CGR - Concepto EE0063046 de 2015

CONTRALORIAU™ GCNtRAi DELA REPÚBLICAiJURIDICA ContraloriaGeneralelelaRepública::SGD21-05-201512:14

AIContestarCiteEsteNo.: 2015EE0063046Fol;3Anex:0FA:0

ORIGEN 80112-OFICINAJURIDICA/MARTHAJULIANAMARTINEZBERMEO DESTINOLINALIZETHMARTINEZCALDERO

ASUNTO URGENCIAMANIFIESTA-MANEJOPRESUPUESTAL

OBS 801122015EE0063046 1IIIIIIIIiüllllllllillllllllllJ Bogotá, D.C., Doctora

LINA LIZETH MARTINEZ CALDERON

Contraloria Departamentaldel Tollma Lina.martinez@contraloriatolima.qov.co

Asunto: Urgencia Manifiesta-Manejo presupuestal

1.Antecedentes. Esta Oficinaharecibidosu comunicación remitidapor correo electrónico, lacualfue radicada bajo el número 2015ER0027728 en la que solicita se emita concepto jurídico relacionado con la viabilidad que un "municipio implemente la figura de avance presupuestal, (...) para atender una urgencia manifiesta (adquirirbienes o servicios) o dicho procedimiento vulneraría lo dispuesto en elarticulo 42 de la Ley 80de 1993enelsentido dequesólo deberá implementarselafigura decontratación directapara atenderlas situaciones apremiantes?"

2. Alcance del concepto y competencia de la OficinaJurídica.

Losconceptos emitidos por laOficinaAsesoraJurídicade laContraloriaGeneralde la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución

directade problemas específicos, niel análisis de actuaciones particulares. Encuantoasu alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, nitienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limitaa aquellas que formulen las dependencias internas de laContraloria General de la República, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretaciónyaplicacióndelasdisposicioneslegalesrelativasalcampodeactuación de la Contraloria Generaf'\ así como las formuladas por las contralorías territoriales 1RepúblicadeColombia,Art.43,numeral4delDecretoLey267de2000. Carrera9 No.12C-10(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página1de6 CONTRALOR!A U™ GENERAL.DELAREPÚBLICA ijURÍDjCA "respectodela vigilancia delagestión fiscalylasdemásmateriasen que deban actuar en armonía con la Contraloría General'2 y las presentadas por laciudadanía respecto de "las consultas de ordenjurídico que le sean formuladas a la Contraloría Generalde la República"3. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a lasdependencias de la Contraloría Generaldela República en la correcta aplicación de lasnormas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"4 y "asesorarjurídicamente a las entidades que ejercenelcontrolfiscalen elnivelterritorialyalossujetospasivosde vigilancia cuando

éstoslosoliciten"5. Finalmente se aclaraque notodos nuestros conceptos implican laadopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 166del Decreto Ley267 de2000,éstacalidad solo latienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). Noobstante loanterior, parabrindar elementos dejuicio que permitanesclarecer el tema puesto a consideración, esta Oficina procede a emitir concepto general y abstracto sobre lamateria puestaa consideración.

3. ConsideracionesJurídicas.

LaLey80de 1993 en el artículo42 consagralafiguradenominadaUrgenciaManifiesta en los siguientes términos: "Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige elsuministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro, cuando se presenten situaciones relacionadas con los Estados de Excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadascon hechosde calamidado constitutivos de fuerza mayoro desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concursos7públicos. La urgencia manifiestase declara mediante acto administrativo motivado. 2RepúblicadeColombia,Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000. 3RepúblicadeColombia,Art.43,numeral12delDecretoLey267de2000. 4RepúblicadeColombia,Art.43,numeral11delDecretoLey267de2000.

5RepúblicadeColombia,Art.43,numera!14delDecretoLey267de2000. 6 RepúblicadeColombia,DecretoLey267de2000,artículo43.OficinaJurídica.SonfuncionesdelaOficinaJurídica:(...)16.Coordinar conlasdependenciaslaadopciónde unadoctrinaeinterpretaciónjurídica quecomprometala posicióninstitucionalde laContraloría GeneraldelaRepúblicaentodasaquellasmateriasqueporsuimportanciaameritendichopronunciamientooporimplicarunanueva posturadenaturalezajurídicadecualquierorden. 7Laexpresión"Concurso"fuederogadaporelart.32delaLey1150de2007 Carrera9No. 12C-10(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia (cid:127) www.contraloria.gov.co Página2de CONTRALORIA GENERAL DELA REPÚBLICAIJURÍDICA Parágrafo.- Con elfin de atender las necesidades y los gastos propios de la urgencia manifiesta, se podrán hacer los traslados presupuéstales internos que se requieran dentro delpresupuesto delorganismo oentidadestatalcorrespondiente8", (sesubraya) Cabe señalar que la norma anterior, fija los eventos bajo las cuales es posible declarar laurgenciamanifiestay lasactuacionesquedeben cumplirse paraatender tal circunstancia. Elprimero de ellos, es que ladeclaratoria se exprese através de un acto administrativo motivado; el segundo, faculta para que se efectúen los traslados internos que se requieran dentro de presupuesto de la entidad estatal u

organismo correspondiente para atender las necesidades y gastos propios de la urgenciamanifiesta. Conforme con lo expuesto, y atendiendo la inquietudformulada por laconsultante, se observa que la normaconsagra la posibilidad que le asiste a las autoridades de hacer lostraslados presupuéstales internos paraatender las necesidades y gastos propiosde los eventosde urgenciamanifiesta. Esprecisohacer notarque lanorma consagra la viabilidad de efectuar traslados presupuéstales, no avances presupuéstales, como se planteaen el oficio de consulta. Para una mayor precisión del asunto, es oportuno señalar que el traslado presupuestal se define como el movimiento que se realizadentro o entre un mismo agregado de gasto (funcionamiento o inversión), pero que no aumenta o disminuye el presupuesto generalde rentasy gastosde la respectivaentidad públicao entidad territorial, según sea el caso. De igual manera es entendido como una operación en la que se reduce un rubro presupuestal (contracrédito) y se adiciona otro (crédito), ya previsto. Paraefectuar estetipo de procedimientos,se requiereque medie uncertificadoque décuentaque lasapropiacionesquesepretendecontracreditar seencuentren libres de afectación presupuestal. Cabe señalar que en relación con lostraslados presupuéstales efectuados bajo un evento de urgencia manifiesta, laCorteConstitucional puntualizóen lasentencia C772 de 1998®, lo siguiente: "Cuando con el traslado se afecten montos asignados entre secciones (entidades públicas), entre tipos depresupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda),

o entreprogramasy/o subprogramas, eltraslado deberá hacersemedianteley, estoes que le corresponde efectuarlo alCongreso. Cuando se trate de traslados destinados a atender los gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción, el 8 Parágrafo declarado EXEQUIBLE por la CorteConstitucional medianteSentencia C-772 de 1998,bajo el entendimiento de que los trasladospresupuéstalesInternosaqueserefieredichanorma,seefectúenafectandoexclusivamenteelanexodeldecretodeliquidación delPresupuesto. 9CorteConstitucional,SentenciaC-772de1998,M.P.FabloMorónDíaz,10dediciembrede1998. Carrera9 No.12C-10(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página3de6 CONTRALORIA generaldelaREPÚBLICA ;JURÍDICA competente para efectuarlos será el Gobierno, mediante decreto, en los términos que éste señale". LaCorporaciónagregó además, en la mismaprovidencia: De acuerdo con la regulación orgánica de presupuesto, contenida en el correspondienteEstatutoysusnormasreglamentarias,cuandose trata de traslados presupuéstales internos, esto es de operaciones a través de las cuales "...simplemente se varía la destinación del gasto entre numerales de una misma sección (rubrospresupuéstales de una misma entidad), eljefe del organismo o la Junta o consejo directivo si se trata de un establecimiento público del orden nacional, están autorizados para hacerlo mediante resolución o acuerdo respectivamente

Ahora bien, en relación con la constitucionalidad de la disposición contenida en el parágrafocontenidoenelartículo42 de laLey80de 1993 aludido por laconsultante es preciso señalar que el máximotribunal constitucional puntualizófrente al mismo, lo siguiente: "Cuando se de aplicación alparágrafo delartículo 42 del estatuto de contratación de la administraciónpública, esdecircuandose recurra a traslados internosen una entidad para atender necesidades y gastos derivados de la declaratoria de una urgencia manifiesta, elpresupuesto generalde la Nación se mantendrá incólume, pues lo que dicha norma autoriza es simplemente que algunos de los rubros que conforman elpresupuesto de cada sección, valga decirde cada entidadpública, se vean afectados por una decisión de carácter administrativo, que determina aumentar unos rubros y disminuir otros, en situaciones calificadas y declaradas como de urgencia manifiesta. Ese tipo de traslados internos, que sólo afectan el Anexo del Decreto de liquidación del presupuesto, el cual como se dijo es el que contiene el presupuestodecada entidad(sección), nomodificano alteran elmonto totalde sus apropiaciones de funcionamiento, inversióny servicio de la deuda de la respectiva entidad, por lo que habilitar a las autoridades administrativas de las mismas para efectuarlos, talcomo lohizo ellegisladora través de la norma impugnada, en nada contraría elordenamiento superior. Esmás ese tipo de operaciones están autorizadas de manera general, talcomo lo señala expresamente el artículo 34 del Decreto 568 de 1996, reglamentario del

Estatuto Orgánico de Presupuesto: "Artículo 34. Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuesta!el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, sen/icio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados porelCongreso, se haránmedianteresoluciónexpedidaporeljefe delórgano Carrera9No.12C-10(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página4de6 CONTRALORIAU™ GENERAL OK LA REPÚBLICAlJURÍDICA respectivo. En elcaso de los establecimientos públicos delorden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de lasJuntas o ConsejosDirectivos. "Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Presupuesto Nacional. Si se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable delDepartamento Nacionalde Planeación. "El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiados con recursos del crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratosde empréstito. "La Dirección GeneraldelPresupuesto enviará copia delosactosadministrativos a la Dirección Generaldel Tesoro a fin de hacerlosajustes en elProgramaAnualde Caja que sean necesarios." Es decir que de acuerdo con la regulación orgánica de presupuesto, contenida en el correspondiente Estatuto y sus normas reglamentarias, cuando se trata de

traslados presupuéstales internos, esto es de operaciones a través de las cuales "...simplemente se varía la destinación del gasto entre numerales de una misma sección (rubros presupuéstales de una misma entidad), eljefe del organismo o la Junta o consejo directivo si se trata de un establecimiento público del orden nacional, están autorizados para hacerlo mediante resolución o acuerdo respectivamente". Setratapuesde unanormade carácterpresupuestalcontenidaen unaleyordinaria de temática específica, la leygeneralde contratación administrativa, que como tal está supeditada a las disposiciones delEstatuto Orgánico de Presupuestoy a sus normas reglamentarias, según lo establece elartículo 352 superior, condición que en elcaso sub-examine se cumple de maneraplena, puesla facultadque atribuye el legislador a las autoridades administrativas a través del parágrafo único del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, es la misma que les reconoce a las autoridades administrativas el artículo 34 del Decreto 568 de 1996 , sólo que su contenido se refiere a su aplicación en los casos de declaratoria de "urgencia manifiesta"que efectúe la respectiva entidad. No hay pues reparo de constitucionalidad que justifique que la Corteacceda a laspretensionesdelactorrespectode esta norma". (se subraya) En consecuencia, de la normatividad anterior y de la jurisprudencia específica aludida sobre la materia, se deduce que las autoridades administrativas se encuentran habilitadas para efectuar los traslados presupuéstales que requieran para conjurar los eventos que hayan dado lugar a la urgencia manifiestadentro de sus correspondientes entidades siempre y cuando observen a cabalidad los

Carrera9 No.12C-10(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página5de6 ((Sí CONTRALORÍAI one, GENERAL DE LAREPÚBLICA lJURÍDICA presupuestosfijados en lamisma norma paratal efecto así como las disposiciones que sobre el particular se contienen en el Estatuto Orgánico de Presupuesto y demás normasque loadicionan y complementan. En los anteriores términos se absuelve su consulta. Cordialmente, ULIANA MARTÍNEZ BERMEO ¡rectoraOficinaJurídica Proyectó: /¡ohanaAsslenAréva¡3&ÿV

Revisó: LucenithMuñozArenas

Radicado: 2015ER0027728 J

Carrera9No. 12C-10ÿ Bogotá,D.C.Colombiaÿ www.contraloria.gov.co Página6de6