CGR - Concepto EE0051731 de 2015

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CONTRALORIA OFICINA general de: larefúbli uURsDiCA ContrnloriaGeneraldelaRepublics::SGD28-04-201513:48

AlContestarCiteEsteNo.: 2015EE0051731Foi:1Anex:0FA:0

ORIGEN 80112OFICINAJURIDICA/MARTHAJULIANAMARTINEZBERMEO DESTINODIANAKARINAMARTINEZCONTRERAS

ASUNTO CONVENIOSINTERADMINIGRTATIVOS OBS 80112 2015EE0051731 lllllllllllllllllllllllllllllllllliilillllliil Bogotá, D.C. Señor Diana Karina Martínez Contreras dianamcontreras22@outlook.com Ciudad

Asunto: SOLICITUD DE CONCEPTO SOBRE CONVENIOS

INTERADMINISTRATIVOS.

RespetadaSeñora: Esta oficina recibió su escrito radicado 2015IE0021386 del 09 de marzo de 2015, donde consulta: 1. ¿Qué facultades posee un municipio frente a una asociación de Municipios con la que ha realizado convenio interadministrativo de cooperación y la asociación no hacumplido el objeto convenido? 2. ¿Quéactuaciones administrativas puede adelantar el representante legalde laadministración si lasgarantíasnofueron actualizadasenel reiniciodecada obra y e! objeto convenido no se haagotado? 3. ¿Será la acción de controversias contractuales con pretensión de que se declare el Incumplimiento del convenio la única vía que tiene una administración frente a una asociación de municipios con la que ha convenido? 4. ¿Puede liquidarse en cualquier momento de manera bilateral un convenio interadministrativo?

5. ¿A partir de qué cuantía en los convenios ¡nteradministrativos debe contratarse interventoría? 6. ¿Qué facultades tiene la administración frente a los convenios administrativos incumplidos por laotra parte?

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OFtCiNA

GENERAL DE LAREPÚBLICA JURIDICA

Señora Diana Karina MartínezContreras Página2de 10

ALCANCE DELCONCEPTO.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemasespecíficos, niel análisis de actuaciones particulares. Encuanto a sualcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, nitienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limitaaaquellas queformulen lasdependenciasinternasde laCGR, losempleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"1, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"2y las presentadas por laciudadanía respecto de "la consultas

de ordenjurídico que leseanformuladas a la Contraloría Generalde la República"3. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigenpara lavigilanciade lagestiónfiscal"4y "asesorarjurídicamente a lasentidades que ejercen el controlfiscal en el nivelterritorialy a lossujetos pasivosdevigilancia cuando éstos lo soliciten"5. Finalmente se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la ContraloríaGeneral de la República, porque de conformidad con lo dispuesto en el artículo43, numeral 166del Decreto Ley267 de2000, estacalidad solo latienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). Una vez sentada esta premisa la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la Repúblicase pronuncia sobre su consulta, así: 1Art.43,numeral4delDecretoLey267de2000. 2Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000. 3Art.43,numeral12delDecretoLey267de2000. 4Art.43,numeral11delDecretoLey267de2000. Art.43,numeral14delDecretoLey267de2000. 6Art.43.OFICINAJURIDICA.SonfuncionesdelaOficinaJurídica: (...) 16.Coordinarconlasdependenciaslaadopcióndeunadoctrina e interpretaciónjurídicaquecomprometalaposicióninstitucionaldelaContraloríaGeneraldelaRepúblicaentodasaquella_ smateriasquepor

suimportanciaameritendichopronunciamientooporimplicarunanuevaposturadenaturalezajurídicadecualquierorden. _ Carrera9 No.12C-10Piso8PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.GQ_

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GENERAL DELA REPÜB JURÍDICA

Señora Diana Karina MartínezContreras Página3de 10

LOS CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS.

Paraefectos de contar con los elementos necesarios para absolver su consulta es importante acudir a la esencia misma del concepto de convenio, toda vez que no existe una definición legal, jurisprudencial o doctrinal única. La doctrina7 se ha referido al convenio como "al concierto de voluntades, expresado en convención, pacto, contrato, tratado o ajuste. Sinónimo de cualquiera de estos vocablos que implican acuerdo, porla elasticidady usogeneralizado que a convenio se le da; no obstante las diferenciaciones técnicas que en cada remisiónse concretan". El fundamento jurídico para la celebración de convenios interadministrativos se encuentraen el artículo95de laLey489de 1998,ode Estructuradel Estado,según el cual: "Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento defunciones administrativasodeprestarconjuntamenteserviciosque se hallena sucargo, mediantelacelebración de conveniosinteradministrativosola conformación de personasjurídicas sin ánimo de lucro." Toda vez que existe similitud conceptual entre convenios y contratos que puede prestarse para equívocos en la celebración de cada uno de ellos, se considera

relevante señalar el criterio que al respecto ha expuesto la Contraloría General de la República,8 según el cual: "Enestricto rigorjurídico, entoncesloscontratos interadministrativosse distinguirían de los convenios interadministrativos en que en losprimerosporregla generalhay entrelaspartesinteresesopuestosybuscanperseguirunaretribuciónópago,porel contrario en los segundos las partes tienen intereses comunes para lograr el cumplimiento de una finalidad estatalimpuestaporla Constitución ó la ley sin que porello se recibaningúnpago ó ventaja económica. (...) No obstante lo señalado, másallá de la denominación "contrato interadministrativo" ó "convenio interadministrativo", se debe verificardentro delcontenidodelopactado si se dan los elementos que caracterizan al contrato ó al convenio para evitar disfrazaruncontratoa travésdeladenominaciónde unconvenio simplementeporel hechode llamarloasí." 1Cabanellas,Guillermo.DiccionarioEnciclopédicodeDerechoUsual.TomoII,pág.365.EditorialHeliasta.BuenosAires,Argentina.1997 8ContraloríaGeneraldelaRepúblicaConcepto80112-EE40091Bogotá,D.C.,deJulio17de2009 Carrera9 No. 12C-10Piso8 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co _

(S)C0NTRAL0RÍA

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Señora Diana Karina MartínezContreras Página4de 10 La doctrina ha sostenido que los Convenios Interadministrativos son aquellos

utilizados para cumplir los fines Constitucionales y Legales que les compete a las entidades estatales: "Los convenios se reservan en forma exclusiva para regular mediante acuerdo el cumplimiento de los fines impuestos en la Constitución y la ley. Son convenios interadministrativos los que se celebran entre entidades estatales para aunar esfuerzos que le permitan a cada una de ellas cumplir con su misión u objetivos. Cuandolasentidadesestatales concurrenen unacuerdode voluntades desprovisto de todo interés particular y egoísta, cuando la pretensión fundamental es dar cumplimientoa obligacionesprevistasenelordenamientojurídico, la inexistencia de interesesopuestosgenera lacelebraciónde convenios. (...)"9. Entonces bajo estos postulados hade observarse que entratándose de convenios interadministrativos los mismos persiguen unafinalidad que es el cumplimiento de los preceptos constitucionales y legales.

EXIGENCIA DE GARANTÍAS EN LA CELEBRACIÓN DE CONVENIOS

INTERADMINISTRATIVOS.

De conformidad con lo expuesto en la primera parte del presente concepto los convenios interadministrativos se rigen por el Estatuto General de Contratación Pública, por lo que le son aplicables en su interpretación las disposiciones en él contenidas. Bajo ese entendido, es necesario tener en cuenta que por tratarse de lamodalidad de contratación directa no existe en principio laobligación de exigir garantías, pero en los estudios previos deberá constar lajustificación parahacerlo o no.10 En su consulta ustedmencionaque se exigieron garantías pero que las mismas no fueron "actualizadas en elreiniciode cada obra", por loque hade suponerse que el

objeto del convenio gira alrededor de laejecución de una obra. Se reiteralaposiciónde laContraloríaen el concepto aludido conanterioridad, más alláde ladenominación que se le dé, hande observarse las características propias de su objeto a efecto de dar aplicación a las normas que correspondan. 9 PinoRicci,Jorge.ElRégimenJurídicodelosContratosEstatales.Pág.463.UniversidadExternadodeColombia,Bogotá 2005 10 Decreto 1510de2013.Artículo 77. Noobligatoriedaddegarantías. Enlacontratacióndirectalaexigenciade garantías establecidas en elTítulo III de las disposiciones especiales del presente decreto no es obligatoriay lajustificación para exigirlasonodebeestarenlosestudiosydocumentosprevios. Carrera9No. 12C-10Piso8PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co CONTRALORIA c™

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Señora DianaKarina MartínezContreras Página5de 10 Por tal motivo, y con el fin de abordar la Inquietud planteada en su solicitud en lo que se refiere a las garantías contractuales, debe darse aplicación al contenido del artículo 127 del Decreto 1510 de 2013 "Por el cual se reglamenta el sistema de comprasy contrataciónpública", que establece: "Artículo 127.Restablecimientooampliacióndelagarantía.Cuandoconocasión de las reclamaciones efectuadas por la Entidad Estatal, el valor de la garantía se reduce, la EntidadEstataldebe solicitaralcontratistarestablecerelvalorinicialdela

garantía. Cuando elcontratoesmodificadopara incrementarsuvaloroprorrogarsuplazo, la EntidadEstataldebe exigir alcontratista ampliar el valor de la garantía otorgada o ampliarsuvigencia, segúnelcaso. LaEntidadEstataldebepreverenlospliegosdecondicionesparala Contratación, el mecanismoqueprocedapararestablecerlagarantía, cuandoelcontratistaincumpla suobligaciónde obtenerla, ampliarla oadicionarla (...)" Obsérvese que se trata de una actuación de doble vía, por un lado quien es el beneficiario de la garantía tiene la obligación de exigirle al tomador el restablecimiento o ampliación de la garantía, lo que incluye la ampliación de la vigencia si es el caso, mientras que el tomador tiene la obligación de llevar a cabo la modificación de la garantía correspondiente. Entonces deberá acudirse a los estudios previos realizados en la etapa de planeación del convenio para determinar el mecanismo que se debió, por disposición legal, incluir para obtener el restablecimiento de la garantía correspondiente.

MECANISMOS ALTERNATIVOS DESOLUCIÓN DE CONFLICTOS.

Ante el posible incumplimiento de una de las partes, ha de verificarse si en el clausulado del convenio se previeron mecanismos alternativos de solución de conflictostales comoconciliación,elarreglodirecto, latransaccióny elarbitramento, entre otros, pues precisamente en lo que tiene que ver con los convenios interadministrativoslaspartestienen unacondición públicaque permitelautilización deestos medios parafacilitar el cumplimientode lasfunciones que leatañen acada una de las entidades. Entonces, se podría utilizar este tipo de herramientas, en la

medida de su procedencia legal, para dirimir las diferencias que han surgido en el desarrollo del objeto convenido. Carrera9 No. 12C-10Piso8PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co /

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Señora Diana Karina MartinezContreras Página6de 10

ACCIÓN CONTRACTUAL ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO.

Unavez agotados losmecanismosalternativos desolución deconflictosen caso de haberse pactado, sin que se haya logrado una solución a las diferencias, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la controversia, tal como lo dispone el artículo 104de la Ley 1437del 18 de enero de 2011 "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo ContenciosoAdministrativo", veamos: "Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además delodispuesto enla ConstituciónPolíticayenleyesespeciales, delascontroversias y litigios originadosen actos, contratos, hechos, omisionesy operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidadespúblicas, o los particularescuando ejerzanfunción administrativa. Igualmenteconocerá de lossiguientesprocesos: (...)2. Losrelativosa loscontratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parteunaentidadpúblicaounparticularenejerciciodefuncionespropiasdelEstado.

(...) Parágrafo. Para lossolos efectos de este Código, se entiende por entidadpública todo órgano, organismo o entidadestatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al50% de sucapital;y losentescon aportes o participación estataligualo superioral50%." Que parael caso objeto de estudio se complementaatravés del uso de laacción contractual que la mismanormativa incluye en su artículo 141, así: "Artículo 141. Controversias contractuales. Cualquiera de las palies de un contrato delEstadopodrápedirque se declare su existencia o su nulidad, que se ordenesurevisión,quese declaresuincumplimiento, quese declare lanulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizarlosperjuicios, yquesehaganotras declaraciones y condenas.Así mismo, elinteresadopodrásolicitarlaliquidaciónjudicialdelcontratocuando estano se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado Carrera9No.12C-10Piso8PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co iCONTRALOR!/ A

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GENERAL DE LA REPUBLIC JURÍDICA Señora Diana Karina MartínezContreras Página7de 10 unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenidopara liquidarde mutuo acuerdo o, en sudefecto, deltérmino establecido porlaley. (...)"(Negrillay subrayadofuera de texto)

INTERVENTORÍA.

Con respecto a su inquietud de "A partir de qué cuantía en los convenios interadministrativos debe contratarse interventoría", y partiendo de unapremisade que se trata de un convenio cuyo objeto es una obra pública, es necesario acudir a las disposiciones contenidas en la Ley80 de 1993 y en Ley 1474 de 2011. Enprimer lugar, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993dispone: "Artículo 32. Delos Contratos Estatales. Son contratos estatales todos losactos jurídicos generadoresdeobligacionesque celebrenlasentidadesa que se refiereel presente estatuto, previstosen elderecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a titulo enunciativo, se definena continuación 1o. Contrato de Obra Son contratosde obralosque celebrenlasentidadesestatalesparalaconstrucción, mantenimiento, instalacióny, engeneral,paralarealizaciónde cualquierotrotrabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidadde ejecución y pago. Enlos contratos de obra que hayan sido celebrados como resultadode unproceso de licitación o concurso públicos, la interventoría deberá ser contratada con una persona independiente de la entidadcontratantey delcontratista, quien responderá porloshechosy omisiones quelefueren imputablesenlostérminosprevistosen el artículo 53 delpresente estatuto." La expresión "Concurso" fue derogada por el art. 32 de la Ley 1150de 2007. De tal manera que con éste preámbulo nos remitimos directamente a la

normativldad contenida en la Ley 1474 de 2011 que se refiere a la figura de la interventoría: "Artículo 83. Supervisión e interventoría contractual. Con elfin de protegerla moralidadadministrativa, deprevenirlaocurrenciadeactosdecorrupciónyde tutelar latransparencia delaactividadcontractual, lasentidadespúblicasestán obligadasa vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisoro uninterventor, según corresponda. La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, yjurídico que sobre elcumplimientodelobjeto delcontrato, esejercidapor Carrera9 No. 12 C-10Piso8 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co /

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GENERAL DE LAREPÚBLICA IOA Señora Diana Karina MartínezContreras Página8de 10 lamismaentidadestatalcuandonorequierenconocimientosespecializados. Parala supervisión, la Entidadestatal podrá contratar personalde apoyo, a través de los contratosdeprestaciónde serviciosque seanrequeridos. La interventoría consistirá en elseguimiento técnico que sobre elcumplimiento del contrato realice unapersona naturalojurídica contratada para talfinporla Entidad Estatal, cuando elseguimiento delcontrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la

naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable,jurídico delobjeto o contrato dentro de lainterventoría. Por regla general, no serán concurrentes en relación con un mismo contrato, las funciones de supervisión e interventoría. Sin embargo, la entidad puede dividir la vigilancia del contrato principal, caso en el cual en el contrato respectivo de interventoría,se deberánindicarlasactividadestécnicasacargodelinterventorylas demásquedaránacargode laEntidada través delsupervisor. Elcontratode Interventoríaserá supervisado directamenteporlaentidadestatal. Parágrafo 1o. En adición a la obligación de contar con interventoría, teniendo en cuentalacapacidadde la entidadpara asumir onolarespectiva supervisión en los contratos de obra a que se refiere elartículo 32de la Ley 80 de 1993, los estudios previos de los contratos cuyo valor supere la menor cuantía de la entidad, con independenciade lamodalidadde selección, sepronunciaránsobre lanecesidadde contarconinterventoría. Parágrafo2o. ElGobiernoNacionalreglamentarála materia." Al analizar la norma trascrita podemos establecer que la cuantía no es el único criterio para adoptar la decisión de contar con interventoría, pues la ley incluyó la posibilidadde contar con interventoría cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lojustifiquen.

LIQUIDACIÓN DE LOS CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS.

La liquidación de los contratos estatales en general tiene como fin ajusfar

definitivamente loque a laterminación normal o anormal del contrato se encuentre pendiente a favor o en contra de cada uno de los contratantes, por causa de la ejecución de prestaciones contractuales y susvicisitudes. Por ello,en desarrollode estaetapa laAdministración y el contratistase pronuncian sobre "(i) el estado en el cual quedaron las obligaciones que surgieron de la Carrera9No.12C-10Piso8PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co /

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GENERAL DE LA R£PÚ8L.i< RÍDlCA Señora Diana Karina Martínez Contreras Página9de10 ejecución del contrato; (ii) los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar, según lo ejecutado y lo pagado; (iii) las garantías inherentes al objeto contractualy, excepcionalmente, (iv) losacuerdos, conciliacionesy transaccionesa lascualesllegarenlaspartesparaponerfin alasdivergenciaspresentadasypoder declararse mutuamenteapazysalvo".u

"ARTÍCULO 217. DELA OCURRENCIA YCONTENIDODELA LIQUIDACIÓNDE

LOSCONTRATOSESTATALES.

Elartículo 60 de la Ley80 de 1993, modificadoporelartículo 32 de la Ley 1150de 2007quedará así: "Artículo 60. De la ocurrencia ycontenido de la liquidación. Loscontratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás quelorequieran, seránobjeto de liquidación. Tambiénenestaetapalaspartesacordaránlosajustes,revisionesyreconocimientos

a que haya lugar. En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a pazysalvo. Parala liquidaciónse exigirá alcontratista la extensión o ampliación, sies delcaso, de lagarantía delcontrato a la estabilidadde la obra, a la calidaddelbieno servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestacionese indemnizaciones, a la responsabilidadcivily, engeneral, para avalar lasobligaciones que deba cumplirconposterioridada la extincióndelcontrato. Laliquidacióna queserefiereelpresenteartículonoserá obligatoriaenloscontratos deprestaciónde serviciosprofesionalesyde apoyo a lagestión." Las partes deben en esta etapa acordar los ajustes, revisionesy reconocimientosa que haya lugar y en la correspondiente acta hacer constar los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren para poner fin a las divergencias presentadas y poder así declararse a pazy salvo. De conformidad con la posición sostenida por el Consejo de Estado12 en una interpretaciónfinalista del Estatutode Contratación Administrativa, y de las normas del derecho común, no permiteaceptar a laluz de lalógicajurídica, que un contrato quede sin posibilidad de liquidarse y de conocerse la realidad económica de los 11ConsejodeEstado.SecciónTercera.Sentenciadel31demarzode2011;expediente16246.-DecretoLey222de1983/Ley80de1993.

12ConsejodeEstadoConceptoNo.1230de1.999doctorAugustoTrejosJaramillo Carrera9No. 12C-10 Piso8PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co (cid:127) irONTRAI ORÍA IvUIh IUnLUnln oficina Jm GENERAL DE LAREPÚBLICA JUh'DICA Señora Diana Karina MartinezContreras Página10de 10 extremos contratantes, por lo menos antes del vencimiento del término de caducidad de laacción contractual respectiva. Se debe recordar que el vencimiento de los términos indicados en la ley trae consecuencias para los servidores públicos responsables, pero no lleva a la imposibilidad de lograr certeza de las obligaciones mutuas derivadas del convenio, las cuales deben quedar precisadas en el acta de liquidación. Ahora bien, toda vez que en los Convenios Interadministrativos las partes son entidades públicas que representan el interés general, sin que puedan aplicarse a estas los poderes coactivos o el ejercicio de poderes exorbitantes del Estado contratante respecto del Estado contratista, habiéndose pactado la liquidación de los mismos,ésta deberá realizarseen lascondiciones estipuladasy con respetode los términos descritos adoptados por la ley e interpretados de manera puntual por lajurisprudencia. De esta manera se describe el marco jurídico aplicable a la consulta por usted elevada, con la recomendación de acudir a Colombia Compra Eficiente para absolver cualquier otra duda que surja sobre el tema. Cprdial saludo

J LIANA MARTÍNEZ BERMEO

DirectoraOficinaJurídica

Contraloría General de la República Proyectó:AlvaroMonsalveVeloza Revisó:Dra.LucenithMuñozArena

N.R.2015IE0021386

Carrera9 No. 12C-10Piso8PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co