CGR - Concepto EE0032174 de 2015

CONTRALORIA',™ OfclN I?AL. D£". t.A IÍCP1.1f.U.IC.A 5 JURÍDICA i §$AR,2015 i ContraloríaGeneraldelaReputation::SGD17-03-201508:25

AlContestarCiteEsteNo.: 2Q15EE0032174Fol:4Ancx:0FA:0

80112ORIGEN 80112-OFICINAJURIDICA/MARTHAJULIANAMARTINEZBERMEO

DESTINO JOSEANIBALBONILLAREY /PROCURADURIAREGIONALDELQUINDIO

ASUNTO OFICINASDECONTROLINTERNO-GENERALIDADESYFUNCIONES

08S Bogoíá, D.C. 2015EE0032174 lllllülllllllllllllllllllllllllllllllllllll Doctor

JOSE ANÍBAL BONILLA REY

Asesor Grado 19 Procuraduría Regionaldel Qulndío Carrera 17 No. 20 -27 Piso 11 Bancafé Armenia -4 Quindío

Asunto: Oficinas de Control InternoGeneralidades y Funciones

1.Antecedentes. Esta Oficina ha recibido su solicitud de concepto jurídico radicada bajo el número 2014ER0160902 la cual fue remitida por competencia a este despacho por la Gerencia DepartamentalColegiadadel Quindío según radicado 2015IE0005643 en laque expone lo siguiente: "Lasoficinasde controlinterno están enlaobligaciónde elaborar un Plan General de Auditoría (PGA) para la vigencia fiscal, fundamento legaldelplan, así mismo, si este plan debe ser avalado porelrepresentante legal entidad de la o se tiene plena autonomía en la funcionabilidadde la misma."

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Losconcebios emitidos por laOficinaAsesora Jurídica de laContraloríaGeneralde la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, nitienen el carácter c e fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo antferior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la Contraloría General de la República, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre _ jCarrera 9 No.12C-10ÿ PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página1de7 CONTRALORÍA¡c™ GENfHALD£ LAREPÚBLICA 1JURÍDICA interpretacióny aplicación de las disposiciones legales relativasalcampo de actuación de la Contraloría Generaf'\ así como lasformuladas por lascontraloríasterritoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscaly las demás materias en que deban actuar en armonía conla Contraloría Generaf'2y laspresentadas por laciudadanía respectode "lasconsultas de ordenjurídico queleseanformuladas a la Contraloría Generalde la República"3. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría Generalde la Repúblicaenla correcta aplicacióndelasnormasque rigenpara

la vigilancia de la gestión fiscal"4 y "asesorarjurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"5. Finalmente se aclaraque notodos nuestros conceptos implican laadopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 166 del Decreto Ley 267 de 2000, ésta calidad solo latienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). No obstante lo anterior, y con el propósito de brindar elementos de juicio que contribuyan a ilustrar el tema puesto a consideración, pasa este Despacho a formular algunas consideraciones jurídicas de manerageneral y abstracta sobre el particular. 3.Consideraciones Jurídicas. Como consideración preliminar es oportuno puntualizar que dentro del direccionamiento estratégico de la Contraloría General de la República, se contempla la planificación y programacióndel Plan General de Auditorías -PGA así como, laasignación de actividades de auditoría que laalta dirección determina adelantar en cada vigencia, con el fin de realizar unavigilancia y control efectivo y oportuno a los recursos, en cumplimiento del mandato constitucional. Tal como loestablece laGuíadeAuditoríade laContraloríaGeneralde laRepública en su versión 2015, "la PlanificacióndelPlan Generalde Auditorías consiste en la identificación de los entes objeto de controlfiscal, así como, laspolíticaspúblicas,

planes,programas,proyectos,procesosotemasdeinterésquedebenserauditados durante una vigencia, atendiendo lasprioridadesnacionales, loslineamientos de la 1RepúblicadeColombia,Art.43,numeral4delDecretoLey267de2000. 2RepúblicadeColombia,Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000. 3RepúblicadeColombia,Art.43,numeral12delDecretoLey267de2000. 4RepúblicadeColombia,Art.43,numeral11delDecretoLey267de2000. 3RepúblicadeColombia,Art.43,numeral14delDecretoLey267de2000. 6 RepúblicadeColombia,DecretoLey267de2000,artículo43.OficinaJurídica.SonfuncionesdelaOficinaJurídica:(...)16.Coordinar conlasdependenciaslaadopcióndeunadoctrinaeinterpretaciónjurídica quecomprometala posicióninstitucionaldelaContraloría GeneraldelaRepúblicaentodasaquellasmateriasqueporsuimportanciaameritendichopronunciamientooporimplicarunanueva posturadenaturalezajurídicadecualquierorden._ Carrera9No.12C-10(cid:127) PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página2de7 coNtraloria G£nh:ul dé: larepúblicaijurídica alta dirección, las prioridades de las unidades ejecutoras (JES (Contralorías DelegadasSectoriales, Unidadde InvestigacionesEspecialescontra la Corrupción, GerenciasDepartamentalesy DistritalColegiadas)". En tal sentido, la Contraloría General de la República cada año a través de su

Oficina de Planeación con base en los registros realizados por las UES, planifica y programa el respectivo Plan General de Auditoría que pone a consideración del Comité Directivo parasu respectiva aprobación. Para la aprobación del PGA, el Comité Directivo tiene en cuenta, entre otras, las siguientes consideraciones: el talento humano disponible a nivel central y nivel desconcentrado; la evaluación y asignación de recursos de tecnología de información y comunicaciones (TICs); la disponibilidad de recursos financieros, físicos y tecnológicos; los programas de capacitación y re entrenamiento y la coordinación y cooperación con otros organismos nacionales e internacionales. Una vez justada y aprobada la programación del PGA se procede a asignar las actividade3 de auditoría y a construir las auditorías respectivas que serán adelantadas por el órgano de control respecto de sus sujetos vigilados. Teniendo en cuenta la precisión anterior, se establece que el PGA es una de las actividades propiasdel direccionamlento estratégico de laContraloríaGeneralde la República que está instrumentallzado en su Guía de Auditoría. Caso diferente es el Programa Anual de Auditoria que adelantan las correspondientes Oficinas de Control Internode las diferentes entidades públicas,tal como pasaa exponerse en los siguientes capítulos. 3.1. Organización del Control Interno en las entidades públicas. Sea lo primero señalar que de conformidad con lo previsto en el artículo 269 de la Constitucicn Política dispone que en las entidades públicas, las autoridades correspondientes, están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, ¡métodosy procedimientosde control Interno,de conformidad con lo que señale la ley. Igualmente el artículo 1o de la Ley 87 de 1993, define el control interno como "el

sistema integrado por elesquema de organización y elconjunto de losplanes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados porunaentidad, conelfindeprocurarquetodaslasactividades, operacionesyactuaciones, asícomola administración de lainformaciónylosrecursos, se realicende acuerdo conlas normasconstitucionalesy legalesvigentes dentro delaspolíticastrazadasporla dirección y en atencióna lasmetas uobjetivosprevistos. jarrera 9No.12C-10(cid:127) PBX:6477700(cid:127) Bogotá.D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página3de7

CONTRALORIA I

GENERAL DELAREPÚBLICA

Io JUf Ric ÍDin ICa A De igual manera, establece que el ejercicio de control interno "debe consultar los principiosdeigualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoraciónde costos ambientales. Enconsecuencia, deberá concebirsey organizarse de talmaneraquesuejercicio sea intrínsecoaldesarrollo delasfuncionesde todosloscargos existentes en la entidad, y en particular de las asignadas a aquellos que tengan responsabilidaddelmando". Cabe señalar, tal como lo instituye el artículo 6o de la Ley 87 de 1993 que la responsabilidaddel control interno en los organismos y entidades públicas será del representante legal o máximo directivo correspondiente. No obstante, laaplicación de los métodos y procedimientos al igual que la calidad, eficiencia y eficacia del control interno, también será de responsabilidad de los jefes de cada una de las

distintas dependencias de las entidades y organismos. Paradar operatividad al mandatoanterior, en cada organización debe establecerse como uno de los componentes del Sistemade Control Interno, una unidad u oficina de coordinación del control interno, la cual de acuerdo con lo previsto en la Ley 87 de 1993y el Decreto 1826de 1994,es laencargadade mediry evaluar laeficiencia, eficacia y economía de los demás controles, asesorando a la dirección en la continuidaddel proceso administrativo, la reevaluaciónde losplanesestablecidosy en la introducción de los correctivos necesarios para el cumplimiento de las metas u objetivos previstos. En el mismo sentido, el Decreto 1826 de 1994, consagra en el artículo 4o que las entidades deberán constituir Comités de Coordinación del Sistema de Control Interno, como órganos de coordinación y asesoría del Ministro o Director correspondiente, los cuales se organizarán mediante resolución del respectivo representante de la entidad y señala que dicho Comité estará integrado por el Ministro o Director de Departamento Administrativo, o su delegado, quien lo presidirá, el Secretario General, los directores, coordinadores,jefes de unidad o de área, elJefe de la Oficinade Planeacióno de Organización y Métodoso quien haga susveces, eljefe de la Oficinade Coordinación del Control Interno,quien notendrá derecho a voto y actuará como Secretario Técnico del Comité y cualquier otra persona que en concepto del Presidente del Comité deba formar parte del mismo teniendo encuenta laestructuradel organismo o entidady lasfunciones del Comité.

3.2. Funcionesde laOficinade Control Interno. Elartículo 3ode laLey87de 1993señalaen el literald): "La Unidadde ControlInterno, o quienhaga sus veces, esla encargada de evaluaren forma independienteelSistema de ControlInternodelaentidadyproponeralrepresentantelegaldelrespectivo organismolas recomendacionesparamejorarlo;" Así mismo, establece el Departamento Administrativo de la Función Pública en su Guía No. 6 denominada "Rol de las Oficinas de Control Interno,Auditoria Interna o _ Carrera9No.12C-10(cid:127) PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página4de7

CONTRALORIAÍ,

DC-: l-AWfclPULM-ICA iJUftlOICA quien haga sus veces", que "de conformidadcon elartículo 9°de la Ley 87de 1993, la Oficina de ControlInterno, es la dependencia encargada de mediry evaluar la eficiencia, eficacia y economía de los demás controles, asesorando a la Alta Dirección en la continuidaddelproceso administrativo, la reevaluación de los planes establecidos y en la introducción de los correctivos necesarios para el cumplimiento de las metas uobjetivos previstos. Como mecanismo de verificación y evaluación del Control Interno deberán utilizarse lasnormas de auditoría generalmente aceptadas, la selección de indicadores de desempeño, los informes de gestióny cualquier otro mecanismo moderno de control que impliqueeluso de la mayortecnología, eficienciay seguridad.

Deacuenÿdo con elartículo 3o delDecreto 1537de 2001, elrolque deben desempeñarlas

Oficinas oe Control Interno, dentro de las organizaciones públicas, se enmarca en cinco tópicos a saber: valoración de riesgos, acompañamiento y asesoría, evaluación y seguimierito, fomento a la cultura delcontrol, y relacióncon entesexternos". Igualmene señala el Departamento Administrativo de la Función Pública, en el mismo documento Guía, que "las Oficinas de Control Interno deben establecer de manera e>presa una misión, visión, objetivos y metas en su ámbito de competencia y en concordarcia con los de la entidad; porlo anterior, es necesario que los integrantes de la Oficina paiicipen en su definición, de talmanera que se incorporen elsentiry ios valores compartid:j),s, de cara a una mayorcohesión que focalice esfuerzos y acciones en pro del fin común. Una vez definidos los aspectos estratégicos, la Oficina de ControlInternodebe contar con unPlandeAcciónAnualquese constituyeenla CartadeNavegacióndesuactividad. Para talfin, se requiere determinar los objetivos, metasy actividades que se pretenden llevara cabodurante elperiodo, conteniendocomomínimoladescripcióndelaspolíticas,objetivos de control áreas y/o procesos objeto de control, tipo de actuación, tiempo, recursos , requeridos y responsables asignados, así como los indicadores de evaluación y seguimiento. De este P,án de Acción hará parte el Programa Anual de Auditoría. Los beneficios que proporciona el Pian radican en: a) Direccionamiento de los esfuerzos hacia hechos relevantesque ameritenespecialatenciónyqueguardenrelacióndirectaconlospropósitos institucionales, b) Reducción de trabajo improductivo, c) Eliminación de esfuerzos en

acciones innecesarias, d) Monitoreoy seguimiento permanente a la laborde la Oficina de ControlInterno. Es indudable que el contenido delplandebe guardar relación directa con elquehacerorganizacionaly conlasfunciones básicasde la Oficina, puesesta deberá ser parte de la planeación institucional. Asimismo, dicho Plan articulado será la base para la formulacióndelosacuerdosdegestióndelosJefesde Oficinade ControlInternoquedeban suscribirlos, dando cumplimiento a la Ley909 de 2004. (se subraya) De otro lado, el Decreto 943 de 2014 "Por elcualse actualiza el Modelo Estándar de Control Interno (MECI)", fija en el artículo 1o que el modelo se implementará a través del Manual Técnico del Modelo Estándar de Control Interno, el cual hace parte integral de dicho decreto, y es de obligatorio cumplimiento y aplicación para las entidades del Estado. Carrera9No.12C-10(cid:127) PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página5de7 CONTRALORIA1 oficina GENERAL D£ l.A RtPÚBLICA1JURÍDICA A su vez, el aludido manual establece dentro de los roles fijados a la Oficina de Control Interno, el de cumplir "un proceso retroalimentador a través de la actividad independiente y objetiva de evaluación y asesoría que contribuya de manera efectiva al mejoramientocontinuo de losprocesosdeAdministración delriesgo, Controly Gestiónde la entidad7". Igualmente se reitera que los principales roles que debe desempeñar

dicha instanciaestán contenidos en el artículo 3 del Decreto 1537de 2001 o aquel que lo sustituya o modifique, de manera que su papel fundamental se enmarca en cinco tópicos a saber: valoración de riesgos, asesoría y acompañamiento, evaluación y seguimiento, fomento de la cultura del control, y relación con entes externos. En el mismo sentido, el Manual Técnico del Modelo Estándar de Control Interno, estipula como rol y responsabilidades del Comité de Coordinación de Control Interno, lo siguiente: "Ademásde losseñalados en elDecreto 1826de 1994o aquelque lo modifique o sustituya el Comité de Coordinación de Control Interno cumplirá los siguientesrolesyresponsabilidades: Recomendarpautaspara la determinación, implantación, adaptación, complementacióny mejoramientopermanente delSistema de ControlInterno, de conformidadcon lasnormas vigentes y las características propias. Estudiar y revisar la evaluación del Sistema de Control Interno. Aprobar el plan de acción propuesto por el Equipo MECI para la implementación y fortalecimiento del Modelo. Aprobar el Programa Anual de Auditoría presentado por la Oficina de Control Interno. Recomendar acciones de mejora para la eficiencia, eficaciay efectividaddelSistema. Propenderporunaadecuadaimplementación de procedimientos de control interno para todos los riesgos significativos, independientementede sunaturaleza (operativa, de cumplimiento, financieros, fiscales). En las entidades descentralizadas que posean junta directiva o consejo directivo o en aquellas que por facultades legales se haya previsto o los estatutos contemplen la

constitución o creación de comités de auditoría, éste será el que realice las actividades propiasdelComité de Coordinaciónde ControlInterno8", (se subraya) En este orden de ideas, se observa que laOficina de Control Internoes uno de los componentes del Sistema de Control Interno, del nivel directivo y es la encargada de medir y evaluar la eficiencia, eficacia y economía de los demás controles, asesorando a la Alta Dirección en la continuidad del proceso administrativo, la evaluación de los planes establecidos y en la introducción de los correctivos necesarios parael cumplimiento de las metas u objetivos previstos. No obstante lo anterior, es preciso señalar que quien establece, desarrolla y toma las decisiones en materia de control interno es la Alta Dirección; por su parte la 7 DepartamentoAdministrativo de la Función Pública, ManualTécnico del Modelo Estándar de Control InternoMECI 2014 -en http://portal.dafp.g_ov.co/form/formularios.retrive_publicaciones?no=2162 8Ibidem,Página21 Carrera9No.12C— 10-PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página6de7

CÓNTRALORIA : GENEHAL üt:UA RtPÚQLlCA t JURÍDICA Oficina ce Control Interno asesora y evalúa los mecanismos adoptados en materia de contnol' interno.

Ahora bien, en forma adicional es oportuno precisar que el Comité de Coordinación de Contnl Interno se constituye a suvez en la Instanciade coordinación y asesoría

del Ministro o Director correspondiente, y su organización será dispuesta mediante resolución del respectivo representante de la entidad, quien a su vez, por mandato legal contenido en el artículo 4o del Decreto 1826 de 1994, lo integray lo preside9y tiene corno una de sus responsabilidades, además de las fijadas en dicho Decreto artí]culo en el 5o; las fijadas en el Manual Técnico del Modelo Estándar de Control Internodie que trata el Decreto943 de 2014, en el que se dispone expresamente, la función de aprobar el Programa Anual de Auditoría presentado por la Oficina de Control Interno. Ental sentido, se observa que la intervencióndel representante legalen el Sistema de Control Interno es esencial y determinante para su organización, bien sea a través de la Alta Dirección o por conducto del Comité de Coordinación de Control Interno, como instancias a través de las cuales participa, desarrolla y toma decisiones sobre la materia. En los anteriorestérminos, se absuelve su consulta. Cordlalmente, tSX)J\

JULIANA MARTINEZ BÉRMEO

Directora Oficina Jurídica

Wc Proyectó: 'ohanaAsslenArévalo»

Revisó: 9 LLulcenithMuñozArer>asf\ Radicado: 2015IE0005643-2014ER0160902

9RepúblicadeCplombia,Decreto1826de1994,artículo4°.(...)"IntegraciónelComitédeCoordinacióndelSistemadeControlInternoel Ministerio o Director de Departamento Administrativo, o su delegado, quien lo presidirá, el Secretario General, los directores,

coordinadores,jefesdeunidadodeárea,elJefedelaOficinadePlaneaciónodeOrganizaciónyMétodosoquienhagasusveces,eljefe de la oficina de Coordinación del Control Interno,quien no tendrá derecho a voto y actuará como SecretarioTécnico del Comitéy cualquierotra p.iÿrsonaqueenconceptodelPresidentedelComitédeba formar partedelmismoteniendoencuentalaestructura del organismooentdadylasfuncionesdelComité. Carrera9No.12C-10(cid:127) PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.ÿ Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co