CGR - Concepto CGR–OJ-101 de 2025

0 CONTRALORÍA General de la República OJ-CGR- -2025 Contraloria General de la República :: SGD 31-07-2025 09:33

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ORIGEN 80112 OFICINAJURÍOICA/CARLOSOSCAR VERGARA RODRIGUEZ

DESTINO CARLOS ANDRES HINCAPIE RUEDA /CONTRALORfA MUNICIPAL DE BUCARAMANGA

ASUNTO CONCEPTO

OBS 80112 2025EE0155490 Bogotá D.C. Doctor

CARLOS ANDRÉS HINCAPIÉ RUEDA

Jefe Oficina Asesora Jurídica Contraloría Municipal de Bucaramanga iuridica@contraloriabqa.qov.co Asunto: SIGEDOC 2025ER0133862 del 17 de junio de 2025.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN FISCAL - DAÑO PATRIMONIAL POR

SANCIONES

Tema: Cordial Saludo Doctor Hincapié, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, atiende su solicitud donde eleva preguntas sobre el conteo de los términos de caducidad, conforme al artículo 9 de la Ley 610 de 2000, cuando el hecho generador del daño patrimonial deriva de la imposición de una multa o sanción a la entidad pública.

1. Antecedentes En su escrito, plantea de forma textual: “Qué posición ha adoptado ia Entidad respecto del cómputo de caducidad para aperturar (sic) Procesos de Responsabilidad Fiscal, puntualmente cuando el detrimento patrimonial objeto de reproche obedece a sanciones que le son impuestas a las Entidades por hechos irregulares. En virtud de lo

para aperturar (sic) Procesos de Responsabilidad Fiscal, puntualmente cuando el detrimento patrimonial objeto de reproche obedece a sanciones que le son impuestas a las Entidades por hechos irregulares. En virtud de lo anterior la pregunta a formular se eleva en los siguientes términos Considerando que de conformidad con lo consagrado en el Artículo 9 de la Ley 610 de 2000, “La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal”, frente a imposición de sanciones y tratándose de hechos que son objeto de vigilancia y control por parte de los Entes de Control Fiscal Territorial, cuyo Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 CQr@contraloria.Qov.co • www.contraloria.aov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 1 de 7 101CONTRALORÍA General de la República i control de conformidad con lo establecido por el legislador es posterior y selectivo, ¿ a partir de qué hecho se debe contar la caducidad frente a los actos de los sujetos objeto de vigilancia fiscal ? • ¿A partir del hecho irregular que conlleva a la imposición de la sanción? • ¿A partir de la fecha en que la sanción queda en firme? • ¿A partir de la fecha en que se genera el pago por parte de las Entidades, dándose cumplimiento a la sanción impuesta?”

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generar2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuaren armonía con la Contraloría Generar3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"4. En este orden, mediante su expedición se busca "orientara las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque

de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque 1 Art. 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 2 Art. 43, numeral 4o del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5o del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071» PBX 518 7000 car@contraloria.Qov.co • www.contraloria.aov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 70 CONTRALORÍA Genera! de ia República de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20007, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica.

La Oficina Jurídica, en diferentes ocasiones se ha pronunciado sobre la caducidad de la acción fiscal contemplada en el artículo 9 de la Ley 610 de 2000, entre las más recientes reseñamos las siguientes: • En concepto CGR-OJ-0053-2021 .pdf. concretamente, se habla del daño fiscal por la imposición de multas, sanciones e intereses de mora.

más recientes reseñamos las siguientes: • En concepto CGR-OJ-0053-2021 .pdf. concretamente, se habla del daño fiscal por la imposición de multas, sanciones e intereses de mora. • En Concepto CGR-OJ-029-2Q23.pdf, se hace un recuento de las posiciones de la Oficina y la jurisprudencia en torno a la responsabilidad por daño entre entidades públicas y se reconoce que existe daño patrimonial al Estado cuando una entidad paga multas, intereses de mora o sanciones a otra entidad pública. También se reitera que no deben confundirse, el hecho generador del daño, con el daño propiamente dicho, el primero es la causa y el segundo es la concreción del daño y que, para el término del cómputo de los términos de caducidad, debería iniciarse en la fecha que se identifique como Hecho Generador. • En concepto CGR-OJ-0050-2Q19.PDF, se recuerda que las normas sobre caducidad, son de orden público, por lo que “(...) no es viable interpretarlas o reglamentarlas de manera distinta a su sentido literal; por esta razón, para el caso de la acción fiscal, de no haberse iniciado el correspondiente proceso de responsabilidad fiscal antes de que transcurran los cinco años contabilizados a partir de los hechos que dieron lugar al detrimento patrimonial, se habrá perdido la oportunidad para hacerlo.” Al revisar los conceptos debe tenerse en cuenta que mediante Decreto 403 de 2020, se había hecho una modificación al articulo 9 de la Ley 610 de 2000, la cual fue declara inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C - 090 de 2022.Magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo.

2020, se había hecho una modificación al articulo 9 de la Ley 610 de 2000, la cual fue declara inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C - 090 de 2022.Magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo. Estos y otros conceptos de la CGR pueden ser consultados en el micrositio de normatividad de la Contraloría General de la República.8 7 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. 8 Normatividad v Relatoría - Relatoría - Contraloria Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 000190 Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria.qov.co www.contraloria.qov.co Bogotá, D. C., Colomb¡a| Página 3 de 7CONTRALORÍA Genera! de ía República 4.Consideraciones Oficina Jurídica. 4.1. Problema jurídico. De la lectura de la petición presentada se abstrae como problema jurídico: ¿Cómo debe contabilizarse el término de la caducidad de que trata el artículo 9 de la Ley 610 de 2000, cuando el hecho generador se deriva de la imposición de una sanción al sujeto de la acción fiscal? 4.2. Caducidad de la acción fiscal La caducidad es establecida por el legislador, quien fija sus términos, características y efectos. Se traduce en una carga jurídica para el Estado, en este

4.2. Caducidad de la acción fiscal La caducidad es establecida por el legislador, quien fija sus términos, características y efectos. Se traduce en una carga jurídica para el Estado, en este caso para el ente de control fiscal quien debe actuar oportunamente so pena de ser removido su competencia para la investigación del hecho. Conforme a la ley 610 de 2000, “por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.”, en su artículo 9 establece: “Artículo 9o. Caducidad y prescripción. La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal: Este término empezará a contarse para los hechos o actos instantáneos desde el día de su realización, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado desde la del último hecho o acto. La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare. El vencimiento de los términos establecidos en el presente artículo no impedirá que cuando se trate de hechos punibles, se pueda obtener la reparación de la totalidad del detrimento y demás perjuicios que haya sufrido la administración, a través de la acción civil en el proceso penal, que podrá ser ejercida por la contraloría correspondiente o por la respectiva entidad pública. ” La Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del aparte subrayado en sentencia C - 836 del 20 de noviembre de 2013, Magistrado Ponente: Gabriel

respectiva entidad pública. ” La Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del aparte subrayado en sentencia C - 836 del 20 de noviembre de 2013, Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, aseguró: Carrera 69 No. 4435 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 CQr@contraloria.QQv.co • www.contraloria.qov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 7CONTRALORÍA Genera! de la República «Además, el entendimiento que de la figura jurídica de la caducidad tiene la Corte no sería completo si se dejara de destacar que, en forma reiterada, la Corporación la ha diferenciado de la prescripción, ai indicar, por ejemplo, que mientras la caducidad es “un límite temporal de orden público que no se puede renunciar y que debe ser declarada por et juez oficiosamente”, la prescripción, en su dimensión liberatoria permite dar “por extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado”, por lo que, tratándose de la prescripción “se tiene en cuenta ia razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular. Bastan estas referencias jurisprudenciales para concluir que, en contra de lo que cree el demandante, la caducidad no es fenómeno ajeno al proceso de responsabilidad fiscal, al punto que la propia Corte Constitucional así lo estimó cuando, ante el silencio de ia Ley 42 de 1993 y en virtud de lo establecido en su artículo 89, que expresamente remitía a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, aplicó el término de dos años

estimó cuando, ante el silencio de ia Ley 42 de 1993 y en virtud de lo establecido en su artículo 89, que expresamente remitía a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, aplicó el término de dos años previsto en esa codificación respecto de la acción de reparación directa, dada su “concordancia y afinidad” con el proceso de responsabilidad fiscal. También resulta procedente concluir que la aplicación analógica del término de caducidad de dos años, para que la Contraloría pudiera “iniciar el proceso de responsabilidad fiscal”, se efectuó bajo el entendimiento de las diferencias que median entre esta figura y la prescripción, distinción que, conforme se ha precisado, hace parte del desarrollo que en la jurisprudencia constitucional ha tenido el fenómeno de la caducidad.» Para contar los términos de caducidad, la literatura y la jurisprudencia han sido inequívocas, al diferenciar los hechos, clasificándolos en hechos de ejecución instantánea, caso en el cual se consolidará en un solo momento una fecha precisa o si es tracto sucesivo, es decir si se presento en un lapso, diferenciándose si es complejo9, de carácter permanente10 o continuado11. Según el Artículo 9 de la Ley 610 de 2000, estos tipos de hechos afectan directamente el cómputo de la caducidad de la acción fiscal. Para hechos instantáneos, el término corre desde su realización; para los demás (tracto sucesivo, complejo, permanente o continuado), desde el último acto que los

conforma. 4.2.1. Caducidad en torno a la imposición de multas y sanciones En este caso, como ya se ha señalado en conceptos precedentes (CGR - OJ0532021) la imposición de la multa o sanción es la que constituye el hecho generador 9 Compuestos por varios actos interrelacionados que forman un solo hecho jurídico. 10 Se consuman en un momento, pero sus efectos se prolongan por voluntad del autor. 11 Son actos independientes que se repiten con unidad de propósito y sujeto activo. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria,Qoy.co • www.contraloria.aov.co • Bogotá, D. C., Colombia} Página 5 de 7i) CONTRALORÍA General de la República del daño ya que es la causa del daño patrimonial independientemente del pago que es solo el efecto de esa causa. Por ejemplo, el daño se origina cuando se impone una sanción, una multa o el pago de intereses, pero el detrimento o daño al erario, solo se presenta cuando la entidad estatal eroga los recursos públicos para su pago.

5. Conclusiones El peticionario entonces pregunta si el cómputo de la caducidad se inicia: • ¿A partir del hecho irregular que conlleva a la imposición de la sanción? • ¿A partir de la fecha en que la sanción queda en firme? • ¿A partir de la fecha en que se genera el pago por parte de las Entidades, dándose cumplimiento a la sanción impuesta?

Dada la diferencia anotada entre el hecho generador del daño y la concreción efectiva del daño patrimonial que se da con la erogación de recursos públicos que

Entidades, dándose cumplimiento a la sanción impuesta? Dada la diferencia anotada entre el hecho generador del daño y la concreción efectiva del daño patrimonial que se da con la erogación de recursos públicos que debieron destinarse para el pago de dicha sanción o multa, es claro para esta Oficina, que el término de caducidad comenzará a partir de la imposición, ahora, como ella, se establece mediante acto administrativo, es necesario remitirnos a lo dispuesto en el artículo 87 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que señala los casos en los que queda en firme un acto administrativo: 1. “Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.

2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.

3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos o se hubiere renunciado expresamente a ellos.

4. Desde . el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.

5. Desde el día siguiente al de la protocolización a ¡a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.”

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 car@contraloria.Qov.co • www.contraloria.Qov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 7i) CONTRALORÍA General de la República Dicho lo anterior, el cómputo del término de caducidad de que trata el artículo 9 de la ley 610 de 2000, para que se profiera el auto de apertura del proceso de

Página 6 de 7i) CONTRALORÍA General de la República Dicho lo anterior, el cómputo del término de caducidad de que trata el artículo 9 de la ley 610 de 2000, para que se profiera el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, se hará desde el momento en que quede ejecutoriado el acto que imponga la sanción o multa. Cordialmeíite, \í GARLO Director OficiVta Jurídica

CAR VERGARA RODRIGUEZ

Proyectó: Rosa Ángela Calderón García

Revisó: Gabriel Andrés Hilarión Amaya - Asesor de Gestión 01

N.R. TDR

SIGEDÓC 2025ER0133862

CONCEPTOS 2025.

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