CGR - Concepto EE0057100 de 2015

CONTRALOR!A I op.cn GiiNtRAL Dt LAFiÜPÚBLlCA ¡JURÍDICA ContratorinGeneralfielaRepuWica::SGD08-05-201518:05

AlContestarCitoEstoNo.: 2016EE0057100Fo!:4Anox:0FA:0

RIGEN 30112-OFICINAJURIDICA/MARTHAJULANAMARTINEZBERMEO

DESTINOLICAREGINABULANARVAE2 SUPERINTENDENCIAOElSUBSIDIOFAMILIAR

ASUNTO CONDONACIONDEINTERESESENC03ROCOACTIVO

OBS

2015EE0057100 IIIIIIIIIIIIIIIIIIIIHIIIIIIIIIIlillllll

80112Bogotá, D.C., Doctora

L!DA REGINA BULA NARVAEZ

Jefe OficinaAsesora Jurídica Superintendencia de Subsidio Familiar Calle45 A No. 9-46

Ciudad Asunto: Condonación de intereses en cobro coactivo

1.Antecedentes. Esta Oficina ha recibido su solicitud de concepto jurídico radicada bajo el número 2015ER0030976 en la que indaga sobre laviabilidad por parte de esa entidad de otorgar rebajas, descuentos o condonación de intereses en el trámite de cobro coactivo de las multas impuestas a las personas sancionadas por esa Superintendencia del Subsidio Familiar.

2. Alcance del concepto y competencia de laOficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis,de actuaciones particulares.

Encuantoa su alcance, no sonde obligatorio cumplimiento o ejecución, nitienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limitaaaquellas queformulen lasdependencias internasde laCGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las

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CONTRALORÍA,™.

GENERALDELAREPÚBLICA< JURÍDICA disposiciones legalesrelativas alcampo de actuación de la Contraloría Generar1, así como lasformuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscaly las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloria General"2-y las presentadas por la ciudadanía respectode "la consultas de ordenjurídico queleseanformuladas ala Contraloría GeneraldelaRepública"3. Eneste orden, mediantesuexpedición se busca"orientara lasdependenciasdela Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigenparalavigilanciadelagestiónfiscaf4y"asesorarjurídicamente alasentidades que ejercen elcontrolfiscalen elnivelterritorialya lossujetospasivosde vigilancia cuando éstoslosoliciten"5. Finalmentese aclaraque notodos nuestrosconceptos implicanlaadopción de una

doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 166 del DecretoLey267 de2000, éstacalidad solo latienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) ¡mplicada(s). 3.ConsideracionesJurídicas. Sea loprimero,destacar quelaContraloríaGeneralde laRepúblicadeacuerdo con lo ordenado enelartículo 267de laConstitución Políticavigila lagestiónfiscal de la administración y de los particulares o las entidades que manejen fondos o bienes de la Nación enforma posterior y selectiva. Estaespecificidadtemporal del control fiscal fue determinada por el Constituyente con elfin de evitar que los organismos de control fiscal tuvieran una intervención directa sobre las decisiones de ia administración de manera que no se desvirtuara el ejercicio de la actividad administrativa al tiempo que se vieran desdibujados los principios constitucionales y legalesque rigen laresponsabilidadde lamisma. Sobre el particular,laCorte Constitucional, en sentenciaC-113 de 1999 puntualizó: "En este orden de ideas, la tarea de entescomo las contraloríasno esla de actuar dentrodelosprocesosinternosdelaadministración cualsifueranpartede ella, sino precisamentelade ejercerelcontrolylavigilanciasobrelaactividadestatal, apartir de su propia independencia, que supone también la del ente vigilado, sin que les 1Art.43,numeral4delDecretoLey267de2000. 2Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000.

3Art.43,numeral12delDecretoLey267de2000. 4Art.43,numeral11delDecretoLey267de2000. 5Art.43,numeral14delDecretoLey267de2000. 6Art.43.OFICINAJURIDICA.SonfuncionesdelaOficinaJurídica:(...)16.Coordinarconlasdependenciaslaadopcióndeunadoctrinae interpretaciónjurídicaquecomprometalaposicióninstitucionaldelaContraloríaGeneraldelaRepúblicaentodasaquellasmateriasque _porsuimportanciaameritendichopronunciamientooporimplicarunanuevaposturadenaturalezajurídicadecualqu _ierorden. Carrera9No.12C-10ÿPBX:64777QQ Bogotá,D.C.(cid:127) Colombiaÿwww.contraloria.gov.co Página2de7 CONTRALOR]A J,™ ütNtHAL D£LAREPÚBLICA iJURÍDICA sea permitido participar en las labores que cumplen los órganos y funcionarios competentes para conducir losprocesos que después habrán de ser examinados desdelaperspectiva delcontrol"7. Corolario de lo expuesto se tiene que los pronunciamientos expresados por esta Oficina se emiten de manera general y abstracta teniendo en cuenta que no es posible emitir premisa alguna relacionada con asuntos que pueden llegar a ser objeto del controlfiscal que adelanta esta Entidadaltiempo que no le es permitido intervenir en las decisiones propias de la potestad del respectivo núcleo administrativo. Noobstante lo anterior y para brindar elementos dejuicio que contribuyan a ilustrar el tema puesto a consideración, pasa este Despacho a exponer las siguientes

precisionesjurídicas de manerageneral y abstracta: La Constitución Política establece en su Título XII Del régimen económico y de la haciendapública,en elartículo338 que "entiempo depaz, solamente elCongreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos ypasivos, los hechos y las basesgravables, y las tarifas de losimpuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdospuedenpermitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que lespresten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costosybeneficios, y la forma de hacersu reparto, debenserfijadosporlaley, las ordenanzas o losacuerdos". Ahora bien, teniendo en cuenta el caso puesto a consideración, es preciso señalar que el Decreto 2150 de 1992 en su artículo 2o establece que la Superintendencia del Subsidio Familiar,tiene entre otras, las siguientesfunciones:

1. Ejercer la Inspeccióny vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagarlas asignaciones delsubsidio familiar, con elpropósito de que su constitución y funcionamiento se ajusten a la leyy a sus estatutos internos; 2.

Controlarlas entidades vigiladas y velarporque cumplan con la prestación de los sen/icios sociales a su cargo, con sujeción a los principios de eficiencia y

solidaridad, en los términos que establezca la ley; 3. Darespecial atención, en el desempeño de sus funciones deinspeccióny vigilancia, a lasprioridades que trace el Gobierno Nacional en el área de la seguridad social; 4. Adoptar políticas de _ 7CorteConstitucional.SentenciaC-113de1999del24defebrerode1999. M.P.JoséGregorioHernándezGalindo. Carrera9No.12C-10(cid:127) PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página3de7

CONTRALOR!AS

OFICINA GENERAL D£L_AREPÚBLICA 5 JURÍDICA inspeccióny vigilancia orientadas a que lasinstitucionesvigiladasse modernicene incorporen desarrollos tecnológicos que aseguren un progreso adecuado de las mismas". De igual manera, la Ley 789 de 2002, consagra en su artículo 24, las siguientes funciones, en sus numerales 16, 17y 18: "16. Imponer a las instituciones respecto de las cuales tenga funciones de inspección y vigilancia, a los administradores, empleados o revisor fiscal de las mismas, previo el debido proceso, multas sucesivas hasta de dos mil (2.000) salariosmínimoslegalesdiarios vigentes ala fecha de la sanción a favordelFondo para elFomento alEmpleoyProtección aiDesempleoprevistoen esta ley, cuando desobedezcan las instrucciones uórdenes que imparta la Superintendencia sobre violaciones legales reglamentarias o estatutarias. Estas sanciones serán

canceladas con cargo alporcentaje de gastos administrativosprevistos en esta ley de los ingresos del cuatro por ciento (4%), cuando se trate de sanciones institucionales". "17. Imponer en desarrollo de sus funciones, las siguientes sanciones por violaciones legales, reglamentarias o estatutarias y no por criterios de administración como respetoa la autonomía: a) Amonestación escrita; b) Multas sucesivas graduadas según la gravedad de la falta, a los representanteslegalesydemásfuncionariosdelasentidadesvigiladas, entre cien (100)ymil(1.000) salarios mínimosdiarioslegalesvigentesenla fecha de expediciónde laresoluciónsancionatoria. Elproductode éstasmultasse girará a favor del Fondo para el Fomento al Empleo y Protección al Desempleoprevistoenlapresenteley, c) Multassucesivas a las entidades vigiladas hasta por una suma equivalente a diez mil(10.000) salarios mínimos diarios legales vigentes en la fecha de expedición de la resolución sancionatoria, las cuales serán cancelados con cargo a los gastos de administración y cuyo producto se girará a favor del Fondopara elFomento alEmpleoy Protección alDesempleo previsto en la presenteley". "18. Sancionarcon multassucesivas hasta de mil(1.000) salarios mínimoslegales mensuales vigentes a favor delFondo para elFomento alEmpleoy Protección al Desempleo previsto en la presente ley, a los empleadores que incurran en cualesquiera de las siguientes conductas: no inscribir en una Caja de CompensaciónFamiliara todaslaspersonasconlas que tenga vinculación laboral,

siempre que exista obligación; nopagarcumplidamente los aportes de las Cajasy no girar oportunamente los aportes y cotizaciones a la Caja de Compensación Carrera9No.12C—10PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.Colombiawww.contraloria.gov.co

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OFiClHA OliriEHAL DE LAREPUBLICA £ JURÍDICA Familiar de acuerdo con las disposiciones legales; no informar las novedades laboralesde sus trabajadores frente a las Cajas". Con base en las normas anteriores, se observa que por mandato lega!, la Superintendencia del Subsidio Familiar debe adelantar una serie de acciones tendientes a regular y ejercer el control sobre las obligaciones que el legislador ha impuesto sobre diferentes organismos públicos y privados en relación con el subsidiofamiliar y laseguridad social y en consecuencia, debe desplegar acciones efectivasy eficientes paradar cabal cumplimiento asu misión institucional. Dentro de estas gestiones, se encuentran así mismo aquellas que le resultan imperativas cuando hay una inobservancia de los preceptos de dichos mandatos, tal como lo estipula el artículo 24 de la Ley 789 de 2002, antes aludido. Ahora bien, en relación con el temareferido al recaudoy cobro de multas por parte de la respectiva entidad que las ha impuesto, es oportuno señalar que esta entidad se pronunció sobre el particular en el concepto 2014IE0045287 del 18de marzode 2014, en cuyos apartes pertinentesseseñaló: "Teniendo en cuenta lo establecido enelartículo 3°de laLey610 de 2000, esprocedente

hacer claridad sobre los alcances de los términos recaudo y cobro, resaltando que el primero se refiere por excelencia a los tributosyporende surecaudo hace referencia al ingreso de los tributos a la entidad competente de acuerdo con los ordenamientos que regulansuimposición. Eneste aparte, se haceprocedenterealizarelanálisis de la naturaleza desde elpuntode vista presupuesta!,parato cualilustramoseltema, conladoctrina delConsejo de Estado, la Corporaciónsobre eltema indicó: "Dentro del marco normativo aplicable al problema jurídico objeto de la consulta, es relevanterevisareltratamientopresupuestaldelasmultas,engeneral, enlamedidaenque la constitucionalidad de la distribución efectuada por el legislador está directamente relacionada con sunaturalezajurídica. ElEstatutoOrgánicode Presupuestoclasifica estetipo de ingresosde lasiguiente forma: "Artículo 27.- Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresostributariosse subclasificaránenimpuestosdirectos e indirectos,ylosingresosno tributarios comprenderánlas tasasylasmultas(L.38/89, art.20; L. 179/94, art. 55, inc. 10, y arts. 67y 71)" En consecuencia, las multas son ingresos no tributarios que forman parte integral del presupuesto generalde la Nacióno de lospresupuestosterritoriales;porconsiguiente, no participande las característicasydeltratamiento legalque lostributos reciben en razóna sunaturaleza, tema ésteque hasido ampliamente debatido enla Corte Constitucional.

Carrera9No.12C-.10PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página5de7 CONTRALORiAlc™ GENERA!.DELLAREPÚBLICA JURÍDICA EnlaSentenciaC-495de 1998,apropósitodeunadisposicióncontenidaenelDecretoLey 1344de 1979,modificadaporelartículo 112dela Ley33de 1986, enla cualellegislador estableció que las entidades territoriales debían destinar los recursos recaudados por conceptodemultasdetránsito aplanesde educaciónyseguridadvial, esaCorporaciónno sólo aclaró que las multas son ingresos no tributarios, sino que precisó que el legislador tiene plenas facultades para establecer, sin violar la autonomía constitucional de las entidades territoriales, el destino de dichos recursos en tanto son rentas de carácter nacionalpuestoque sufuente eselCódigoNacionalde Tránsito.

Dijola Corte: "Es claro, entonces, que las multas constituyen un ingreso no tributario y que su destinación no vulnera el artículo 359 de la Constitución, porque la prohibición en él contenidasepredicaexclusivamentedelasrentastributariasnacionales8.

Efectuadalaanterioranotación, retomamosnuestroestudio, yseñalamos que asuvez, el cobro, constituyelosmecanismosque se utilicen, parahacerefectiva unaobligacióny así obtenerdichoingreso. Deacuerdo conlodispuestoenelartículo 1626delCódigo Civil, elpagoefectivo se define

comolaprestacióndeloquesedebe. Esdecir, queeldeudordeunamultadeberáproceder a supago en forma voluntaria, en lostérminos que se haya establecido en elrespectivo acto administrativo. En este ordenjurídico, tenemos que en el caso de las multas, las prestación debida es la suma de dinero que le corresponde pagar al sujeto objeto de la imposición. Ahora bien, distintos son los mecanismos otorgados por ellegislador a una Entidad del Estado,paraobtenerelpago,esdecirlahabilitaciónlegalparaquelaentidadpuedarealizar uncobroque ensímismo escoercitivo, comoseríaelprocesodejurisdicción coactiva. Tal como se ha indicado, elproceso de Jurisdicción Coactiva, sibien comporta acciones jurídicas, lasmismasnogiran en torno a la administración de losrecursospúblicos, como sísucede con elrecaudo de impuestos, puesello implica sudirección, alcontrario sensu, delprocesoquenosocupa, endonde elmismonocomportalaadministración derecursos públicos, pues fue clara la Corte Constitucional al indicar que "El proceso de responsabilidadfiscalseorigina únicay exclusivamente delejercicio de unagestiónfiscal, esto es, de la conducta de los servidorespúblicos y de losparticulares que están jurídicamente habilitados para administrar y manejar dineros públicos9" (resaltado fuera de texto) Ahora sinosremitimosalprincipalelemento de laresponsabilidadfiscal, como es eldaño, tenemos que la omisión en el cobro de una multa, no puede engendrar responsabilidad fiscal, sinodisciplinaria, yaqueelobjeto de la multa, es sancionar, ynodotaralEstadode

recursos, luegonolegeneradetrimentoa!mismosunoingreso. 8ConsejodeEstado,SaladeConsultayServicioCivil,ConsejeraPonente:SusanaMontesdeEcheverri,5de2004,Radicaciónnúmero

1589. _

9CorteConstitucional,sentenciaC-382de2008 Carrera9No.12C-10PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página6cié7 CONTRALORIA L Ht_ lPw ÚÜr\ Li lC/- Aa 5í JO UF RIC IDIN ICA A Así las cosas, no comporta este proceso de cobro coactivo, dirección de los dineros públicos, pues sólo se trata de atendera la sustanciación delmismo, porende nopuede derivarse responsabilidad fiscal de ello, sino como lo ha sostenido este Despacho, la responsabilidadserá disciplinaria,porende, noquedaimpuneelfuncionarioquenocumple conlosdeberes de sucargo". Enlosanteriorestérminos, se absuelve su consulta. Cordialmente,

JUANA MARTINEZ BERMEO

Sí rectora OficinaJurídica ¿Htjf¡<

Proyectó: ÚohanaAsslenArevaio

Revisó: VLLtucenithMuñozArenai

Radicado: 2015ER0030976

Carrera9No.12C-10(cid:127) PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página7de7