporte, la cultura, es decir, que el gravamen se revierte en beneficio social. Las primeras se definen como tasas administrativas en cuanto equivalen a la remuneración pagada por los servicios administrativos y, las segundas, como tasas parafiscales que son las percibidas en beneficio de organismos públicos o privados,

pero no por la prestación de un servicio propiamente dicho, sino por contener un carácter social". 10 La sentencia C-221 de 2019 al caracterizar la estampilla ‘Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia’ indicó que se trataba de un impuesto con destinación específica "pues se trata de una “imposición obligatoria y definitiva que no guarda relación directa e inmediata con la prestación de un bien o un servicio por parte del Estado al ciudadano" (...)" Carrera 69 No, 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 ( cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., ColombierCONTRALOR! A General de la República 4 costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea ei resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”. Al respecto la Corte Constitucional en la Sentencia C 389 del 2021 sobre el particular indicó que: “que corresponden -en general11a tributos territoriales que dan lugar al recaudo de rentas endógenas en tanto concurren los criterios formal, orgánico y territorial12 y, de otra, que su recaudo tiene por objeto atender responsabilidades de las entidades territoriales estrechamente vinculadas con políticas de educación, salud, desarrollo regional y protección de sujetos en situación de debilidad. En adición a ello, la Corte ha constatado que el hecho gravadle que da lugar al pago del tributo se encuentra asociado, usualmente, a la celebración

educación, salud, desarrollo regional y protección de sujetos en situación de debilidad. En adición a ello, la Corte ha constatado que el hecho gravadle que da lugar al pago del tributo se encuentra asociado, usualmente, a la celebración de determinados actos y contratos (...)”. El Consejo de Estado ha precisado aún más el concepto de estampilla al indicar que este gravamen está compuesto en su estructura básica por un hecho gravable, un sujeto pasivo, un sujeto activo, la tarifa y la base gravable.13Lo anterior significa que deberá revisarse en cada caso particular y para cada una de las estampillas los elementos que la componen y si el ente territorial en ejercicio de su autonomía, de acuerdo con la ley, tenía la potestad o no de desarrollar alguno de esos elementos esenciales: “Así las cosas, la autonomía se predica respecto del nivel central de las entidades territoriales, igualmente de los entes territoriales entre si, de manera tal que su gestión y funciones no pueden verse afectadas por injerencia indebida de las demás. En las relaciones entre departamentos y municipios, ios primeros ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y ¡os Municipios; mientras que el 11 Entre las excepciones puede considerarse la estampilla regulada por la Ley 1697 DE 2013. En ella se dispuso la creación y emisión de la Estampilla Pro-Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia. Se prevén allí los diferentes elementos del tributo y, como sujeto activo, se designa a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).

12 En la sentencia C-132 de 2020, apoyándose en su jurisprudencia previa, la Corte se refirió a los diferentes criterios empleados para la clasificación nacional o territorial de los tributos. Sostuvo: “Para definir el carácter nacional o territorial de un tributo este Tribunal ha identificado tres criterios: formal, orgánico y territorial. El primero exige “identificar si la ley que establece o autoriza el tributo, señala con claridad cuál es la entidad titular del mismo” {...); el segundo indica que "el dato fundamental para definir la titularidad de un tributo reside en la identificación del órgano encargado de imponer la respectiva obligación tributaria” (...) de modo tal que “[s]i la imposición del tributo depende, exclusivamente, de una decisión política de los órganos de representación central, será una renta nacional" (...) al tiempo que “si para establecerlo es necesaria la participación de los órganos departamentales o locales, debe entenderse que se trata de un tributo departamental o municipal” (...); el tercero implica que “será endógena la fuente de financiación que tenga origen en un tributo recaudado, integralmente en la respectiva jurisdicción, siempre que se destine a sufragar gastos propios de la entidad territorial y mientras no tenga algún elemento sustantivo - como, sería por ejemplo, un notorio y grave impacto interjurisdiccional de alguno de sus elementos (...)- que sirva para señalar que se trata de una renta nacional" {...)”. 13 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 27 de marzo de 2014.Radicación 2010-00990 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contralona.gov.co • Bogotá, D. C., ColombiaCONTRALORÍA General de la República

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contralona.gov.co • Bogotá, D. C., ColombiaCONTRALORÍA General de la República municipio, en los términos del, articulo 31constitucional, es la entidad fundamental de la división político administrativa del Estado, y tiene adscritas importantes competencias como “prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes,” con lo cual tiene una preeminencia en el desarrollo social y económico que le hace merecedor de una mayor garantía en cuanto a su autonomía. (...) Se concluye que con base en la autonomía de los entes territoriales, y de la forma como las Leyes 48 de 1986 y 687 de 2001 diseñaron la estampilla (se refiere a la estampilla para centros de bienestar deí anciano y centros de vida para la tercera edad), la Asamblea Departamental del Amazonas no podía gravar actos, contratos u operaciones realizadas en ios municipios de Leticia y Puerto Nariño, porque tal competencia, es privativa de los concejos de dichos municipios, quienes tienen la libertad de adoptar la estampilla y fijar su regulación conformé a la ley de creación (...) Para la Sala, la estampilla autorizada por la ley, ha de tener un ámbito espacial para su aplicación y desarrollo en la respectiva entidad territorial... sin la intervención de las autoridades del departamento se terminaría gravando cualquier tipo de acto, contrato u operación. (...)

(...) Para la Sala, la estampilla autorizada por la ley, ha de tener un ámbito espacial para su aplicación y desarrollo en la respectiva entidad territorial... sin la intervención de las autoridades del departamento se terminaría gravando cualquier tipo de acto, contrato u operación. (...) para que se configure el hecho generador de la estampilla, se requiere que el acto, contrato u operación se realice en el territorio del departamento, y que cuente con la intervención de esta autoridad, no solo como sujeto activo de la relación tributaria, sino como un interviniente real en la operación que se grava con la estampilla. (...) Resulta ajeno a la estructura impositiva de las tasas parafiscales, como la “estampilla probienestar del anciano”, que se pretenda gravar operaciones entre particulares sin la participación de la entidad territorial, o entre entidades de derecho público que no pertenecen al sector central o descentralizado del respectivo departamento. Además, porque con ello se viola el artículo 71(5) del Decreto Ley 1222 de 1986, que prohíbe a las asambleas departamentales, “imponer gravámenes sobre objetos o industrias gravados por la ley, ” como seria el caso del impuesto de industria y comercio que además, de ser municipal recae sobre las actividades comerciales, industriales o de servicios realizadas en el respectivo municipio. En consecuencia se confirma el fallo pero por las razones expuestas en este acápite. ” Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia<§> contralor! A General de ¡a República 6

5. Conclusiones 5.1. La estampilla es un impuesto territorial que recae sobre los hechos generadores, sujetos activos y sujetos pasivos que cada uno de estos gravámenes definen en su acto de creación y conformación. Por ende, es menester evaluar en cada caso concreto que tipo de contratos o bajo qué condiciones particulares procede el cobro o retención de esta exacción. 5.2. Cada una de las estampillas depende del modo en el que el Congreso las Asambleas y Concejos, en ejercicio de sus competencias, concurran en su desarrollo, resaltando entonces, la titularidad de las entidades territoriales para administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento.de sus funciones según lo establece el numeral 3°del artículo 287 de la Constitución Política.

Cordialmentó,

JÁWtRJ&BS'RObRÍGUEZ

DirectonSficina Jurídica

Proyectó: Camilo Correa Qrtiz«,^-^gjf-:

Revisó: Gabriel Andrés Hilarión^maya|

Radicado: 2025ER0029367

TRD. 80112-033 - Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia