CGR - Concepto EE0021297 de 2015

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GIINERAL DELAREPÚBLICA :(cid:127) JURÍDICA

80112 Bogotá, D.C.

ConlralorfaGeneraldelaRepública: :$GD26-02-201807:07

AlContestarCiteEsteNo.: 2016EE0021287FolSAnex:1FA:1

ORIGEN 80112-OFlCINAJURCICA MARTHAJULIANAMARTINEZBERMEO

DESTINOHELMERTOREROPOLO ASUNTOPROCESODERílSPONSABIJDACIHsiCAL

OBS 2015EE0021297 IIIlllllllllllllIIlllllllllllllllllllllllililí Doctor

HELMER FORERO POLO

Calle 25 No. 83 C161 Móvil3183307026

Cali-Valle ASUNTO: PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL Esta Oficina conoce la comunicación proveniente de la Contraloría Municipal de Barrancabermeja, con la cual remite correo electrónico, radicado bajo el No.2014ER0171969, solicitando concepto sobre los siguientes aspectos del

Procesode Responsabilidad Fiscal:

1. Cuando en primera Instanciase profierefallo con responsabilidadfiscal, de acuerdo con laLey610de2000,y lacompañíadeseguros presentarecurso de reposición y en subsidio apelación, cual es el paso a seguir por parte de laprimerainstancia? a) Remitir en grado de consultaal superior conforme alartículo 18 de la ley 610 de 2000, dejando pendiente para resolver el recurso de reposición? b) Resolver el recurso de reposición impetrado por lacompañíade seguros y dentro de los tres días siguientes en que se desate el recurso de

reposición enviarlo a segunda instancia para que resuelva grado de consulta y apelación?

2. SI la Primera instancia profiere fallo sin Responsabilidad Fiscal a favor de unos servidores públicos, aquienes se les notificó sobre su desvinculación: a) En grado de consulta se puedevincular a quienesfueron absueltos? b) Se puede resolver el grado de consulta y dejar en suspenso el recurso de apelación, hasta tanto la primera instancia resuelva el recurso de apelación.

3. En un proceso de Responsabilidad Fiscal donde el detrimento es de $40.000.000 y se encuentravinculado y embargado el representante legal, vinculada la compañía de seguros que lo ampara por más de $1.000.000.000, en grado de consulta se decide declarar la nulidad a partir del auto deaperturade investigaciónpor no habervinculado lacompañíade

Carrera9 No.12C-10piso8Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co CONTRALOR!A [ of,CIna GENERAL DELAREPÚBLICAiJURÍDICA HelmerForeroPolo Página2de10 seguros, generando con ello la caducidad. No existiendo posibilidad de generar otroAuto deAperturade investigaciónpor eltiempoyatranscurrido, se pregunta: a) Habiendoproferidoprimerainstanciaautodeapertura, puedegenerar un auto adicional de apertura en dondevincule alacompañíade seguro del contratista, declarando lanulidada partir del auto de imputacióndejando incólume el auto de apertura, evitando con ello la caducidad? b) B) Si la entidad pública está amparada por $1.000.000.000, el

representante legal esta embargado, se hace necesario vincular la compañía de seguros del contratista, cuando el detrimento es de $40.000.000

4. Si en laLey610 de 2000, en su artículo 41. Requisitosdel auto de apertura.

Elauto de aperturadel procesode responsabilidadfiscal deberá contener lo siguiente: competencia del funcionario de conocimiento, fundamentos de hecho,fundamentosdederecho, identificaciónde laentidad estatalafectada yde lospresuntosresponsablesfiscales,determinacióndeldañopatrimonial al Estado y estimación de su cuantía, decreto de las pruebas que se consideren conducentesy pertinentes,decreto de medidascautelaresaque hubiere lugar, las cuales deberán hacerse efectivas antes de la notificación del auto de apertura a los presuntos responsables, solicitud a la entidad donde el servidor público este o haya estado vinculado, para que ésta informe sobre el salario devengado para la época de los hechos, los datos sobre su identidad personal y su última dirección conocida o registrada, e igualmente para enterarla del inicio de las diligencias fiscales, orden de notificar a los presuntos responsables esta decisión. En los anteriores requisitos no hace alusión a la póliza que los ampara ¿Cuál sería el paso para lavinculación de lapóliza?

5. De igual manera solicita se le remita el flujograma del proceso de Responsabilidad Fiscal,conforme al procedimiento ordinario.

ALCANCE DELCONCEPTO Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directade problemasespecíficos, ni el análisis de actuaciones particulares.

Encuantoasualcance, noson de obligatorio cumplimiento o ejecución, nitienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normasjurídicas vigentes, en materia de control fiscal._ Carrera9 No.12C-10piso8 Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co

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GENERAL DELAREPÚBLICA i:JURÍDICA

HelmerForeroPolo Página3de10 Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limitaaaquellas queformulen lasdependencias internasde laCGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"1, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"2y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de ordenjurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"3. Eneste orden, mediante su expediciónse busca "orientar a lasdependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigenparalavigilanciade lagestiónfiscally"asesorarjurídicamente a lasentidades que ejercen el controlfiscal en el nivelterritorial y a lossujetos pasivosde vigilancia cuando éstos losoliciten"5. Finalmente se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una

doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43, numeral 166del Decreto Ley267de 2000, estacalidad solo latienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). CONSIDERACIONES JURIDICAS En primer lugar es importante precisar que esta Oficina no resuelve casos particulares niconcretos, sus conceptossonemitidos enformageneraly abstracta, en lostérminos del artículo 43 del Decreto Ley267 de 2000.

1. LAS COMPAÑIAS DESEGUROS COMO GARANTES.

Elartículo 44 de laLey610de2000se refierea lavinculacióndelgarantealproceso de responsabilidadfiscal, comotercero civilmente responsable siempre y cuando el presunto responsable, o el bien o el contrato sobre los cuales recaiga el objeto del procesofiscal, se encuentren amparados por unapólizade seguros. 'Art.43,numeral4delDecretoLey267de2000. 2Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000. ÿ'An.43,numeral12delDecretoLey267de2000. 4Art.43,numeral11delDecretoLey267de2000. 5Art.43,numeral14delDecretoLey267de2000. 6Art.43.OFICINAJURIDICA.SonfuncionesdelaOficinaJurídica:(...)16.Coordinarconlasdependenciaslaadopcióndeunadoctrina einterpretaciónjurídica quecomprometalaposiciónInstitucionaldelaContraloríaGeneraldelaRepúblicaentodasaquellasmaterias

queporsuimportanciaameritendichopronunciamientooporimplicarunanuevaposturadenaturalezajurídica decualquierorden. Carrera9No.12C-10piso8Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co i4 /

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HelmerForeroPolo Página4de10 Dicha vinculación se surte mediante la comunicación del auto de apertura del procesoal representante legalo al apoderado designado poréste, con laindicación del motivo de procedencia de aquella. Su vinculación no es entonces con ocasión de la responsabilidad fiscal sino de la responsabilidad civil, como garante y de conformidad con el contrato de seguros celebradoy los riesgosamparados en él. - Esta disposición fue aclarada por el artículo 120 de la Ley 1474 de 2011 y cobija tanto el proceso de responsabilidad fiscal que se adelanta por el procedimiento ordinario como el verbal. Eneste sentido lasentencia 1998-00875-01 de 29 de septiembre de 2011,Consejo de Estado, sección primera, indicó: "La Corte Constitucional, al pronunciarse sobre la exequibilidad del artículo 44, sentencia C-648de 2002, expresó: Enestas circunstancias, cuando ellegisladordispone que la compañía de seguros sea vinculada en calidad de tercero civilmente responsable en los procesos de responsabilidadfiscal, actúaen cumplimiento delosmandatosde interésgeneraly de finalidadsocialdelEstado. Elpapelquejuega elaseguradoresprecisamenteel de garantizar el pronto y efectivo pago de los perjuicios que se ocasionen al

patrimonio público por el servidor público responsable de la gestión fiscal, por el contrato o elbienamparadosporunapóliza. Es decir, la vinculación delgarante está determinada por elriesgo amparado, en estos casos la afectación de patrimonio público por el incumplimiento de las obligaciones del contrato, la conducta de los servidores públicos y los bienes amparados, pues de lo contrario la norma acusada resultaría desproporcionada si comprendiera el deber para las compañías de seguros de garantizar riesgos no amparadosporellas. La sentencia mencionada indicó que "Elderecho de defensa de la compañía de seguros está garantizado en el proceso de responsabilidad fiscal puesto que dispone de los mismos derechos y facultades que asisten alprincipal implicado, para oponerse tanto a los argumentos o fundamentos del asegurado como a las decisiones de la autoridadfiscal. (...) La vinculación de lascompañías de seguros en los procesos de responsabilidad fiscal representa una medida legislativa razonable en aras de la protección del interés general y de los principios de 1ARTÍCULO120.Ley1474de2011:"PÓLIZAS.Laspólizasdesegurosporlascualessevinculealprocesoderesponsabilidadfiscalal garanteencalidaddetercerocivilmenteresponsable,prescribiránenlosplazosprevistosenelartículo9odelaLey610de2000". Carrera9 No.12C-10piso8 Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co

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GENERAL DELAREPÚBLICA iJURÍDICA

HelmerForeroPolo Página5de10 igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidady publicidadde la funciónpública." Enesteorden de ideas,elgaranteenaplicaciónde losprincipiosdeldebidoproceso y el derecho de defensa goza de garantías sustanciales y procesales como la de interponer recursos respectodesuvinculación. Enconsecuencia, si lacompañíade seguros interpone recursos de reposición y apelación es obligación del operador jurídico resolverlosen laprimerainstanciaelde reposicióny enlasegundainstancia el de apelación.

2. ELGRADO DECONSULTA.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 18de la Ley 610 de 2000, el grado de consultatiene por objeto ladefensadel interéspúblico,delordenamientojurídico y de los derechos y garantías fundamentales y procede cuando (i) se ordena el archivo de las diligencias; (i¡) se profiere fallo sin responsabilidad fiscal; y (iii) se profierefallo con responsabilidadfiscal peroalgunode losresponsabilizadosestuvo representado por apoderado de oficio. Se tiene por tanto que el grado de consulta permite examinar integralmente y sin limitación alguna el asunto, toda vez que como se mencionó, su finalidad es la defensa del interés público,del ordenamientojurídico y de los derechosy garantías fundamentales. Así lo consideró la Corte Constitucional en Sentencia T-005 de enero 11 de 2013, en lacual se pronunció sobre el alcance de estafigura procesal prevista en la Ley 61Ode 2000:

"4.5.8.Al proceder la consulta, en su trámite la Contralora General de la República tiene amplia competencia paratomar lasdecisionesque estime conveniente. Sobre la consulta es relevante traer a cuento lo dicho por la Corte en la Sentencia C-968 de 2003, reiteradaen laSentencia C-670 de 2004, en el cualse lacalificacomo un control automático, oficioso y sin límites, al punto de que no se le aplica el principio de lano reforma en perjuicio.También son relevantes lasSentencia C-055 de 1993 y C-583 de 1997, como pasaaverse. 4.5.9. En la Sentencia C-055 de 1993,al distinguir entre el recurso de apelación y la consulta, dice la Corte: A diferencia de laapelación, noes un recurso. Por eso nohayapelante y, por ende, la competencia del juez de segundo grado no depende de si una sola o ambas partes aspiran a la modificación de la sentencia proferida en primera instancia, de tal manera que goza de atribuciones suficientes para reformar y aún revocar el Carrera9No. 12C-10piso8 Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co CONTRALORIAi oficina GENERAL DELAREPÚBLICA IJURÍDICA HelmerForeroPolo Página6de10 proveído sometido a su conocimiento. Pero, desde luego, habrá de tenerse en cuenta el motivo de laconsulta, es decir, el interés que con ella se buscatutelar, a fin de establecer, dentro de las características propias que ofrece en las distintas jurisdicciones, hasta dónde podría llegar el juzgador en el momento de introducir

cambiosa la providencia en cuestión. 4.5.10. En la Sentencia C-583 de 1997, al analizar la consulta en materia penal, precisa laCorte: Siendo así, cuando el superior conoce en grado de consulta de una decisión determinada, estáfacultado paraexaminar enforma íntegraelfallo delinferior,tanto por aspectos de hecho como de derecho y, al no estar sujeto a observar la prohibición contenida en el artículo 31 de la Carta, bien puede el juez de segunda instancia modificar la decisión consultada a favor o en contra del procesado, sin violar por ello norma constitucional alguna." En este orden de ideas, corresponde al Despacho analizar si la providencia consultada y las actuaciones que conforman el proceso de responsabilidad fiscal que laoriginaron, seencuentrandentrode lospostuladosconstitucionalesy legales, atendiendo lafinalidad por laque se instituyó el grado de consultaen la Ley 610 de 2000. En relación con el recurso de apelación, se señala que el funcionario de segunda instancia conoce y decide en la misma providencia el recurso de apelación, en cuantoa lo solicitado por elapelanteytambién desata el gradode consulta, cuando a ello hay lugar. Debe precisarse que la competencia en el grado de consulta no es limitada, pues ésta le permite al superior decidir sin limitación alguna sobre la providencia consultada y por ende le es dable, al tallador de segunda instancia revisar integralmenteel proceso.

3. LA CADUCIDAD.

Lacaducidadde laacciónfiscalsecomputaapartirdelautodeapertura,deacuerdo con lo estipulado en el artículo 9 de la Ley610 de 2000, que expresa: "Caducidad

y prescripción. La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia delhecho generador deldaño alpatrimonio público, no se ha proferido auto de apertura delproceso de responsabilidadfiscal. Este término empezará a contarseparaloshechoso actosinstantáneosdesdeeldíadesurealización,ypara los complejos, de tracto sucesivo, de carácterpermanente o continuado desde la delúltimohecho o acto." Carrera9No.12C-10piso8 Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia (cid:127) www.contraloria.gov.co (cid:127) jCONTRALORÍA1 ofícina

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HelmerForeroPolo Página7de10 De haber operado la caducidad no es posible dictar un nuevo auto de apertura tal como lo plantea en su consulta, pues la misma impide adelantar el proceso de responsabilidad fiscal. Es procedente indicar que en el presente caso debe realizarse unanálisis y establecer si en efecto haoperado lacaducidad.

4. DESVINCULACIÓN PROCESAL.

Esta Oficina mediante Concepto 2012EE32878 del 24 de mayo de 2012, indicó: "Desvinculación Procesal" no se encuentra contemplada en la Ley 610 de 2000 concluye que no se trata de figura disímil a la cesación de la acción fiscal y el consecuente archivo procesal respecto del implicado favorecido, por lo tanto las decisiones tomadas en talsentido deben ser materia de consulta, en los términos señalados en elartículo 18de la Ley 610 de 2000, paragarantizar una revisiónen

tiempo realy queladeterminacióndeliberaralprocesadoconelauto de archivo de las diligencias haya sido acertada, pues no debe ponerse en riesgo la reparación deldaño objeto delaactuaciónadelantada. Enefectolaley610de 2000solamente contempla las figuras procesales de cesación de la acción fiscal (art.16) y elAuto deArchivo (art. 47). Sin embargo debemos anotarque luego de la expedición de la Ley 1474de2011lacesacióndelaacciónfiscalsóloprocedecuando se encuentre acreditado el pago del valor del detrimento patrimonial o en otras palabras se encuentre demostrado elresarcimiento deldaño patrimonialocasionado alEstado (art. 111 ibidem). Por lo anterior, demostrada una circunstancia que conduzca a excluir a una persona del proceso lo procedente es ordenar el archivo de las diligenciasrespecto a lapersona enparticular, confundamento enlascausalesdel art. 47 de la Ley 610de 2000, situación que a su vez habilitapara que en grado de consulta y como medida de protección al interés público el superior revise si la determinación tomada fue apropiada." Enotras palabras, ladesvinculación de lospresuntos responsables en losprocesos de responsabilidad fiscal, se realiza mediante autos de archivo de las diligencias frente alinvestigadocuyarevisióndebesurtirsemedianteelgrado deconsultacomo garantía de la defensa del interés público, pues una desvinculación inadecuada genera el riesgo de no lograr el resarcimiento del daño cuando el paso del tiempo hagaimposible proseguir laacción de responsabilidadfiscal.

5. ELAUTO DE IMPUTACION.

De conformidad con lo establecido en el artículo 48 de la Ley 610 de 2000, en el

procesode responsabilidadfiscal, esprocedenteproferirautode imputacióncuando esté demostrado objetivamente el daño o detrimento al patrimonio económico del Estado y existan testimonios que ofrezcan serios motivos de credibilidad, indicios Carrera9No. 12C-10piso8Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co /

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IOFICINA

GENERAL DELAREPÚBLICAiJURÍDíCA HelmerForeroPolo Página8de10 graves, documentos, peritación o cualquier medio probatorio que comprometa la responsabilidadfiscal de los implicados. Elauto de imputacióndeberá contener:

1. La identificación plena de ios presuntos responsables, de ia entidad afectada y de la compañía aseguradora, del número de póliza y del valor asegurado. (Negrillafuera detexto)

2. Laindicacióny valoración de laspruebaspracticadas.

3. La acreditación de los elementos constitutivos de la responsabilidadfiscal y la determinación de la cuantía deldaño alpatrimonio delEstado".

Se observa entonces que uno de los requisitos del auto de imputación es que se identifique la póliza que asegura el acto o contrato investigado. En otras palabras, uno de los requisitos del auto de imputación es la vinculación de la compañía aseguradora de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 610 de 2000.

6. DE LASNULIDADES.

El capítulo III de la Ley 610 de 2000, por la cual se establece el trámite de los procesosde responsabilidadfiscal, reglamenta las nulidades en estos procesos, en

los siguientestérminos: "Articulo 36. Causales de nulidad. Son causales de nulidad en el proceso de responsabilidadfiscalla falta de competencia delfuncionario para conocery fallar; la violación delderecho de defensa delimplicado; o la comprobada existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso. La nulidad será decretadaporelfuncionario de conocimiento delproceso. Artículo 37. Saneamiento de nulidades. En cualquier etapa delproceso en que el funcionario advierta que existe alguna de las causales previstas en el artículo anterior, decretará lanulidadtotaloparcialde loactuado desde elmomentoen que sepresentólacausalyordenará queserepongaIa actuaciónque dependadelacto declarado nulo, para que se subsane lo afectado. Las pruebas practicadas legalmente conservarán suplena validez." Estas normas son aplicables a los procesos de responsabilidad fiscal que se tramiten por el procedimiento ordinario y verbal. En cuanto al término para proponer las nulidades, la Ley 610 en el artículo 38 señala: Carrera9 No.12C-10piso8Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co

CONTRALORÍA

„k,c,„, GENERAL. DELAREPÚBLICA 5;JURÍDICA HelmerForeroPolo Página9de10 "Artículo 38. Término para proponer nulidades. Podrán proponerse causales de nulidad hasta antes de proferirse el fallo definitivo. En la respectiva solicitud se precisará la causal invocaday se expondrán las razones que lasustenten. Sólo se

podráformular otra solicitud de nulidadpor lamismacausal por hechos posteriores o por causal diferente. Contra el auto que resuelva las nulidades procederán los recursos de reposicióny apelación". Esteartículo fue subrogado por el artículo 109de laLey 1474de 2011,que señala que la solicitud de nulidad podrá formularse hasta antes de proferirse la decisión final, (decisión de laprimerainstancia). Lasolicitud de nulidadse resolverádentro de loscinco (5) díassiguientesa lafecha de su presentación; solamente es aplicable en los procesos que se tramiten por el procedimiento ordinario. Para los procesos que se tramiten por el procedimiento verbal se aplica lo preceptuado en el artículo 99 de la Ley 1474de 2011así: "Artículo 99: Audiencias de descargos. La audiencia de descargos deberá iniciarse en la fecha y hora determinada en elauto de apertura e imputación delproceso. La audiencia de descargos tiene como finalidad que los sujetos procesales puedan intervenir, con todas las garantías procesales, y que se realicenlassiguientes actuaciones (...)

11. Interponeryresolvernulidades".

Por ello, en el procedimiento verbal de responsabilidad fiscal, las solicitudes de nulidad interpuestas por los sujetos procesales, son decididas por el operador jurídico en laaudiencia de descargos. Esimportante resaltarque lanulidadesunmecanismoextremoalcualdebe recurrir elfuncionario competente, parasubsanar irregularidadesovicios presentadosen el proceso, cuya magnitud y trascendencia sean tales que afecten el proceso en su

estructura o contrasten con las garantíasfundamentales previstas en el Artículo 29 de la Carta Política. No se declarará la invalidez de un acto cuando cumpla la finalidad para la que estaba destinado, siempre que no se viole el derecho a la defensa. Quien alegue la nulidad debe demostrar que la irregularidad sustancial afecta garantías de los sujetos procesales. Nopuede invocar la nulidad, el sujeto procesal que haya coadyuvado, con su conducta, a laejecución del acto irregular, salvo que setrate de lafalta de defensatécnica. Carrera9No.12C-10piso8Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co CONTRALO.RiA outNt rx/-\LJ<jr\irA¡OFICINA

GENERAL OCTLAREPÚBL/CA ?JURÍDICA

HelmerForeroPolo Página10de10 Los actos irregulares pueden convalidarse con el consentimiento del perjudicado, siempre que se observen las garantías constitucionales. Sólo puede decretarse cuando no exista otro medio procesal parasubsanar la irregularidad sustancial. Ahora bien, el objetivoque persiguelanulidad es lade garantizar eldebido proceso y enderezar la actuación procesal en derecho, subsanando las irregularidades y vicios. Finalmente, es importante recordar que el artículo 29 de la Constitución Política consagra el principiodel debido proceso en los siguientestérminos: "El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá serjuzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le

imputa, antejuez o tribunalcompetente y con observancia de laplenitudde las formaspropiasde cadajuicio. (Negrillafuera de texto) Esnuladepleno derecho, lapruebaobtenida con violación deldebidoproceso". Deacuerdocon laconsulta, cuandose declara lanulidaddel procesodesdeel auto de apertura parainiciar nuevamente el procesodeberátenerse presente el término de caducidad. Si el proceso caducó no será viable reiniciarlo mediante nuevo acto de apertura. Entodo caso las pruebas practicadas legalmente conservan su plena validez.

7. FLUJOGRAMA.

Se anexa copia del flujograma del proceso de responsabilidad fiscal conforme al procedimientoordinario. p©i;dialmente, JJuulliiaannaa MMaarrttíínneezz Bermeo DirectoraOficinaJurídica

Proyectó: CieloEslava

Revisó: LucenithMuño:

Rad.2014ER0171969

Anexo: Flujogramaprocedimientoordinarioen1folio.

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