CGR - Concepto CGR–OJ-141 de 2025

(§> CONTRALORÍA General de la República Contraloria General de la República :: SGD 23-09-2025 07:30

Al Contestar Cite Este No.: 2025EE0200288 Fol:4 Anex:0 FA:0

80112 OFICINA JURÍDICA/CARLOS OSCAR VERGARA RODRIGUEZORIGEN

DESTINO HEINERYESID CASTELLANOS MONROY ASUNTO CONCEPTO SOBRE SALVAN ENTOS Y ACLARACIONES DEVOTO EN PRF CGR - OJ - oes de 2025

2025EE0200288 80112Bogotá D.C., Señor

HEINERYESID CASTELLANOS MONROY

revistajuridica.laborem@gmail.com Referencia: Radicados internos: SIGEDOC 2025ER0186600 del 13/08/2025. 2025ER0187141 del 15/08/2025. NIVEL DIRECTIVO GERENCIAS DEPARTAMENTALES COLEGIADAS DE LA CGR. - Decisiones colegiadas. - Salvamentos y aclaraciones de voto.

Tema: Respetado señor Castellanos: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, formulada directamente ante la CGR y por traslado que hizo de la misma la Auditoría General de la República, la cual, se responde a continuación:

1. Antecedentes El peticionario plantea lo siguiente: “En ejercicio de sus funciones, los contralores provinciales de las Gerencias Departamentales de la Contraloría General de la República, como miembros de los despachos colegiados o instancias internas que profieren actos de carácter decisorio dentro de los procesos de responsabilidad fiscal y demás actuaciones de control,

Departamentales de la Contraloría General de la República, como miembros de los despachos colegiados o instancias internas que profieren actos de carácter decisorio dentro de los procesos de responsabilidad fiscal y demás actuaciones de control, pueden presentar salvamentos de voto cuando discrepan de la posición mayoritaria adoptada en una providencia. En tal razón, se solicita conceptuar jurídicamente si, ¿en los trámites de consulta o segunda instancia, la autoridad revisora debe analizar, valorar, pronunciarse y/o dar un trámite específico a tales salvamentos de voto para conocimiento de está? Esto en atención al ejercicio de autonomía judicial o decisoria que puede considerarse ostenta un Contralor Provincial al ser un operador jurisdiccional, donde apartarse de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2o, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 1"11071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Coiombij 141CONTRALORÍA Genera! de la República la decisión mayoritaria a través del salvamente lugar lo hace aportando argumentos interpretativos o críticos, que eventualmente pueden resultar relevantes para el asunto en discusión Considerándose que resultaría obligatorio hacer el análisis en sede de segunda instancia de salvamento de voto, al citarse para reforzar o contradecir argumentos.

interpretativos o críticos, que eventualmente pueden resultar relevantes para el asunto en discusión Considerándose que resultaría obligatorio hacer el análisis en sede de segunda instancia de salvamento de voto, al citarse para reforzar o contradecir argumentos. O esté es simplemente discrecional y facultativo de la segunda instancia y, por ende, ¿no hay necesidad de darle trámite alguno por parte de la secretaría técnica de la sala de colegiatura? Finalmente, es deber de la Contraloría General de la República adoptar procedimiento o guía interna de trámite de segunda instancia y consulta, en la que se indique que los salvamentos de voto deben ser incorporados íntegramente al expediente -siendo de conocimiento de los responsables fiscales y no como constancia o documento anexo del acta levantada en sala de colegiatura-, pueden ser valorados como elemento de análisis, sin que su estudio sea obligatorio y no generan por sí mismos un nuevo pronunciamiento ni amplían el objeto de la consulta o apelación. En caso de existir este documento favor remitirlo para su conocimiento”.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGR-, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las

y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generai,Q, así como, las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General’® y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República". En este orden, mediante su expedición se busca: "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten'®. 2 Artículo 43, numeral 4o del Decreto Ley 267 de 2000. 3 Artículo 43 numeral 5o del Decreto Ley 267 de 2000. 4 Artículo 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000. 5 Artículo 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000. 6 Artículo 43 numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombiai) CONTRALORÍA General de la República Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Entidad, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20007, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina no se ha pronunciado sobre el tema objeto de consulta.

4. Consideraciones Jurídicas 4.1. Problema jurídico Se formula el siguiente problema jurídico: En los trámites de consulta o segunda instancia de decisiones adoptadas por la Colegiatura de las Gerencias Departamentales de la CGR, respecto de las cuales se formularon aclaraciones y/o salvamentos de voto: ¿Corresponde a dicha autoridad analizar, valorar, pronunciarse y/o dar un trámite específico a tales aclaraciones y/o salvamentos de voto? 4.2. Naturaleza jurídica del proceso de responsabilidad fiscal de la CGR Dispone el artículo 113 de la Constitución Política, lo siguiente: “ARTICULO 113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial.

Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines". De acuerdo con la norma en cita, hay que diferenciar entre las Ramas del Poder

para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines". De acuerdo con la norma en cita, hay que diferenciar entre las Ramas del Poder Público, entre las cuales, se encuentra la Rama Judicial, y las Contralorías, que revisten la calidad de órganos autónomos e independientes. En consonancia con lo anterior, se encuentra que las actuaciones adelantadas por los órganos de control fiscal son de naturaleza administrativa, no judicial. En 7 Artículo 43 OFICINA JURÍDICA. Son fundones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 ' cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombiao CONTRALORÍA General de la República consecuencia, los funcionarios de conocimiento de tales procesos no son operadores judiciales. En este sentido la Corte Constitucional8, ha señalado lo siguiente: "(...) El proceso de responsabilidad fiscal es de naturaleza administrativa; de ahí que la resolución por la cual se decide finalmente sobre la responsabilidad del procesado constituya un acto administrativo que, como tal, puede ser impugnado ante la jurisdicción contencioso administrativa. En este orden de ideas la responsabilidad que se declara a través del proceso fiscal es eminentemente administrativa, dado que recae sobre la gestión y manejo de los

constituya un acto administrativo que, como tal, puede ser impugnado ante la jurisdicción contencioso administrativa. En este orden de ideas la responsabilidad que se declara a través del proceso fiscal es eminentemente administrativa, dado que recae sobre la gestión y manejo de los bienes públicos; es de carácter subjetivo, porque busca determinar si el imputado obró con dolo o con culpa; es patrimonial y no sancionatoria, por cuanto su declaratoria acarrea el resarcimiento del daño causado por la gestión irregular; es autónoma e independiente, porque opera sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad; y, finalmente, en su trámite deben acatarse las garantías del debido proceso según voces del artículo 29 Superior. De acuerdo con el artículo 1o de la Ley 610 de 2000, "por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorias,’) el proceso de responsabilidad fiscal se define como “(...) el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado”. En el caso objeto de consulta, se hace referencia al Nivel Desconcentrado de la Contraloría General de la República, del cual hacen parte las Gerencias Departamentales Colegiadas, cuyo Nivel Directivo, está conformado por el Gerente y los Contralores Provinciales. en En cuanto a la reglamentación interna sobre el proceso en comento, entre otros actos administrativos, se expidió la Resolución Organizacional No.748 de 2020, "por la cual

los Contralores Provinciales. en En cuanto a la reglamentación interna sobre el proceso en comento, entre otros actos administrativos, se expidió la Resolución Organizacional No.748 de 2020, "por la cual se determina la competencia para el conocimiento y trámite de la acción de responsabilidad fiscal y de cobro coactivo en la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones", según la cual, la colegiada debe tomar las siguientes decisiones: “Artículo 25. Decisiones Colegiadas. Las siguientes decisiones deberán proferirse colegiadamente:

1. Abrir la indagación preliminar fiscal.

2. Archivar la indagación preliminar fiscal.

3. Abrir el Proceso de Responsabilidad Fiscal (ordinario o verbal).

4. Decretar medidas cautelares.

5. Levantar las medidas cautelares o aprobar la sustitución de las mismas.

Corte Constitucional. Sentencia C - 840 de 2001. M. P. Dr. Jaime Araujo Rentería. Bogotá D.C., 9 de agosto de 2001. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr(g)contraloria.gov.co • wvwv.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., ColombiaCONTRALORÍA 5General de la República

6. Proferir el auto de imputación de responsabilidad fiscal.

7. Archivar el Proceso de Responsabilidad Fiscal.

8. Vincular y desvincular presuntos responsables.

9. Vincular y desvincular terceros civilmente responsables.

10. Decidir solicitudes de nulidad o decretarlas oficiosamente.

11. Fallar el Proceso de Responsabilidad Fiscal.

12. Resolver solicitudes de revocatoria directa.

13. Ordenar de oficio la revocatoria directa.

14. Resolver los recursos que se interpongan contra las anteriores decisiones en tanto sea procedentes.

15. Decidir sobre la cesación de la acción fiscal por pago, resarcimiento o por reposición del bien Parágrafo 1. Las demás decisiones para el impulso y trámite de las Indagaciones Preliminares y Procesos de Responsabilidad Fiscal, serán competencia del Directivo Colegiado ponente a quien le haya sido asignado el asunto.

Parágrafo 2. ^Los Contralores Provinciales asignados a las Gerencias Departamentales Colegiadas para la Participación Ciudadana, no intervendrán en el trámite ni en las decisiones de los asuntos de Responsabilidad Fiscal y Cobro Coactivo”. Para la toma de las decisiones colegiadas se reguló el tema de la mayoría, en los siguientes términos: “Artículo 24. Mayoría para la Toma de Decisiones de las Gerencias Departamentales Colegiadas. Las decisiones colegiadas se adoptarán con el voto favorable de la mayoría de sus miembros presentes, previa exposición de la ponencia de aquel a quien le correspondió el asuntó. En el evento en que alguno de los miembros de la Gerencia Departamental Colegiada no esté presente al momento del estudio de la ponencia y toma de la decisión, por causa debidamente justificada, la decisión se tomará en forma unánime con la presencia de al menos dos (2) de sus miembros, salvo que el ausente sea el ponente del proyecto a estudiar, caso en el cual se convocará a una nueva sesión.

causa debidamente justificada, la decisión se tomará en forma unánime con la presencia de al menos dos (2) de sus miembros, salvo que el ausente sea el ponente del proyecto a estudiar, caso en el cual se convocará a una nueva sesión. En caso de presentarse alguna de las causales que configure una falta absoluta de un directivo colegiado, la decisión se tomará en forma unánime con la presencia de al menos dos (2) de sus miembros, mientras se provee la vacante correspondiente. Parágrafo 1 °. Cuando no estén dadas las condiciones para la toma de decisiones por mayoría, el Contralor General de la República designará un funcionario para que participe en la adopción de la decisión que corresponda. Parágrafo 2o. El Directivo Colegiado que no esté de acuerdo con la decisión la suscribirá dejando constancia escrita en el acta respectiva de las razones por las cuales se aparta de la decisión; de igual manera podrá precisarlo mediante la respectiva aclaración de voto. Parágrafo 3°. La participación de ¡os Directivos Colegiados en las sesiones de discusión y decisión es indelegable”. (Resaltado fuera de texto). Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 . cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombiao

CONTRALORÍA

6General de la República De la lectura de la precitada norma, es claro que el directivo que no esté de acuerdo con la decisión adoptada tiene dos posibilidades:

1. Puede dejar constancia escrita en la correspondiente acta señalando las razones por las cuales se aparta de la decisión.

2. Puede hacer uso de la aclaración de voto.

con la decisión adoptada tiene dos posibilidades:

1. Puede dejar constancia escrita en la correspondiente acta señalando las razones por las cuales se aparta de la decisión.

2. Puede hacer uso de la aclaración de voto.

En relación con los efectos de los salvamentos y aclaraciones de voto, resulta pertinente traer a colación el extracto de un artículo de José Fernando Mestre O.9, publicado en Ámbito Jurídico, relacionado con el origen y la finalidad de tales figuras, precisando que lo hace dentro del contexto de la rama judicial, puntualmente, respecto de los magistrados de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, pero que, por su pertinencia en relación con la consulta, se puede extender a las actuaciones administrativas. “(...) La diversidad interpretativa en ei Derecho es una realidad incontrovertible. Su origen se encuentra müchas veces en las propias normas, pues, bien o mal redactadas, las complejidades del lenguaje utilizado se trasladan a su interpretación. En otros casos, la variedad en las interpretaciones se explica por factores vinculados directamente con el juez: su contexto, historia, principios o, incluso, sus estudios o relaciones personales. Para mitigar estos factores individuates, ia ley dispone inhabilidades, incompatibilidades e impedimentos. Sin embargo, el realismo jurídico reconoce que es imposible eliminar por completo la influencia de esos factores en la decisión judicial. De ahí la importancia de una adecuada conformación de los tribunales, especialmente de jas cortes de casación. Al respecto, también es importante tener en cuenta que los cuerpos colegiados, como esta Sala, toman las decisiones colectivamente. En consecuencia, aunque se suele incurrir en el error de expresar que determinadas providencias corresponden a su

Al respecto, también es importante tener en cuenta que los cuerpos colegiados, como esta Sala, toman las decisiones colectivamente. En consecuencia, aunque se suele incurrir en el error de expresar que determinadas providencias corresponden a su magistrado ponente, tas providencias realmente son de la Sala. La dinámica de trabajo impone que uno de ios magistrados sustancie y proponga las providencias, pero si no se alcanza la mayoría prevista, la ponencia no se convierte en providencia y si se alcanza, todos los que la conforman asumen su autoría junto con el ponente. En contraste, los salvamentos y aclaraciones de voto sí tienen autoría individual y, por eso, en algunos escenarios, se les denomina votos particulares. Estos salvamentos y aclaraciones de voto cumplen una doble función. Por una parte, hacia adentro, constituyen un mecanismo para preservar la autonomía e independencia de los magistrados, valor esencial para el adecuado desempeño de la función de administrar justicia. En efecto, el carácter colectivo de las decisiones no hace que los magistrados pierdan su individualidad, por lo cual, en el caso de no acogerse a la posición mayoritaria, cuentan con la facultad de expresar su propia visión diversa, bien sea porque con base en ella llegarían a una decisión diferente (salvamento) o porque llegarían a la misma decisión, pero por motivos distintos (aclaración). Por otra parte, hacia afuera, los salvamentos y aclaraciones son una 9 MESTRE O., José Fernando. Director del Departamento de Derecho Penal de la Pontificia Universidad Javeriana. Socio de Mestre Mendieta Penalistas. Ámbito Jurídico. “Deliberación, aclaración y salvamento de las garantías" Marzo 6 de 2025.

9 MESTRE O., José Fernando. Director del Departamento de Derecho Penal de la Pontificia Universidad Javeriana. Socio de Mestre Mendieta Penalistas. Ámbito Jurídico. “Deliberación, aclaración y salvamento de las garantías" Marzo 6 de 2025. Septiembre 15 de 2025. Hora: 8:34 a.m.

Consulta: https://www.ambitojuridico.com/noticias/penal/deliberacion-aclaracion-y-salvamento-de-las-garantias..

Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., ColombiaCONTRALORÍA General de la República evidencia de ia vibrante deliberación que precede a las providencias y que puede generar modificaciones y ajustes en la jurisprudencia, a medida que se ganan adeptos internamente y/o se reitera su citación, como doctrina, por litigantes y académicos. Históricamente, algunas corporaciones judiciales han mostrado reticencia ante los salvamentos y aclaraciones de voto, temiendo que estos puedan interpretarse como una señal de discordia interna. Sin embargo, por el contrario, en las democracias con deliberación abierta y especialmente en asuntos jurídicos, es el unanimismo el que puede conducir al estancamiento argumentativo, que a su vez suele generar la perpetuación de injusticias o la ausencia de estudio y análisis de los fundamentos de las instituciones, bien sea para actualizarlos o para reafirmarlos. (...) Cada uno de ellos amerita un análisis especial y, seguramente, gracias a la conformación plural y adecuada de la Sala, en los próximos años surgirán muchos

las instituciones, bien sea para actualizarlos o para reafirmarlos. (...) Cada uno de ellos amerita un análisis especial y, seguramente, gracias a la conformación plural y adecuada de la Sala, en los próximos años surgirán muchos más salvamentos y aclaraciones de voto sobre temas importantes e interesantes, que permitirán el desarrollo, ajuste o afianzamiento de nuestras instituciones jurídicas. (...)”. De acuerdo con lo anteriormente señalado, los salvamentos y aclaraciones de voto son producto de los debates jurídicos que preceden la toma de las decisiones por parte de la colegiada, redundando dicho ejercicio en una garantía para el procesado, del análisis juicioso de los temas sometidos a la misma, sin dejar de lado, el derecho individual de apartarse de la decisión adoptada por la mayoría, decisión que, según el caso, será objeto de los recursos previstos en la ley. La posibilidad de someter una decisión al análisis de una autoridad diferente a aquella que la profirió, tiene rango constitucional, y está consagrada en los artículos 29 y 31. La finalidad de los recursos es garantizar al procesado que un funcionario diferente, imparcial y completamente autónomo revise la decisión adoptada inicialmente, sin que nada le obligue a tener en cuenta los argumentos esgrimidos mediante aclaración y/o salvamento de voto. Señala la jurisprudencia de la Corte Constitucional10, lo siguiente: “(...) Por consiguiente, el principio de la doble instancia exige la presencia de funcionario autónomo, independiente e imparcial, no sólo en relación con la decisión sometida a su revisión sino, también, en torno a la autoridad que la profirió. Ello porque la finalidad esencial del control de instancia consiste en verificar de manera libre y autónoma la legalidad de una decisión previa, en aras de

sometida a su revisión sino, también, en torno a la autoridad que la profirió. Ello porque la finalidad esencial del control de instancia consiste en verificar de manera libre y autónoma la legalidad de una decisión previa, en aras de preservar la integridad de los derechos y el orden social justo. (...)”. (Resaltado fuera de texto). En ese orden de ideas, la autoridad que avoque conocimiento de una decisión adoptada en otra instancia, debe realizar un análisis jurídico respecto de la misma y del expediente, de manera imparcial e independiente, sin tener la obligación de pronunciarse respecto de los salvamentos o aclaraciones de voto. un 10 Corte Constitucional. Sentencia C-095/03. M. P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. Bogotá, D.C., 11 de febrero de 2003. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombiao CONTRALORÍA 8General de la República

5. Conclusiones 5.1. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 24 de la Resolución Organizacional No.748 de 2020 de la CGR, el directivo colegiado que no esté de acuerdo con la decisión adoptada por la mayoría, la suscribirá dejando constancia escrita en el acta respectiva de las razones por las cuales se aparta de la decisión; de iguaf manera podrá hacerlo mediante la respectiva aclaración de votó. 5.2. La autoridad que conozca la decisión adoptada, en ejercicio de los recursos previstos en la ley, debe actuar de manera autónoma, independiente e imparcial,

iguaf manera podrá hacerlo mediante la respectiva aclaración de votó. 5.2. La autoridad que conozca la decisión adoptada, en ejercicio de los recursos previstos en la ley, debe actuar de manera autónoma, independiente e imparcial, razón por la cual, solo deberá pronunciarse respecto dé aquella sin que nada le obligue a tener en cuenta los salvamentos y aclaraciones de voto que se formulen frente a la misma. Cordialm

VERGARA RODRÍGUEZ rídica

CARLOS OSCAR

Director Oficina Ju

Proyectó: ErikaCure Verdara

Revisó: Gabrfel Andrés Hilarión Amáyg(Jr ¿R0186600-2025ER0187tVlRadicado: 20251

TRD. 80112-033 Conceptos Jurídicos Carrera 69 No.4435 Piso 15 « Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contralor¡a.gov.co • www.contraloria.gov.co Bogotá D.C., Colombia