CGR - Concepto EE0048280 de 2015

'ffllliCONTRAL—ORÍ ,A \ VTS'rvjjw ÿ « v/ \« » \ j iOFICINA O£N1:1RAL DELAREPÚBLICA ;JURÍDICA ContraloriaGeneraldelaRepública::SGD21-04-201515:28

AlContestarCiteEsteNo.: 2Ó15EE0048280Fol:3Anex:0FA:0

ORIGEN 80112-OFICINAJURIDICA/'MARTHAJULIANA-MARTINEZBERMEO DESTINOADRIANACARABALIZAPATA iGOBERNACIONOELDEPARTAMENTODELCAUCA

80112

A OS BU SNTO PLANTASTEMPORALES-EJECUCIONPRESUPL'ESTAL

2015EE0048280 IIIlililílill llllllllllilllllülll Bogotá, D.C. ContraloriaGeneraldelaRepública::SGD21-04-201516:28

AlContestarCiteEsteNo.: 2015EE0048280C1Fol:3Anex:0FA:0

ORIGEN 80112-OFICINAJURIDICAIMARTHAJULIANAMARTÍNEZBERMEO DESTINO81110-CONTRALORIADELEGADAPARAECONOMIAYFINAN2AS!GLORIAPATRICIA

RINCONMAZO

ASUNTO PLANTASTEMPORALES-EJECUCIONPRESUPUESTAL

OBS 2015EE0048280C1 IIIIIIIII!;lililílililí lllll!lili Doctora

ADRIANA CARABALIZAPATA

Subsecretaría de Presupuesto, Finanzas Públicasy Estudios Económicos Secretaría de Hacienday Finanzas Públicas Gobernación - DepartamentodelValle del Cauca

Carrera6 entre calles 9 y 10 Piso3 Santiago de Cali-Valle del Cauca

Asunto: Plantastemporales-Ejecución Presupuestal

1.Antecedentes. Esta Oficina ha recibido su solicitud de concepto jurídico radicada bajo el número 2015ER0013371, la cual fue remitida por competencia por parte de la Contralora Delegada para Economía y Finanzas Públicas según radicado 2015IE0019817 en laque indagasiesviablejurídicamente queunaplantatemporalesté incluidadentro delgrupodegastosdeinversión;sinqueestoseatomado porlaContraloriaGeneral de la República en sus análisis como un gasto de funcionamiento y afecte el indicador de la Ley 617de 2000.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloria General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directade problemas específicos, niel análisis de actuaciones particulares. Encuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, nitienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limitaaaquellasqueformulen lasdependencias internasde laCGR, losempleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las Carrera9°No.12C-10 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co

CONTRALORIA

GENERAL DELAREPÚBLICA iJURÍDICA Página2de6 disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generad, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscaly las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"2y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de ordenjurídico que leseanformuladas alaContraloría Generalde la República"3. Eneste orden, mediante su expedición se busca "orientaralasdependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigenparalavigilanciadelagestiónfiscaf'4y "asesorarjurídicamente alasentidades que ejercen elcontrolfiscalen elnivelterritorialy a lossujetospasivosde vigilancia cuando éstoslosoliciten"5. Finalmentese aclaraque notodos nuestros conceptos implican laadopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 166del Decreto Ley267 de 2000, ésta calidadsolo latienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Consideraciones Jurídicas La ley 909 de 2004, "porlacualse expidennormas queregulan elempleopúblico, lacarreraadministrativa, gerenciapúblicaysedictanotrasdisposiciones",establece en su artículo 1, que (...) de acuerdo con loprevisto en la Constitución Políticay la ley,

hacenpartedelafunciónpúblicalossiguientesempleospúblicos: a) Empleospúblicosdecarrera; b) Empleospúblicosdelibrenombramientoyremoción; c) Empleosdeperíodofijo; d) Empleostemporales". En relación con ésta última categoría, la mismanorma consagra en su artículo 21, lo siguiente: 1Art.43,numeral4delDecretoLey267de2000. 2Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000. 3Art.43,numeral12delDecretoLey267de2000. 4Art.43,numeral11delDecretoLey267de2000. 5Art.43,numeral14delDecretoLey267de2000. 6Art.43.OFICINAJURIDICA.SonfuncionesdelaOficinaJurídica:(...)16.Coordinarconlasdependenciaslaadopcióndeunadoctrinae interpretaciónjurídicaquecomprometalaposicióninstitucionaldelaContraloríaGeneraldelaRepúblicaentodasaquellasmateriasque porsuimportanciaameritendichopronunciamientooporimplicarunanuevaposturadenaturalezajurídicadecualquierorden. Carrera9oNo.12C-10 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.Colombia>www.contraloria.gov.co CONTRALORÍAi o™»

GLNEIMAL DELAREPÚBLICA í JURÍDICA

Página3de6 Artículo 21. Empleosde caráctertemporal.

1. De acuerdo consus necesidades, losorganismosy entidadesa loscuales se lesaplica lapresenteLey, podráncontemplarexcepcionalmente ensusplantasdepersonalempleos de carácter temporal o transitorio. Su creación deberá responder a una de las siguientes

condiciones: a) Cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no formar parte de las actividades permanentesde la administración: b) Desarrollarprogramaso provectosde duracióndeterminada: c) Suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, determinada por hechos excepcionales: d) Desarrollarlaboresde consultoría y asesoría institucionalde duración total, no superior a doce (12) meses y que guarde relación directa con el objeto y la naturaleza de la institución.

2. Lajustificación para la creación de empleos de carácter temporal deberá contener la motivación técnica para cada caso, así como la apropiación y disponibilidadpresupuesta! para cubrirelpagode salariosyprestacionessociales.

3. Elingresoaestosempleosse efectuaráconbaseenlaslistasdeelegiblesvigentespara laprovisiónde empleosde carácterpermanente, sinque dichosnombramientosocasionen elretirode dichaslistas. Denoserposiblelautilizacióndelaslistasserealizaráunproceso de evaluación de lascapacidades ycompetenciasde loscandidatos", (se subraya) La norma anterior fue reglamentada por el Decreto 1227de 2005, en cuyo artículo 4o se establece que "El nombramiento deberá efectuarse mediante acto administrativo en el que se indicará el término de su duración, al vencimiento del cualquienloocupequedaráretiradodelservicio automáticamente".Adicionalmente agrega que "El término de duración del nombramiento en el empleo de carácter temporaldeberá sujetarse a la disponibilidadpresupuestar, (sesubraya)

Conforme con lo anterior, se observa que las entidades u organismos a los que se les aplica la Ley909 de 2004, de manera excepcional pueden acudir a creación de empleos con carácter temporal o transitorio. No obstante ello, esta facultad está circunscrita exclusivamente a laatención de los eventos indicados en el artículo 21 de la norma antes indicada. De ésta manera, se observa que son cuatro las circunstancias que facultan a las entidades públicas para la creación de las denominadas plantas temporales, y en este sentido, el criterio de regularidad y perdurabilidad no son los componentes de estos empleos, sino por el contrario, la excepcionalidad y la eventualidad en el tiempo y en tal sentido, la disponibilidad presupuestal que se apropiará para cubrir esta iniciativa, también estará Carrera9°No.12C-10 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co CONTRALORÍAI one. GENERAL DELAREPÚBLICA JURÍDICA Página4de6 determinada a la motivacióntécnica para lacreación de los empleos así como a la proyeccióntemporal de laduración de los mismos. Ahora bien,atendiendo lainquietudformulada por el consultante, en relacióncon el tipo de recursos presupuéstales que pueden ser comprometidos para amparar la iniciativade creación de planta de empleos de carácter temporal, pasa esta Oficina a revisar las previsiones legales en torno al presupuesto de gastos, específicamente, los denominados gastos de funcionamiento y los recursos de inversión. En primer lugar, es oportuno precisar que el presupuesto de gastos es el estimativo

de gastos autorizados para la vigencia fiscal, clasificados en funcionamiento, servicio de ladeudae inversión a nivel de programasy subprogramas. A su vez, los gastos de funcionamiento son todas las erogaciones necesarias para el normaldesarrollo de las actividades administrativas, técnicas y operativas de los órganos incorporadosen el presupuesto nacionalo territorial, según sea el caso. Estos gastos se agrupan en gastos de personal, gastos generales, transferencias corrientes,transferencias de capital y gastos de comercialización y producción. Por su parte, los gastos de inversión son aquellos susceptibles de causar réditos o deserdealgúnmodoeconómicamente productivos,o quese materialicenenbienes de utilización perdurable; se incluyentambién losdestinados a crear infraestructura social.Seclasificaránen programasy subprogramas. Losprogramasseconstituyen con lasapropiacionesdestinadasaactividades homogéneasenunsector de acción económica, social,financiera o administrativa, afin de cumplir con las metasfijadas por la entidad territorial, a través de la integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados. Los subprogramas son una división de los programas, los cuales se forman con el conjunto de proyectos de inversión destinados afacilitar laejecución en uncampo específico, en virtud del cual sefijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados órganos. En el presupuesto de inversión se indicarán los proyectos que constituyen el Plan OperativoAnual de Inversión. Por su parte, el artículo 5o del Decreto 2844 de 2010 establece en torno a los proyectos de inversión pública, lo siguiente: "Los proyectos de inversión pública

contemplan actividades limitadas en el tiempo, que utilizan total o parcialmente recursospúblicos, conelfinde crear, ampliar, mejorar, o recuperarlacapacidadde produccióno deprovisióndebieneso serviciosporpartedelEstado. Losproyectos de inversión se clasificarán de acuerdo con los lincamientos que defina el Departamento Nacional de Planeación, atendiendo las competencias de las entidades y las características inherentes al proyecto. Con fundamento en estos criterios, se determinarán los requerimientos metodológicos que deberá atender Carrera9o No.12C-10 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co CONTRALOR!Ai o™, GENERAL OELAREPÚBLICA1JURÍDICA DoctorJuanCarlosOcampoNiño Página5de6 cada proyecto de inversión para su formulación, evaluación previa, registro, programación, ejecución, seguimiento yevaluaciónposterior". De otro lado, el artículo 14 del Decreto 568 de 1996, reglamentario del Estatuto Orgánico del Presupuesto, señala que los gastos de inversión se clasifican en Programasy Subprogramas, indicandoque los primerosson losconstituidos por las apropiaciones destinadas a actividades homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa afin de cumplir con las metasfijadas por el Gobierno Nacional, a través de la integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados y los segundos, esto es, los subprogramas, son el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en uncampo específico envirtud del cual sefijan metas parcialesque se

cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados órganos. Es una división de los programas. De acuerdo con las previsiones anteriores, se observa que dentro de la categoría de gastos de inversión se incluyen losdenominados programas o subprogramas a través de los cuales se pretende una acción concreta para el cumplimiento de las metasfijadas por el Gobierno parael cumplimiento de su plande desarrollo. Ental sentido, los proyectos que se pretendanviabilizar bajo esta categoría deben estar debidamente incluidos dentro del banco de proyectos de inversión y contar con la viabilidad de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienday Crédito Público. Corolario de lo anterior, se precisa que las erogaciones incurridas para el cumplimiento de las funciones públicas asignadas por la Ley pueden calificarse como gastos de funcionamiento o como un gasto de inversión, dependiendo de la esencia que conlleva en su justificación. Por tal motivo, los elementos de regularidad o permanencia no pueden condicionar una calificación de los gastos, per se, como de funcionamiento, dado que si se encuentran debidamente orientados, soportadosyviabilizados como partede lasacciones concretas propias de un proyecto de inversión para el cumplimiento de una meta específica de gobierno, harán parte de un programao subprograma como categorías propias de los gastos de inversión. Por tal motivo, para determinar si se está en presencia o no de un gasto de funcionamiento o un gasto de inversión, deberá examinarse la respectiva justificación técnica del proyecto, la respectiva inclusión en el banco de proyectos de inversión, la viabilidad presupuestal y la meta que se pretende atender con el

programa o subprograma, el cual deberá estar orientado al cumplimiento de una metadel respectivo plan de desarrollo de gobierno, el cual involucra a su vez, una temporalidad y unaorientación específica,talcomo ocurre en los eventospuntuales fijados en la Ley909 de 2004 en su artículo 21. Carrera9oNo.12C-10 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co

CONTRALORÍAU™

GENERAL DEEAREPÚBLICAíJURÍDICA

DoctorJuanCarlosOcampoNiño Página6de6 Conforme con lo expuesto, si unavez valorado cada caso específico se determina que el gasto que se involucró parael desarrollo de unaactividad, tiene lavocación de permanenciay recurrencia dentro de las categorías de erogaciones necesarias para el normal desarrollo de las actividades administrativas, técnicas y operativas de la entidad estatal u organismo, no se estará en presencia de un gasto de inversión sino en uno de funcionamiento y en consecuencia deberá ser valorado y ponderadocomotaldentrodelaverificación decumplimientodelaLey617de2000. En losanteriorestérminos, se absuelve su consulta. Cordialmente, A Jlyumnri uuRMEO i>ir\i\ÿ DirectoraOficinaJurídica Copia: Dra.GloriaPatriciaRincónMazo-ContraloraDelegadaparaEconomíayFinanzasPúblicasCGR tjk Proyectó: ftohanaAsslenArévalo\\ÿ Revisó: ILLuuícenithMuñozArenasj\ Radicado: 2015ER0013371 - 2015ÍE0019817 Carrera9oNo.12C-10 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co