CGR - Concepto CGR–OJ-129 de 2025

i)

CONTRALORÍA General de la República

CGR-OJ- -2025

80112Contraloria General de la República :: SGD 08-09-2025 11:21

Al Contestar Cite Este No.: 2025EE0186163 Fol:4 Anex:0 FA:0

ORIGEN 60112 OFICINAJURlDICA/CARLOSOSCAR VERGARA RODRIGUEZ

DESTINOALIXCAROLINA ALDANAHERRAN

ASUNTO RESPUESTA2025ER0159859

OBS Bogotá D.C., 2025EE0186163 Capitán

ALIX CAROLINA ALDANA HERRÁN

Dirección de Sanidad Ejército Nacional alix.aldanaejercito.mil.co Referencia: Radicado externo 2025ER0159859 del 22 de julio de 2025.

Tema: LEYES ESTATUTARIAS. - Ley estatutaria de salud. Régimen de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional -SSMP. -Precedente constitucional.

Respetada Capitán Alix Carolina: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, la cual procede a responder a continuación:

1. Antecedentes Mediante el oficio citado en la referencia la capitán de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional le informó a esta Oficina que en virtud de una compulsa de copias realizada por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Apartado en sede de tutela, aperturarpn una indagación disciplinaria y, por tal razón, solicitó a la Contraloría General de la República:. “(...) 1. SOLICITAR a Contraloría General de la República, concepto jurídico

aperturarpn una indagación disciplinaria y, por tal razón, solicitó a la Contraloría General de la República:. “(...) 1. SOLICITAR a Contraloría General de la República, concepto jurídico sobre la aplicación del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia SU - 508 de 2020, así como los elementos y principios intrínsecos al derecho a la salud contemplados por la ley 1751 de 2015, en relación con las solicitudes de transporte, hospedaje y alimentación del personal de afiliados y beneficiarios en el Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares. Debido a que es un régimen de excepción en salud”. Posteriormente, la peticionaria mediante radicado 2025ER0170904 del 01 de agosto del 2025 insistió en la consulta. Mediante radicado 2025EE0157917 del 04 de agosto del 2025 se le informó a la solicitante que el término para emitir el concepto es el contenido en el numeral segundo del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, sustituido 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2o, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia^ 129m CONTRALORÍA General de ia República 2 por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, es decir, 30 días contados a partir de la fecha de recepción de la solicitud.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y apiicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloria Generar3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuaren armonía con la Contraloría General14 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante la expedición del concepto se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente

En este orden, mediante la expedición del concepto se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican ia adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la (s) dependencia (s) implicada (s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina no se ha pronunciado sobre el particular. 2 Art. 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4o del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5o del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 0 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica

doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071» PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombiai) CONTRALORÍA General de la República 3

4. Consideraciones jurídicas 4.1. Problemas jurídicos ¿Cuál es el alcance de la Ley 1751 del 2015 frente al Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional -SSMP y el carácter vinculante del precedente constitucional para las autoridades administrativas?

El problema jurídico se planteó en términos generales en atención a que a la Oficina Jurídica no le corresponde pronunciarse sobre casos particulares que son competencia del funcionario respectivo. 4.2. Leyes estatutarias Las leyes estatutarias ocupan un lugar privilegiado en el sistema de fuentes y jerarquía normativa en Colombia. Desde la Asamblea Nacional Constituyente, se le concedió a este tipo de normas un papel protagónico al definirlas como “una prolongación de la Constitución, que organizan la República, que dan normas estables que no pueden cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución. A su vez, las leyes mencionadas tienen como función principal liberar el texto constitucional de la regulación detallada de ciertos asuntos importantes para la Constitución y delegarla en el Congreso de la República”9. La Constitución no se ocupó particularmente de la conceptualización o definición de

como función principal liberar el texto constitucional de la regulación detallada de ciertos asuntos importantes para la Constitución y delegarla en el Congreso de la República”9. La Constitución no se ocupó particularmente de la conceptualización o definición de este tipo de normas. Sin embargo, estableció las materias reservadas al legislador estatutario y, adicionalmente, fijó para su expedición un procedimiento que se debe seguir. Al respecto los artículos 152 y 153 del texto superior indicaron: “Artículo 152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; (...) Artículo 153. La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla”. (Negrilla fuera de texto) Nótese como el literal a del artículo 152 de la Constitución reservó para el legislador estatutario la posibilidad de regular los derechos fundamentales, los deberes, los procedimientos y recursos para su protección. Es por esa razón que el Congreso de Echeverri U., et al. (1991) Rama Legislativa del Poder Público, en Gaceta Constitucional, núm. 79, p. 13. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 PBX 518 7000 w cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., ColombíaC(D

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 PBX 518 7000 w cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., ColombíaC(D CONTRALORÍA General de la República 4 la República mediante la Ley 1751 del 2015 reguló el derecho fundamental a la salud en Colombia. 4.3. Ley 1751 de 2015 La ley 1751 del 2025 estableció el marco jurídico para la garantía del derecho fundamental a la salud, su regulación y los mecanismos para su protección. Su ámbito de aplicación es general y obligatorio, pues cobija a todos agentes, usuarios y demás intervinientes directos o indirectos en la garantía del derecho a la salud, en los términos del artículo 3 que dispuso que: "Artículo 3o. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todos los agentes, usuarios y demás que intervengan de manera directa o indirecta, en la garantía del derecho fundamental a la salud”. Lo anterior significa que las disposiciones contenidas en esta Ley resultan aplicables a todos los regímenes de salud, incluyendo a los exceptuados como el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional -SSMP, contenido en la Ley 352 de 1997. Si bien el SSMP no hace parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sí hace parte del Sistema de Salud, definido en el artículo 4o de la Ley 1751 del 2015 como “el conjunto articulado y armónico de principios y normas; políticas públicas; instituciones; competencias y procedimientos; facultades, obligaciones, derechos y deberes; financiamiento; controles; información y evaluación, que el Estado disponga para la garantía y materialización del derecho fundamental de la salud”.

públicas; instituciones; competencias y procedimientos; facultades, obligaciones, derechos y deberes; financiamiento; controles; información y evaluación, que el Estado disponga para la garantía y materialización del derecho fundamental de la salud”. Por su parte, el artículo 6o desarrolló los elementos y principios que integran el derecho a la salud, incorporando como factores esenciales del derecho la disponibilidad, la accesibilidad y la calidad. Particularmente frente al concepto de accesibilidad contenido en el literal c del referido artículo de la Ley 1751 del 2015, la Corte Constitucional en la Sentencia C 313 del 2014 que hizo el control previo de constitucionalidad del proyecto de ley indicó que: "Por otra parte, cabe recordar la misma observación que hizo la Corte a propósito del literal a) cuando advertía que la expresión “servicios y tecnologias” significa facilidades, establecimientos, bienes, servicios, tecnologías y condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel de salud. Para esta Corporación la interpretación amplia asumida, también implica que ios conceptos de accesibilidad, lo que en el proyecto se expresa como no discriminación, accesibilidad física, asequibilidad económica y acceso a la información, se deberán entender en consonancia con lo preceptuado en los numerales (i, ii, iii y iv) del literal b) del párrafo12 de la Observación 14 del Comité de derechos económicos, sociales y culturales. Las precisiones anotadas, se justifican en la medida en que conducen a materializar el goce efectivo del derecho y proscriben circunstanciales apreciaciones lejanas al tono garantiste de la Carta y nocivas para el derecho”. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071» PBX 518 7000

circunstanciales apreciaciones lejanas al tono garantiste de la Carta y nocivas para el derecho”. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071» PBX 518 7000 cgr@contraioria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia•) CONTRALORÍA General de la República 5 4.4. Jurisprudencia constitucional La Corte Constitucional ha sostenido que la ratio decidendi de sus decisiones es vinculante tanto para los jueces como para las autoridades administrativas, tanto en control abstracto de constitucionalidad como en sede de tutela. Sobre el particular basta traer a colación lo dicho por el alto tribunal en la Sentencia C 539 del 2011 en la que indicó: “5.2.7 En relación con los parámetros de interpretación constitucionai para la administración, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que (i) la Constitución es la norma de normas, (ii) su interpretación definitiva corresponde a la Corte Constitucional, de conformidad con el art. 241 Superior, (iii) que por tanto al ser la guardiana de la integridad y supremacía de ia Constitución, la interpretación que haga de ella es vinculante para todos ios operadores jurídicos, administrativos o judiciales; y (iv) que el nivel de vinculatoriedad del precedente judicial es absoiuto en el caso de las autoridades administrativas, quienes no gozan de la autonomía que le corresponde a los jueces. 10 A este respecto ha dicho ia Corte: “11. La Constitución Poiítica es una norma. Por io mismo, su apiicación y respeto obiiga a un constante ejercicio hermenéutico para establecer su sentido normativo. La función definitiva en esta materia corresponde a ia

A este respecto ha dicho ia Corte: “11. La Constitución Poiítica es una norma. Por io mismo, su apiicación y respeto obiiga a un constante ejercicio hermenéutico para establecer su sentido normativo. La función definitiva en esta materia corresponde a ia Corte Constitucionai, conforme se desprende del artículo 241 de la Constitución. Así, al ser guardiana de la supremacía e integridad de la Carta, la interpretación que la Corte haga del texto constitucional es vinculante para todos los operadores jurídicos, sea la administración o los jueces. ”11 (Negrillas fuera de texto) En suma, en relación con la obligatoriedad y alcance de la doctrina constitucionai, la jurisprudencia de esta Corte ha aclarado que esta deviene de que la Constitución es norma de normas, y ei precedente constitucional sentado por la Corte Constitucional como guardiana de la supremacía de la Carta tiene fuerza vinculante no sólo para la interpretación de la Constitución, sino también para la interpretación de las leyes que obviamente debe hacerse de conformidad con la Carta, por eso, las sentencias de la Corte Constitucional constituyen para las autoridades administrativas una fuente obligatoria de derecho. 5.2.8 En cuanto al margen de libertad interpretativa de las autoridades administrativas, al momento de aplicar una norma a un caso en particular, ha señalado esta Corte que éstas se enfrentan a una gama de posibles

interpretaciones, frente a las cuales deben aplicarla interpretación que se ajuste 10 Sentencia T-116de 2004. 11 Sentencia T-116de 2004. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., ColombiajuCONTRALORÍA Genera! de la República 6 a la Constitución y ala ley, y que tal interpretación autorizada, última y unificada viene dada en materia legal por el máximo tribunal de casación en la jurisdicción ordinaria o Corte Suprema de Justicia, en el derecho administrativo por el Consejo de Estado y en materia constitucional por la Corte Constitucional. De esta manera, una vez establecida la interpretación de la ley y de la Constitución por los máximos Tribunales con competencias constitucionales y legales para ello, el operador administrativo se encuentra en la obligación de seguir y aplicar el precedente judicial, obligación que se torna absolutamente estricta cuando se trata de decisiones de control abstracto de constitucionalidad con efectos erga ommes. Acerca de este tema ha dicho la Corte: “Bajo estas consideraciones, debe admitirse que los funcionarios públicos se enfrentan a un marco interpretativo dentro del cual están, prima facie, en libertad de seleccionar la opción hermenéutica (sentido normativo) que consideren ajustada al texto positivo, tanto Constitucional como legal. El carácter prima facie de la autonomía interpretativa del funcionario, se deriva de la existencia de funciones institucionales para fijar los sentidos admisibles de un texto legal o constitucional. Asi, en el ámbito del derecho común, corresponde a la casación

de la autonomía interpretativa del funcionario, se deriva de la existencia de funciones institucionales para fijar los sentidos admisibles de un texto legal o constitucional. Asi, en el ámbito del derecho común, corresponde a la casación la tarea de unificar la interpretación de los textos legales; función que, de igual manera, se ejerce en el ámbito del derecho público por parte del Consejo de Estado. Así mismo, la interpretación que de la Constitución hace la Corte Constitucional o las restricciones a las interpretaciones admisibles de las normas legales que impone en sede de control[2j. Habiéndose institucionalizado una determinada interpretación de un texto, el aplicador está en la obligación de seguir las orientaciones de las autoridades judiciales, aunque goce de la facultad -restringidade apartarse de dichas interpretaciones, salvedad hecha de las decisiones de exequibilidad que son imperativas en ciertos casos (C.P. art. 243).’’12 (Resalta la Sala)

5. Conclusiones 5.1 La Ley Estatutaria de Salud constituye el marco normativo supremo en materia de derecho fundamental a la salud en Colombia. Define quiénes están obligados, qué comprende el derecho, cómo debe garantizarse y cuáles son los límites de las restricciones. Su ámbito de aplicación es universal, alcanzando a todos los agentes y usuarios del sistema, sin excepciones. 5.2 El régimen exceptuado de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no se encuentra al margen del ordenamiento constitucional, por lo que está sometido a la Ley Estatutaria 1751 de 2015 en lo relativo a la garantía del derecho fundamental 12 Sentencia SU-1122 de 2001.

no se encuentra al margen del ordenamiento constitucional, por lo que está sometido a la Ley Estatutaria 1751 de 2015 en lo relativo a la garantía del derecho fundamental 12 Sentencia SU-1122 de 2001. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071» PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., ColombiaCONTRALORÍA Genera! de la República 7 a la salud. En consecuencia, debe aplicar sus principios y disposiciones, incluidos los referentes a integralidad, accesibilidad y progresividad. 5.3 El precedente constitucional fijado por la Corte Constitucional es de obligatorio cumplimiento para las autoridades administrativas, dado que la interpretación de la Constitución corresponde de manera exclusiva a dicho tribunal. En consecuencia, las entidades públicas deben ajustar sus actuaciones a las decisiones y criterios establecidos por la Corte én ejercicio de sus competencias. Cordialmlsnte,O /ERGARA RODRÍGUEZ ídica

CARLOSfósCAR

Director Oficina Ju

Proyectó: Carralo Correa C tiz

Revisó: Gabnel Andrés hftlarión Añiay^j Radicado: 2025ER0159859 <

80112-033 - Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos.TRD. L; Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postaj 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia -