CGR - Concepto EE0064014 de 2015

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CONTRALOR!A

GENERAL DE LA REPÚBLICA IJURÍDICA

80112 Bogotá, D.C.

ContraloríaGeneraldelaRepública: :SGD22-OS-201516:47

AlContestarCiteEsteNo.: 2016EE0064014Fot:5Ancx:0FA:0

ORIGEN 80112-OF1CINAJURIDICA/MARTHAJULIANAMARTINEZBERMEO DESTINOMARCOSNARVAEZVALEST

ASUNTO DIFERENCIASCONTRALORIAS

OBS

2015EE00640-14 II!liliIIIIMillIIIIIHillIII11IIIIIIIII!IIII

Señor

MARCOS NARVÁEZVALEST

marcosnarvaezvalest@hotmail.com

ASUNTO: DIFERENCIAS C0NTRAL0RÍA GENERAL DE LA REPUBLICA Y

C0NTRAL0RÍAS DEPARTAMENTALES - FUNCIONES,

PRESUPUESTOY DECISIONES Respetadoseñor Narváez: EstaOficinarecibió su comunicación solicitando concepto sobre ladiferencia entre la Contraloría General de la República, sus gerencias y Contralorías Departamentales, en cuanto afunciones, presupuesto y decisiones.

ALCANCE DEL CONCEPTO.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuantoasu alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, nitienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control

fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limitaaaquellas queformulen lasdependencias internasde laCGR, losempleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"1, así como lasformuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"2y las presentadas por la ciudadanía respectode "la consultas de ordenjurídico que le seanformuladas a la Contraloría Generalde la República"3. 1Art.43,numeral4delDecretoLey267de2000. 2Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000. 3Alt.43,numeral12delDecretoLey267de2000.

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GENERAL DE LA REPÚBLICA iJURÍDICA

SeñorMarcosNarváezValest Página2de9 Eneste orden, mediantesu expedición sebusca"orientar a lasdependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigenparalavigilanciadelagestiónfiscal"4y "asesorarjurídicamente a lasentidades que ejercen el controlfiscal en el nivelterritorial y a lossujetospasivosdevigilancia cuando éstos losoliciten"5. Finalmente se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una

doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con lo dispuesto en el artículo43, numeral 166 del Decreto Ley267de2000, estacalidadsolo latienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

CONSIDERACIONESJURIDICAS.

El ejercicio del control fiscal por parte de la Contraloría General de la República y las Contralorías Territoriales, se encuentra reglado por la Constitución Políticay la Ley. Como consecuenciade laorganizaciónterritorialy administrativa, establecida, en el Artículo 1o de la Constitución Política de 1991, que señala que Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República Unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, la Contraloría General de la República y las Contralorías Departamentales, Municipales o Distritales, son órganos de control autónomos e independientes entre sí. LaConstitución Política,enelartículo267,establecequeelcontrolfiscalesejercido por la ContraloríaGeneralde la República; se circunscribe, en principio,y por regla general, a la vigilancia de la gestión de los recursos públicos de la Nación o que tengan origen en ésta, sea que la misma se encuentre en cabeza de entidades públicas del sector nacional, territorial o de particulares, control que es ejercido de manera posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la Ley. Así mismo, prescribe que en los casos excepcionales, establecidos por la Ley, la Contraloría General de la República podrá ejercer control posterior sobre cuentas

de cualquier entidadterritorial. Por su parte, el Artículo 272 de la Carta Política, establece que lavigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, municipios o distritos, en los que existan 4Art.43,numeral11delDecretoLey267de2000. 4Art.43,numeral14delDecretoLey267de2000. 6Art.43. OFICINAJURIDICA.SonfuncionesdelaOficinaJurídica: (...) 16.Coordinarconlasdependenciaslaadopcióndeunadoctrinae InterpretaciónjurídicaquecomprometalaposiciónInstitucionaldelaContraloríaGeneraldelaRepúblicaentodasaquella_smateriasquepor suimportanciaameritendichopronunciamientooporimplicarunanuevaposturadenaturalezajurídicadecualquierorden. Carrera9aNo.12C-10piso8 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co

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' \ \ Jf GENERAL B£ LA REPÚeLli 3ÍDICA SeñorMarcosNarváezValest Página3de9 contralorías corresponderá a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva, pudiéndose concluir que dicha vigilancia recae sobre el manejo fiscal de los recursos propios de laentidad territorial de que setrate. Ahora bien, las entidadesterritoriales manejanfondos provenientes de sus propios ingresos, denominados recursos endógenos, y aquellos que les gira la nación, llamadosexógenos, aspectofundamental paradelimitar lacompetenciaen materia de control fiscal, el cual se ejerce de acuerdo con el origen de losfondos, bienes o

valores objeto de vigilancia. Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-364 de 2 de abril de 2001, Magistrado Ponente Eduardo Montealegre Lynett dijo: "(...) la facultadde Injerencia de la leyen losrecursos de las entidades territoriales esdistinta, segúnquesetratededinerosqueprovienendelosingresosdelaNación (recursos exógenos), o de recursos que provienen de fuentes propias de las entidades territoriales (recursos endógenos). Así, es obvio que en relación con recursos territoriales provenientes de fuente endógena (recursos propios), la posibilidaddeintervencióndelaleyesrestringida,puesdeotraforma laautonomía financiera de lasentidades territoriales se vería vulnerada. Encambio, laleypuede regular más intensamente la forma de utilización de los recursos territoriales exógenos. (...) La Contraloría General de la República tiene facultades amplias para ejercer controlsobre los recursos exógenos de las entidades territoriales, mientras que su inteivenciónen relación conlosrecursosendógenos debeserexcepcional. (...) el control de los recursos propios de las entidades territoriales deberá ser excepcional;ello, enlamedidaqueestosrecursossonasuntospropiosdelosentes territoriales, que delimitan su ámbito esencial de autonomía en tanto a manifestaciones delfenómeno de descentralización prescrito porelconstituyente. Enefecto, ese controlexcepcionalde la Contraloría sejustifica porcuanto se trata de eventos en que puede dudarse de la Imparcialidad del órgano territorial de control, debido a presiones o injerenciaslocales quepuedenafectarsuidoneidad'.

LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.

ESTRUCTURA Y FUNCIONES.

El Decreto 267 de 2000 "Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones." Indicala naturaleza, misión y objetivos de la CGR y en el artículo 5 determina sus funciones así: Artículo 5. Funciones. Para el cumplimiento de su Carrera9aNo. 12C-10piso8 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co {(#) CONTRALORÍA ( 0,,, GENERAL oe LA república ijurídica SeñorMarcosNarváezValest Página4de9 misión y de sus objetivos, en desarrollo de las disposiciones consagradas en la ConstituciónPolítica, le corresponde a la Contraloría Generalde laRepública:

1. Ejercer la vigilancia de la gestión fiscal del Estado a través, entre otros, de un controlfínanciero, degestióny deresultados, fundado enlaeficiencia, la economía, la equidady la valoración deloscostos ambientales.

2. Ejercer la vigilancia de la gestión fiscal conforme a los sistemas de control, procedimientos y principios que establezcan la ley y el Contralor General de la Repúblicamedianteresolución.

3. Ejercerelcontrolposteriorsobrelascuentasdecualquierentidadterritorialenlos casosprevistosporlaley.

4. Ejercerfunciones administrativasyfinancieraspropiasdelaentidadparaelcabal

cumplimientoy desarrollo de lasactividades de la gestión delcontrolfiscal.

5. Desarrollaractividadeseducativasformalesynoformales enlasmateriasde las cuales conoce la Contraloría General, quepermitanlaprofesionalizaciónindividual y la capacitación integral y específica de su talento humano, de los órganos de control fiscal territorial y de los entes ajenos a la entidad, siempre que ello esté orientado a lograrla mejorcomprensión de la misión y objetivos de la Contraloría Generalde la Repúblicay a facilitarsutarea.

6. Ejercerde formaprevalentey encoordinaciónconlascontraloríasterritoriales, la vigilancia sobre la gestión fiscaly los resultados de la administración y manejo de los recursos nacionales que se transfieran a cualquier título a las entidades territoriales de conformidadcon las disposicioneslegales.7

7. Advertir sobre operaciones o procesos en ejecuciónparaprevergraves riesgos que comprometan el patrimonio público y ejercer el control posterior sobre los hechosasíidentificados.

Nota: Numeral declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-103 de 2015.

8. Prestar su concurso y apoyo al ejercicio de las funciones constitucionales que debe ejercer el Contralor General de la República en los términos dispuestos en este decreto. 7 LaResolución5678de2005,estableceelSistemadeVigilanciaEspecialalSistemaGeneraldeParticipacionesparalaContraloríaGeneral delaRepúblicaylasContraloríasTerritoriales"

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GENERAL (í>E LA REPÚBLICA 3ÍDÍCA

SeñorMarcosNarváezValest Página5de9

9. Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control interno en los términos previstos en la ConstituciónPolíticaylaley.

Artículo 6. Autonomía administrativa. En ejercicio de su autonomía administrativa le corresponde a la Contraloría Generalde la República definir todos los aspectos relacionados con el cumplimiento de sus funciones en armonía con los principios consagrados en la Constitucióny en este decreto. Parágrafo. El Contralor General no podrá crear con cargo al presupuesto de la Contraloríaobligacionesque excedanelmontoglobalfijado enelrubrodeservicios personalesde laLeyAnualde Presupuesto. Artículo 7. Autonomía contractual. En ejercicio de la autonomía contractual, el Contralor General de la República suscribirá en nombre y representación de la entidad, los contratos que debe celebrar en cumplimiento de sus funciones, sin perjuicio de la delegación que al efecto realice conforme a lo dispuesto en el presente decreto. Enlosprocesoscontenciososadministrativosla ContraloríaGeneraldelaRepública estará representadaporel Contralor Generalo porelabogado que éldesignepara elefecto mediantepoder."

ORGANIZACIÓN.

El artículo 9 del Decreto Ley 267 de 2000, refiriéndose a la organización administrativa y objetivos de la CGR, establece: La organización de la Contraloría General de la República se fundamenta y desarrolla de acuerdo con los siguientes criterios: 1.Especializaciónsectorial. 2.Tecnificación. 3. Participación ciudadana. 4.

Transparencia. 5. Integralidaddel control. 6. Simplificacióny especialización.7.Alto nivel profesional. 8. Funcionalidad. 9. Multidisciplinariedad 10. Delegación. 11. Desconcentración administrativa y financiera. 12.Atención horizontal de funciones por sectores de actividad económicay social. Por su parte el artículo 10 ibidem determina que la CGR, para el cumplimiento de sus funciones está organizada en dos niveles, el central y el desconcentrado. "1. Nivelcentral:Elnivelcentralestá conformadoporlasdependenciasconsede en elDistrito Capital;

2. Nivel Desconcentrado: El nivel desconcentrado está constituido por las dependencias de la Contraloría General ubicadas fuera de la sede del Distrito Capitalyse configura con observancia delosprincipiosde lafunción administrativa y en los cuales se radicancompetenciasy funciones en tales dependencias en los términos señalados en elpresente decreto.

Carrera9aNo.12C-10piso8 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia (cid:127) www.contraloria.gQv.co CONTRALORÍA oficina

GENERAL D£ LA REPÚBLICA JURÍDICA

SeñorMarcosNarváezValest Página6de9 Tanto elnivelcentralcomo eldesconcentradoparticipaneneldiseño de losplanes, la definición de laspolíticas, el establecimiento de los programas generales de la administración de la Contraloría, la vigilancia fiscal y la ejecución de los planes, políticas, programasyproyectos administrativos, de vigilancia y controlfiscaly del trámite del proceso de responsabilidad fiscal. Cada nivel ejerce en el ámbito de

funciones y responsabilidades establecidas por mandato delpresente decreto en forma concurrente y armónica, las competencias y funciones inherentes a la Contraloría Generalde la República. Esfunción especialdelnivelcentralcoordinar ycontrolartodaslasactividadesdela Contraloría en elámbito nacional, incluyendo las que desarrolla elniveldesconcentrado, así como ejercer funciones especiales asignadas por la Constitución y la ley, cuya naturaleza no implique su ejercicio desconcentrado." Las dependencias de la CGR en el nivel desconcentrado son las Gerencias Departamentales Colegiadas, constituidas por los grupos delegados de vigilancia Fiscaly de Investigaciones,Juicios Fiscalesy Jurisdicción Coactiva8. ElObjetivo lasgerenciasdepartamentaleses:"RepresentaralaContraloríaGeneral de la República en el territorio de su jurisdicción, en calidad de agencias de representacióninmediatadelnivelsuperiordedireccióndelaContraloría. Paraeste efecto, conducen lapolítica institucionalde la Contraloría en elterritorio asignado, bajolainmediatasupervisióndelContralorGeneralyrepresentana lascontralorias delegadas en las materias que se establecen en el presente decreto o las que determineelContralorGeneral.Entodo caso, talesgerenciasejercencompetencias de dirección y orientación institucional en el nivel territorial y concurren en la formulación de políticas, en la representación de la Contraloría General en los términos dispuestos en el presente decreto y en la coordinación y dirección administrativa del trabajo de los grupos de vigilancia fiscal, de investigación, de juicios fiscales y dejurisdicción coactiva y en losdemás temas que se establezcan

para elcabalcumplimiento delobjeto de la Contraloría General.9 En otras palabras, las Gerencias Departamentales realizan las mismas funciones de laContraloría General de la Repúblicaen su respectivajurisdicción. A su vez el artículo 128 de la Ley 1474 de 201110, modificó la estructura del nivel central de la CGR, creando la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de Bienes, la Unidad de Apoyo Técnico al Congreso y la Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático, las cuales s Decreto267de2000,Artículo11numerales18a20 9 Decreto267,artículo19. 10 Ley1474de2011"Porlacualsedictannormasorientadas_afortalecerlosmecanismosdeprevención,investigaciónysancióndeactosde corrupciónylaefectividaddeicontroldeiagestiónpública" Carrera9aNo. 12C-10piso8 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co_ CONTRA!—ORIA VyUIN I r\/-\l KJi\!r~\ oficina GENERAL 0£ LA REPUBLIC JURÍDICA SeñorMarcosNarváezValest Página7de9 están adscritas al Despacho del Contralor General y son dirigidas por un Jefe de Unidaddel mismo nivelde losjefes de las oficinas asesoras. Adicionalmente, para la vigilancia de los recursos públicos de la Nación administrados en forma desconcentrada en el nivel territorial o transferidos a las

entidades territoriales y sobre los cuales la Contraloría General de la República ejerza control prevalente o concurrente, organizó en cada departamento gerencias departamentales colegiadas, conformadas por un gerente departamental y no menos de dos contralores provincialesy ordenó organizar con la mismaestructura la GerenciaColegiadadel Distrito Capital, y de Cundinamarca. Asimismo, estableció el númerode contralores provinciales, el cual a nivel nacional será de 75 y su distribución entre las gerencias departamentales y la distrital la efectuaráelContralor Generalde laRepúblicaenatenciónal númerode municipios, el montode los recursos auditados y nivelde riesgo en las entidades vigiladas.

ORGANIZACIÓNY FUNCIONESGERENCIAS.

Lasgerencias departamentales colegiadas, serán competentes para: a) Elaborar el componente territorial del plan general de auditoría de acuerdo con los lineamientosfijados por el Contralor General de la Repúblicay en coordinación con laContralorías delegadas; b) Configurar y trasladar los hallazgosfiscales; c) Resolver las controversias derivadas del ejercicio del proceso auditor; d) Determinar la procedencia de la iniciación de los procesos de responsabilidad fiscal y del decreto de medidas cautelares; e) Las demás que establezca el Contralor General de la República por resolución orgánica11. Teniendo en cuenta el Artículo 128 de la Ley 1474 de 2011, el Contralor General de la República expidió la Resolución Orgánica 6541 de 201212, por la cual se precisarony fijaron las competencias en el niveldesconcentrado de la CGR parael

conocimientoy trámite del controlfiscal micro,el controlfiscal posteriorexcepcional; la atención de quejas y denuncias ciudadanas; la indagación preliminar fiscal; el procesode responsabilidadfiscal y el proceso dejurisdicción coactiva y el proceso administrativo sancionatoriofiscal, en atención a las modificacionesestablecidasen la Ley 1474de 2011. Se fijó la conformación de la CGR en el nivel desconcentrado, quedando las Gerencias Departamentales Colegiadas en cada uno de los Departamentos de Colombia y cada Gerencia Departamental quedó integrada por los Directivos 11Artículo18ResoluciónOrgánica6541de2012. Carrera9aNo. 12C-10piso8 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co CONTRALORIA¡o,,c,h. general de larepública ?: jurídica SeñorMarcosNarváezValest Página8de9 Colegiados y por los funcionarios en sus distintos niveles, de conformidad con la planta de personal existente. Se indicó que los Directivos Colegiados estarían constituidos por un (1) Gerente y no menos de dos (2) Contralores Provinciales, según distribución realizada por el Contralor General de la República. Con posterioridad, la Resolución orgánica 7159 del 23 de mayo de 2013, aclaró el artículo octavo de la Resolución Orgánicanúmero6541 de 2012, señalando que el presidente de la Gerencia Departamental Colegiada es elegido por mayoría de los Directivos Colegiados en cada una de las Gerencias Departamentales Colegiadas

respectivas. Esta designación, se realizará rotativamente para períodos de un (1) año, sin que sea posible su reelección en ningún caso, para el período siguiente. Asimismo, dispone quetodos los DirectivosColegiadosdeberán ocupar el cargo de presidente de la Gerencia Departamental Colegiada.

CONTRALORIAS DEPARTAMENTALES.

Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal. Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, lasfunciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 y podrán, según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de lavigilanciafiscal. La anterior disposición permite a los contralores territoriales el ejercicio de la vigilancia y control de la gestión fiscal de quienes administran fondos o bienes fiscales en el orden territorial, prescribir los métodos y formas de rendir cuentas, revisar las cuentas y exigir informes sobre la gestión fiscal, según las necesidades regionales. Como se ha venido anotando el artículo 272 de la Constitución Política se colige que en materia de Control fiscal en las Contralorías distritales, departamentales y municipales, son entes autónomos, ello con el fin de que el control fiscal se ejerza según las necesidadesy las operaciones de los órganos sometidos a su vigilancia. La competencia efectiva otorgó dicha autonomía al control y vigilancia fiscal sobre los recursos que ingresen a las arcas de los entesterritoriales. De otra parte, el control fiscal de los Recursos de Sistema General de

participaciones, son recursos de propiedad de la Nación cedidos a los municipios, este control es ejercido por la Contraloría General de la República en coordinación con las Contralorías Territoriales. Sobre este tema la Corte Constitucional en Sentencia C-127 del 26 de febrero de 2002, al pronunciarsesobre laexequibilidad de la normaen cita, dijo: Carrera9aNo.120-10piso8 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co íífflM

CONTRALORÍA

\ GÜNERAL IAE LA REPÚBLI íÍDICA SeñorMarcosNarváezValest Página9de9 "(...) Deestasuerte,confundamentoenlosartículos272y267delaConstitución,tantolas contralorías de las entidades territoriales como la Contraloría General de la República pueden ejercer el control de la gestiónfiscal cuando se manejan o administranfondos o bienes de origen nacional. (...)Así, se impone entonces una interpretación armónica de lo dispuestoporlosartículos267,incisoprimero,272y286delaCarta,delacualsedesprende comoconclusiónlaexistenciade unacompetenciaconcurrenteparadesecharlapretendida competenciaprivativasobreelcontroldelagestiónfiscalen estecasoy, entalvirtud, hade aceptarse que no pueden ejercerse simultáneamente esas funciones por la Contraloría Territorialy la Contraloría Generalde laRepública (...) noencuentra entonces laCorte que resulteinexequiblelodispuestoporelartículo5gnumeralsextodelDecreto-ley267de2000,

comoquieraquebienpuedeellegisladorestablecercompetenciasprevalentes,comolohizo enestecasoyennadase vulneranormaalgunade laConstitucióncuandoparaesteefecto ordena que exista coordinación entre las actividades que cumplan para la vigilancia de la 'gestiónfiscaltantolaContraloríaGeneralde¡aRepúblicacomolascontraloríasterritoriales (...)"

PRESUPUESTO.

La Ley 1416 de 2010, por medio de lacual sefortalece al ejercicio del controlfiscal, determina que las Contralorías no tienen presupuesto de ingresos, sino que son órganos ejecutores del Presupuesto General del Municipio o Departamento. Conforme al principio de universalidad del presupuesto, deben estar incorporadas en ese Presupuesto lastransferencias del sector central y las del descentralizado y sólo se pueden recaudary utilizar los recursos que están incorporados en él. Por lo que hace a su incremento, enseña el inciso segundo del parágrafo del art. 2o de la Ley 1416/10que losgastos de lasContralorías,sumadas lastransferenciasdelnivel central y descentralizado, deben aumentar porcentualmente en la cifra mayor que resulte de comparar la inflación causada en el año anterior y la proyectada para el siguiente. Por último, le informamos que puede conocer y consultar los conceptos que, con relación a éste y otros temas, ha proferido la Oficina Jurídica, visitando el enlace Sinor-normatividad-conceptos de nuestro portal institucional: http://www.contraloriagen.gov.co íürdialmente,

IGUANA MARTINEZ BERMEO

Directora OficinaJurídica

Proyectó.CieloEslavaBcc Revisó: LucenlthMuñozAreennaa"sÿ—¡rv»

N.R. 2015ER0025252

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