CGR - Concepto EE0046121 de 2015

CONTRALORIA!

OF1CHNA GENERAL DE LA REPÚBLICA » JURÍDICA ContraloriaGeneraldelaRepública::SGD17-04-201511:09

AlContestarCiteEsteNo.: 2015EE0046121Fol:5Anex:0FA.-Q ORIGEN 80112-OFICINAJURIDICA/MARTHAJULIANAMARTINEZBERMEO DESTINOCAMILOANDRESRICOCANTILLO ASUNTO(cid:127)SOLICITUDDECONCEPTOSOBRECONTRATOSDECONCESIONYVIGENCIAS

OBS 2015EE0046121 80112 Bogotá, D.C. Señor CamiloAndrés RicoCantillo Calle 73 No. 10-10Oficina308 Ciudad

Asunto: SOLICITUD DECONCEPTO SOBRE CONTRATOS DE CONCESIÓNY

VIGENCIAS FUTURAS.

Respetado Señor: Esta oficina recibió su escrito radicado 2015IE0013204 del 18 de febrero de 2015, donde consulta: 1. ¿Puede un Ente Territorial suscribir un contrato de concesión que incluya, como actividades asignadas al concesionario, el recaudo, administración y distribución de ingresos no tributarios que deriven de la explotación económica del proyecto? 2. ¿Puede un Ente Territorial pactar en un contrato de concesión que la remuneración del concesionario se genere con cargo a los ingresos no tributarios que se recauden por la explotación económica del proyecto, y de qué forma se debe afectar el presupuesto del EnteTerritorial? 3. ¿Debe un Ente Territorial solicitar y obtener autorización para comprometer vigencias futuras excepcionales en un contrato de concesión donde se

pretendaqueelconcesionario,vía unencargofiduciario,tengaasignadaslas actividades de recaudo, administración y distribución de ingresos no tributarios, su remuneración se pacte con cargo a los recursos que se generan por la explotación económica del proyecto, u el Ente Territorial no asumanisolventeobligacionesde inversionesy gastospropiosdelproyecto? 4. ¿Paraefectos de laautorización de vigenciasfuturas excepcionales, cuál es el alcance de ladefinición de proyectosde infraestructura? Carrera9No. 12C-10Piso8 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloriagen.gov.co (cid:127))

CONTRALOR!A

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m GGEENNEERRAALL DDEE LLAARREEPPUÚBBLLIICCA JURÍDICA

Señor CamiloAndrés RicoCantillo Página2 de9 ALCANCE DELCONCEPTO Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemasespecíficos, niel análisis deactuaciones particulares. Encuanto a su alcance, noson de obligatorio cumplimiento o ejecución, nitienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limitaaaquellasqueformulen lasdependencias internasde laCGR, losempleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las

disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"1, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"2y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de ordenjurídico que leseanformuladas a laContraloría Generalde la República"3. En este orden, mediante su expedición se busca"orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigenparalavigilanciade lagestiónfiscally "asesorarjurídicamente a lasentidades que ejercen elcontrolfiscal en el nivelterritorialy a lossujetos pasivosdevigilancia cuando éstos lo soliciten"5. Finalmente se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría Generalde la República, porque de conformidad con lo dispuesto en el artículo43, numeral 166del Decreto Ley267de 2000, estacalidad solo latienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). Una vez sentada esta premisa la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la Repúblicase pronuncia sobre su consulta, así: 1Art.43,numeral4delDecretoLey267de2000. 2Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000. 3Art.43,numeral12delDecretoLey267de2000.

4Art.43,numeral11delDecretoLey267de2000. 5Art.43,numeral14delDecretoLey267de2000. 6 Art.43.OFICINAJURIDICA.SonfuncionesdelaOficinaJurídica: (...) 16.Coordinarconlasdependenciaslaadopcióndeunadoctrinae InterpretaciónjurídicaquecomprometalaposicióninstitucionaldelaContraloríaGeneraldelaRepúblicaentodasaquellasmateriasquepor _ suimportanciaameritendichopronunciamientooporimplicarunanuevaposturadenaturalezajurídicadecualquierorden. Carrera9No.12C-10Piso8 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co /

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GENERAL. DE LAREPÚBLICA 1CA

Señor CamiloAndrés RicoCantillo Página3de9

LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN Y LAS ASOCIACIONES PÚBLICO

PRIVADAS.

Elcontrato de concesión encuentra sufundamento constitucional en el artículo 365 de laCarta Política, en el que expresamente se consagraque losservicios públicos pueden ser prestados por el Estado directa o indirectamente.7 Así mismo, de conformidad con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, numeral4, los contratos de concesión se definen como "(...) los que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación explotación, organización o gestión, total o parcial, de un serviciopúblico, olaconstrucción, explotacióno conservacióntotaloparcial, de una

obraobiendestinadosalservicio ousopúblico,asícomotodasaquellasactividades necesariaspara la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o enlaparticipación que se leotorgue en la explotación delbien, o en una suma periódica, única o porcentualy, en general, en cualquier otra modalidadde contraprestación que las partes acuerden." Vale lapenatener en cuenta que con la expedición de la Ley 1508 de 2012 "Porla cualseestableceelrégimenjurídico delasAsociacionesPúblicoPrivadas, sedictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones", la connotación de lafigura de laconcesión hasido subsumida por ladefinición legal general de las Asociaciones Público Privadas (APP's), puestal como lo establecedichanormativa en su artículo 2o las concesiones se encuentran comprendidas dentro de los esquemas de lasAsociaciones Público Privadas. El mencionado artículo dispone: "Artículo 2o. Concesiones. Las concesiones de que trata el numeral 4 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, se encuentran comprendidas dentro de los esquemas de Asociación Público Privadas. Las concesiones vigentes al momento de la promulgación de la presente ley se seguirán rigiendo por las normas vigentes almomentode sucelebración." En ese orden de ideas ha de entenderse que la regulación aplicable a la consulta

por usted elevada es precisamente la Ley 1508 de 2012, pues en la misma definición de dichas Asociaciones se encuentran contenidos los presupuestos que 'ARTICULO365.PRESTACIONDESERVICIOSPUBLICOS.LosserviciospúblicossoninherentesalafinalidadsocialdelEstado.EsdeberdelEstado asegurarsuprestacióneficienteatodosloshabitantesdelterritorionacional.Losserviciospúblicosestaránsometidosalrégimenjurídicoquefije laley, podránserprestadospor el Estado,directaoindirectamente,porcomunidadesorganizadas,opor particulares.Entodocaso,elEstadomantendrála regulación,elcontrolylavigilanciadedichosservicios.Siporrazonesdesoberaníaodeinteréssocial,elEstado,medianteleyaprobadaporlamayoríade losmiembrosde unay otra cámara, por iniciativadelGobiernodecide reservarsedeterminadas actividadesestratégicaso servicios públicos,deberá indemnizarpreviayplenamentealaspersonasqueenvirtuddedichaley,quedenprivadasdelejerciciodeunaactividadlícita. Carrera9 No. 12C-10Piso8 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co m) í

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M GGEENNEERRAALL DDEE LLAARREEPPUÚBBLLIICCA JURÍDICA Señor CamiloAndrés RicoCantillo Página4 de 9 formaban partedeladefinición deconcesionesalaqueserefierelaLey80de 1993, así: "Artículo 1°.Definición.LasAsociacionesPúblicoPrivadassonuninstrumento

de vinculación de capitalprivado, que se materializan en un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jurídica de derecho privado, para la provisión de bienespúblicos y de sus servicios relacionados, que involucra la retención y transferencia de riesgos entre las partes y mecanismos de pago, relacionados conla disponibilidady elnivelde servicio de la infraestructuray/o servicio." Frente al caso concreto de su solicitud y los interrogantes en ella planteados, debe acudirse a los presupuestosestablecidos en el artículos3o que se refiereal ámbito de aplicación,8 y en el artículo 4o que describe los principios generales,9 los cuales enunciamos a continuación: 1.- La ley es aplicable a todos aquellos contratos en los cuales las entidades estatales encarguen a un inversionista privado el diseño y construcción de una infraestructura y sus servicios asociados, o su construcción, reparación, mejoramiento o equipamiento, actividades todas estas que deberán involucrar la operación y mantenimiento de dicha infraestructura o puede versar sobre la infraestructura para la prestación de servicios públicos. 2.- Se retribuirá la actividad con el derecho a la explotación económica de esa infraestructura o servicio, en las condiciones que se pacte, por el tiempo que se acuerde, con aportes del Estado cuando la naturalezadel proyecto lo requiera. 3.- Los procesos de selección y las reglas para la celebración y ejecución de los contratos que incluyan esquemas de Asociación Público Privada se regirán por lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, salvo en las materias particularmente reguladas en la Ley 1508de 2012.

4.- Frentea lacuantíadebetenerse encuentaquesólo se podrán realizar proyectos bajoesquemasdeAsociación PúblicoPrivadacuyo montodeinversiónseasuperior aseis mil (6.000) SMMLV. 5.- Enaquellossectoresy entidades paralascuales existan normasespecialesque regulenlavinculacióndecapitalprivadoparaeldesarrollode proyectos,continuarán 8Art.3,Ley1508de2012 9Art.4,Ley1508de2012 Carrera9No.12C-10Piso8PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.coritraloria.gov.co (cid:127) IrONTRAI ORÍA 1 luuin i r\MLur\iM'oficina M GENERAL DE LA REPÚBLICA IJURÍDICA Señor CamiloAndrés RicoCantillo Página5de9 rigiéndose por dichas normas o darán cumplimiento a lo previsto en la ley 1508de 2012. 6.- ElGobierno Nacionalcuenta con lafacultad de reglamentar lascondiciones para el cumplimiento de ladisponibilidad, los niveles de servicio, estándares de calidad, garantíade continuidaddelservicioy máselementosquese consideren necesarios parael desarrollo de los esquemas deAsociación Pública Privada a que se refiere la ley, pudiendo aplicar criterios diferenciales por sectores. 7.- A los esquemas deAsociación Público Privadale son aplicables los principios de lafunción administrativa, de contratacióny los criterios de sostenibilidad fiscal. 8.- Los esquemas de Asociación Público Privada se podrán utilizar cuando en la etapa de estructuración, losestudios económicos o de análisis de costo beneficioo

los dictámenes comparativos, demuestren que son una modalidad eficiente o necesaria parasu ejecución. 9.- Los instrumentos descritos en el numeral anterior deberán contar con una eficiente asignación de riesgos, atribuyendo cada uno de ellos a la parte que esté en mejorcapacidaddeadministrarlos, buscandomitigarelimpactoque laocurrencia de los mismos pueda generar sobre la disponibilidad de la infraestructura y la calidaddel servicio.

DERECHOA RETRIBUCIONES.

Con respectoasu inquietudsobre laremuneración,de acuerdo conlodispuesto en el artículo 5o de la Ley 1508 de 2012 el derecho a recaudar recursos por la explotación económica del proyecto, a recibir desembolsos de recursos públicos o a cualquier otra retribución, en proyectos de asociación público privada, estará condicionado a ladisponibilidad de la infraestructura, al cumplimiento de nivelesde servicio, y estándares de calidad en las distintas etapas del proyecto, y los demás requisitos que determine el reglamento.10 ÿARTÍCULO 0o.DERECHOARETRIBUCIONES.Elderechoairecaudoderecursosporlaexplotacióneconómicadelproyecto,arecibirdesembolsosde recursospúblicosoacualquierotraretribución,enproyectosdeasociaciónpúblicoprivada,estarácondicionadoaladisponibilidaddelainfraestructura,al cumplimientodenivelesdeservicio,yestándaresdecalidadenlasdistintasetapasdelproyecto,ylosdemásrequisitosquedetermineelreglamento.Parágrafo.

Eniosesquemasdeasociaciónpúblicoprivadaspodránefectuarseaportesenespecieporpartedelasentidadesterritoriales.Entodocaso,talesaportesno computaránparaellímiteprevistoenlosartículos13,17y18delapresenteley.Losgobiernoslocalesyregionalespodránaplicarlaplusvalíaporlasobras queresultendeproyectosapp. Carrera9No. 12C-10Piso8PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co (cid:127)l

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gGEeNnEeRrAaLl DdeElLaARreEpPúObBlli]cCa JURÍDICA Señor CamiloAndrés RicoCantillo Página6 de 9 Elmencionadoartículofue reglamentadopor el Decreto 1467 de 2012queasuvez fue modificado por el artículo 1o del Decreto Número 301 de 2014, modificado también por el artículo 1o del Decreto 1553 de 2014, cuyo texto se transcribe a continuación: "Artículo 5°. Derecho a retribuciones en Proyectos deAsociación Público Privada. En los Proyectos de Asociación Público Privada el derecho del asociadoprivadoa recibirretribucionesestá condicionado a ladisponibilidadde lainfraestructura,aicumplimientodenivelesdeservicio,yestándaresdecalidad. "En los contratos para ejecutar dichos proyectos podrá pactarse el derecho a retribución por etapas, previa aprobación del Ministerio u órgano cabeza del sectoroquienhagasusveces anivelterritorial, siempreycuandoelproyectose

encuentre totalmente estructuradoycumpla conlassiguientescondiciones: "5.1. El proyecto haya sido estructurado en etapas contemplando unidades funcionales de infraestructura, cuya ejecución podría haberse realizado y contratado en forma independiente y autónoma, y la unidad que se va a remuneraresté disponibley cumpla conlosnivelesde servicioy estándaresde calidadprevistosparalamisma. "5.2. Elmontodelpresupuesto estimado de inversiónde cada unidadfuncional de infraestructura sea igual a superior a ciento setenta y cinco mil salarios mínimosmensualeslegalesvigentes (175.000smmlv). "Parágrafo. Si en la Asociación Público Privada la Entidad Estatal entrega al inversionistaprivado unainfraestructura existente encondiciones de operación, la Entidad Estatal podrá pactar el derecho a la retribución de los costos de operacióny mantenimiento de esta infraestructura existente condicionado a su disponibilidad, al cumplimiento de los niveles de servicio y estándares de calidad". Es muy importante tener en cuenta que de acuerdo con lo establecido en la Ley 1508 de 2012 y el Decreto número 1467de 2012, la utilización del mecanismo de asociación público privada como modalidad de ejecución del proyecto, debe ser justificada por la entidad pública competente, de conformidad con los parámetros definidos por el Departamento Nacional de Planeación, motivo por el cual fue expedida la Resolución No. 3656 de 2012 con el fin de brindar las herramientas necesarias para obtener el concepto. Se recomienda acudir al texto de la misma paramayor ilustración. Carrera9 No.12C-10Piso8 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co

/ CONTRALDRiAíoFtc,NA N gw e' W ne» ra1 l d eV l a«k rm e»W púI b l» i. c# a:i 1: VO jurFt rWI íC dIII iNM cA an Señor CamiloAndrés RicoCantillo Página7de9 PATRIMONIO AUTÓNOMOConlaevolucióndel conceptodeconcesiónaldeAsociación PúblicoPrivada,surge la obligación de constituir un patrimonio autónomo para manejar los recursos del proyecto que se pretenda desarrollar, el cual se encuentra regulado por el artículo 24 de la Ley 1508de 2012, de la siguiente manera: "Artículo 24. Patrimonio Autónomo. Los recursos públicos y todos los recursosque se manejen en elproyecto deberánseradministrados a través de un patrimonio autónomo constituido por el contratista, integrado por todos los activos y pasivospresentesy futuros vinculados alproyecto. La entidadestatal tendrálapotestadde exigirlainformaciónqueestimenecesaria,lacualledeberá ser entregada directamente a la solicitante por eladministrador delpatrimonio autónomo, en los plazos y términos que se establezca en el contrato. Los rendimientos de recursos privados en el patrimonio autónomo pertenecen al proyecto. Parágrafo. Constituidoelpatrimonioautónomo, dentrodelostres(3) díashábiles siguientes, la fiduciaria deberá reportar a la Unidad de Información y Análisis Financiero "UIAF" el nombre delfideicomitente, delbeneficiario, el valor de los

recursos administrados a través del patrimonio autónomo constituido por el contratistay la demásinformaciónque esta Unidadrequiera."

VIGENCIAS FUTURAS.

Finalmente,y en loquese refierealtrámitede lasvigenciasfuturas en los proyectos de Asociación Público Privada, es necesario tener en cuenta lo dispuesto en el artículo26 de laLey 1508de2012queconsagrael procedimientoparasu obtención por parte de la Nacióny de las entidades estatales del orden nacional.11 ii Artículo 26. Vigencias futuras de la Nación y las entidades estatales del orden nacional para proyectos de Asociación Público Privada.ReglamentadoporelDecretoNacional1610de2013.Paraloscontratosaqueserefierelapresenteley,elCONFIS,previoconceptofavorable delMinisteriodelramo,delDepartamentoNacionaldePlaneaciónydelregistroenelDancodeProyectosdeInversiónNacional,BP1N,podrá autorizarlaasuncióndecompromisosdevigenciasfrituras,hastaporeltiempodeduracióndelproyecto.Cadaaño,aimomentodeaprobarselameta desuperávitprimarioparaelsectorpúbliconofinancieroconsistenteconelprogramamacroeconómico,elConsejoNacionaldePolíticaEconómica ySocialCONPES,previoconceptodelConsejodePolíticaFiscalCONFIS,definiráellímiteanualdeautorizacionesparacomprometerestasvigencias futuras paraProyectosdeAsociaciónPúblicoPrivada. ElCONFISdefiniráunescenariodeconsistenciafiscalacordeconlanaturalezadecada

proyectoyrealizarálaevaluacióndelaportepresupuestalydisposiciónderecursospúblicos.Previamentesedeberácontarconlanoobjecióndel MinisteriodeHaciendayCréditoPúblicosobrelascondicionesfinancierasy lascláusulascontractualesquerigenlasmismas,propuestaspor la entidadestatalcompetente.ElavalfiscalqueemitaalCONFISparalaejecucióndeunproyectodeAsociaciónPúblicoPrivadaenelqueelcontrato noestédebidamenteperfeccionado,nopodráserobjetodereconsideracióndelCONFIScuandoseexcedael10%delvalorinicialmenteaprobado. LasvigenciasfuturasparaampararproyectosdeAsociaciónPúblicoPrivadadelaNaciónnosonoperacionesdecréditopúblico,sepresupuestarán comogastosdeinversión.Losrecursosquesegenerenporlaexplotacióndelainfraestructuraolaprestacióndelosserviciospúblicosendesarrollo deProyectosdeAsociaciónPúblicoPrivada,nosecontabilizaránenelPresupuestoGeneraldelaNación,durantelaejecucióndelcontrato._ Carrera9No. 12C-10Piso8 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Mcontraloría

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GGEENNEERRAALL DDEELLAARREEPPUÚBBLLIICCA JRÍDICA

Señor CamiloAndrés RicoCantillo Página8de9 Por su parte y en lo que respecta a los entes territoriales que son materia de la consulta elevada, deberán aplicarsede maneradetallada los lineamientostrazados

por el artículo 26 de lamisma normativa, el cual setrascribe a continuación: "Artículo 27. Requisitosparaproyectos deAsociación Público Privada que requieren desembolsos de recursos públicos en entidades territoriales. En las entidades territoriales el desarrollo de este tipo de proyectosseregirá, además, porlassiguientesreglas: 1.ParaIasuscripcióndeloscontratosaqueserefierelapresenteley,¡aentidad territorial deberá acreditar el cumplimiento de los límites de gasto y deuda establecidosenlaLey358de 1997,617de2000y819de2003y, losrequisitos definidos en ¡a Ley 448 de 1998 sobre aprobación de riesgos y pasivos contingentes. Enaquellos casos en que loscontratos sean cofinancíadospor la Nación se requerirá, además, el concepto previo y favorable del DepartamentoNacionalde Planeación.

2. Para todos losefectos, los ingresosfuturos comprometidos en este tipo de contratosafectaránla capacidaddepagodefinida enlaLey358de 1997ylas normasquelamodifiquenycomplementen.

3. La entidadterritorialdeberá identificarla fuente de financiación delcontrato de talmaneraquelosingresoscorrientescomprometidosenlafinanciacióndel mismoserándescontados delosingresos corrientes empleadospara calcular losindicadoresdecapacidaddepago, establecidosenla Ley358de 1997.Los recursos de crédito que puedan ser necesarios para financiar las vigencias futuras comprometidas se sumaran alsaldo de la deuda que determinen los indicadoresdecapacidaddepago, fijados enlaLey358de 1997.

4. Cuando el proyecto se financie con cargo a ingresos corrientes de libre destinación, losmismos,nopodránserconsideradoscomodelibredisposición enlostérminos dela Ley617de 2000.

5. Solo se podrán desarrollar proyectos de asociación público privada consistentesconlosobjetivosdelosplanesdedesarrollo territorial.

6. Nosepodrácelebrarestetipodecontratosduranteelúltimoañodegobierno.

7. Las vigencias futuras que se expidan deberán cumplir lasnormas vigentes queregulanlamateriaylosparámetrosprevistosenelpresente artículo.

Parágrafo 1°. Los contratos que se celebren en virtud de la presente ley deberán registrarse ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y reportarse en el Formulario Único Territorial, FUT, y en elRegistro Único de Asociación PúblicoPrivada, RUAPP. Carrera9No.12C-10Piso8PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co /

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GE(cid:127)" NkiEr"Rf-.'iAaLi Dr\Er~ LiAa Rg.jtE:-:'tPviÚ/>Br'lLs I<CA JURIDICA Señor CamiloAndrés RicoCantillo Página9de9 Parágrafo 2°. Para la presentación de estos proyectos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público se deberá contar con la validación financiera de algunadelasentidadesfinancieraspúblicasdesegundopisooestructuradoras públicas. De esta manera se describe el marco jurídico aplicable a la consulta por usted

elevada, con la recomendación de acudir a Colombia Compra Eficiente para absolver cualquier otra duda que surja sobre eltema. Cordial saludo Mahihajuliana mahi INEZ BERMEO DirectoraOficinaJurídica Contraloría General de la República Proyectó:AlvaroMonsalveVeloza j

Revisó: Dra.LucenithMuñozArena:

N.R.2015IE0013204

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