CGR - Concepto EE0074808 de 2015

CONTRALORIAI GENERAL DE LA REPÚBLICA IJURÍDICA ConlralofiaGeneraldetaRepública::SGD16-06-201516:19

AlContestarCiteEsteNo.: 2015EE0074808Fol:1Anex:0FA:0

ORIGEN 80112-OFICINAJURIDICAIMARTHAJULIANAMARTINEZBERMEO DESTINOCLARALUZMEJÍAVELEZ

ASUNTO CONCEPTOREGISTROPRESUPUESTAL

OBS 2015EE0074808 IIIliliIlilililiIIIIIlllllIIllllllllllllllllll 80112 Bogotá, D.C. Doctora Clara Luz MejíaVélez Secretaria General Gobernación deAntioquia Calle42BNo.52-106 Oficina 1202-CentroAdministrativo DepartamentalJosé MaríaCórdova (LaAlpujarra) Medellín (Departamento deAntioquia)

Asunto: SOLICITUD DECONCEPTO SOBRE REGISTROPRESUPUESTAL.

Respetada Doctora: Esta oficina recibió su escrito radicado 2015IE0041106 del 13 de abril de 2015, donde solicita concepto sobre la expedición del registro presupuestal antes de la celebración del contrato estatal, posición que ha sido adoptada a nivel departamental enAntioquia.

ALCANCE DELCONCEPTO.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República,son orientacionesde carácter general que nocomprenden lasolución directa de problemasespecíficos, nielanálisis de actuaciones particulares. Encuanto a su alcance, nosondeobligatorio cumplimiento o ejecución, nitienen el

carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de controlfiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limitaaaquellasqueformulen lasdependencias internasde laCGR, losempleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"1, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la 1Art.43,numeral4delDecretoLey267de2000. Carrera9No.12C-10Piso8PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloriagen.gov.co [(mi

CONTRALORÍA1

0,C1NA

J GENERAL DELAREPÚBLICA 1JURÍDICA

DoctoraClara LucíaMejíaVélez Página2de6 Contraloría General"2y las presentadas por la ciudadanía respectode "la consultas de ordenjurídico que leseanformuladas a la Contraloría Generalde la República"3. Eneste orden, mediantesu expedición se busca "orientar a lasdependenciasde la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigenparalavigilanciadelagestiónfiscally"asesorarjurídicamente a lasentidades que ejercenelcontrolfiscal en elnivelterritorialy a lossujetos pasivosdevigilancia cuando éstos losoliciten"5.

Finalmente se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría Generalde la República, porque de conformidad con lodispuesto en el artículo43, numeral 166delDecreto Ley267de 2000, estacalidadsolo latienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). Una vez sentada esta premisa la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la Repúblicase pronuncia sobre su consulta, así:

OPORTUNIDAD PARA REALIZAR EL REGISTRO PRESUPUESTAL DE UN

CONTRATO ESTATAL.

LaContraloría General de la República7 con anterioridad se ha pronunciado sobre eltemaobjetodeconsulta,acogiendo lastesisplanteadasporel Consejode Estado y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las cuales son perfectamente aplicables al caso que nosocupa. Así pues, nos remitiremos a los mencionados pronunciamientos con el objeto de definir el marcojurídico aplicable. Enprimerlugar,elartículo 151delaConstituciónPolíticaestablecequeelCongreso de la República expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las que menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentasy leyde apropiaciones. 2Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000. 3Art.43,numeral12delDecretoLey267de2000. 4Art.43,numeral11delDecretoLey267de2000. 5Art.43,numeral14delDecretoLey267de2000.

6Art.43.OFICINAJURIDICA.SonfuncionesdelaOficinaJurídica:(...)16.Coordinarconlasdependenciaslaadopcióndeunadoctrinae interpretaciónjurídicaquecomprometalaposicióninstitucionaldelaContraloríaGeneraldelaRepúblicaentodasaquellasmateriasquepor suimportanciaameritendichopronunciamientooporimplicarunanuevaposturadenaturalezajurídicadecualqui_erorden. 7 ContraloríaGeneraldelaRepública-ConceptoRadicaciónNo.80112-EE78667del25denoviembrede2010. _ Carrera9No.12C-10Piso8PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co

CONTRALORIAI

OFICINA

GENERAL DELAREPÚBLICA I JURÍDICA

DoctoraClara Lucía MejíaVélez Página3de6 Elartículo 352 de laCarta Política los presupuestosde laNación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel, están sujetos a lo establecido por la LeyOrgánica.8 Respectodeldesarrollonormativoyjurisprudencial delregistropresupuestal,enesa oportunidad esta Contraloría General sostuvo: Deconformidadconlosmandatosconstitucionalesmencionados, se sancionólaLey 225del20dediciembrede 1995,queensuartículo 24autorizó alGobiernoNacional acompilarlasnormasdeestaley,laLey38de 1989ylaLey179de 1994,sincambiar suredacciónnicontenido. Deestamanera, seexpidióelDecreto 111del15deenero de 1996, que compila el Estatuto Orgánico de Presupuesto. 2.2.- Acorde con los

preceptosconstitucionalesmencionados, elmencionadoEstatuto, enloreferenteal registropresupuestal, determinó: "Artículo 71. Todoslosactosycontratosqueafectenlasapropiacionespresupuesta/es deberán contar con certificados de disponibilidad presupuestal que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contarcon registropresupuestalpara que losrecursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente elvaloryelplazodelasprestacionesalasquehayalugar.Estaoperación esunrequisitodeperfeccionamientodeestosactosadministrativos(...)". ElDecreto 568de 1996, "Porla cualse reglamentanlasLeyes 38de 1989, 179de 1994y 225de 1995OrgánicasdelPresupuesto", se refierealregistropresupuestal, así: "Artículo20. Elregistropresupuestaleslaoperaciónmediantelacualseperfeccionael compromisoyse afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que ésta no será desviada aningúnotrofin. Enestaoperaciónse debeindicarclaramenteelvalor yelplazodelasprestacionesalasquehayalugar". Encorrelaciónconeldecreto antescitado, laResoluciónNúmero036demayo 7de 1998 "Porla cual se determinan algunas normas y procedimientos sobre registros presupuéstales, suministro de información y su sistematización del Presupuesto GeneraldelaNación", especifica: "DEFINICIÓNDELREGISTRO:Se entiendeporregistropresupuestaldelcompromisola

imputación presupuestal mediante la cual se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que ésta solo se utilizará para ese fin. Esta operación indica el valory el o Sobrelasleyesorgánicaspuedenconsultarse,entreotras,lasSentenciasC-478de1992,M.P:EduardoCifuentesMuñoz;C-089A de1994,M.P:VladimiroNaranjoMesa;C-546de1994,M.P.AlejandroMartínezCaballero,C-538de1995,M.P.FabioMorónCuello yC-540de2001,M.P:JaimeCórdobaTrivlño. Carrera9No.12C-10Piso8PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co

((Si CONTRALORÍAI o,,™»

GENERAL DELAREPÚBLICA IJURÍDICA DoctoraClara Lucía MejíaVélez Página4de6 plazo de las prestaciones a las que haya lugar. El acto del registro perfecciona el compromiso.

OBLIGATORIEDAD: De conformidad con el Estatuto Orgánico del Presupuesto y demás normas reglamentarias no se podrán atender compromisos con cargo al presupuestoquenocuentenpreviamenteconelregistropresupuestalcorrespondiente enelqueseindiqueclaramenteelvaloryplazodelasprestacionesaquehayalugar".

Se debe tenerpresentequelaprincipalyoriginaria fuente deperfeccionamiento de lasrelacionescontractuales,privadasopúblicas, eselacuerdode voluntadesporlo cual deberá primero firmarse el documento escrito por las partes, en señal de aceptación y prueba de la manifestación que la concurrencia de voluntades ha

coincidido sobre elementos fundamentales, entre otros: su objeto, las contraprestacionesydemásestipulacionescontractuales.9 2.3-EsacertadotraeracolaciónlodeterminadoporelConsejodeEstado10respecto alostemasdeperfeccionamientoyejecucióncontractual: "CONTRATO - Perfeccionamiento / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATODiferenciasconelrégimenanterior. La ley 80 de 1993precisóque "los contratos delEstadose perfeccionancuando se logre acuerdo sobre elobjetoylascontraprestacionesy éste se eleve a escrito"(Art. 41)ylosrequisitosqueenelanteriorrégimenserequeríanparaperfeccionarelcontrato pasarona ser requisitospara su ejecución - aprobación de la garantía única y de la existenciadelasdisponibilidadespresupuéstalescorrespondientes-(Art. 41, inciso2o Ley80de 1993),locualsignifica que desde elmomento enque laspartesfirman el contrato, ésteexistecomotalenelmundodelderecho". Posteriormente, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, ConsejeroPonenteDr. RamiroSaavedraBecerra, RadicaciónNo. 52001-23-31-000-1995-07018-01; fecha: 7 dejunio de 2007, Actor: Jaime Arturo Dorado Moreano, Referencia: Apelación sentencia contratos (14.669), retomó los contenidosdeperfeccionamientoyejecucióndelcontratoyadvirtió quelacondición relativa alregistropresupuestal, noes una circunstancia de existencia delcontrato estatal o de su "perfeccionamiento", porque es un requisito necesario para su

ejecución. Alefectoexplicó: "A diferencia de loafirmado en lasprecitadasprovidencias, la Sala considera que el Estatuto Orgánico de Presupuesto no modificó la ley 80 de 1993 en cuanto a los requisitosdeexistenciadelcontratoestatal,porlassiguientesrazones: a. CuandoelEstatutoOrgánicodePresupuestoaludealosactosadministrativosnose refierea!contratoestatal. 9MinisteriodeHaciendayCréditoPúblico;RepúblicadeColombia;www.minhacienda.gov.co;Asunto:RegistroPresupuestal.Ref:2005010223 10CONSEJODEESTADO,SALADELOCONTENCIOSOADMINISTRATIVO,SE_CCIONTERCERA,Consejeroponente:RICARDO HOYOSDUQUE,tres(3)defebrerodedosmil(2000),Radicaciónnúmero:10399 _Carrera9No.12C-10Piso8PBX:6477000ÿ Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co

CONTRALO.RIAI

OFICINA

GENERAL DELAREPÚBLICA IJURIDICA

DoctoraClara LucíaMejíaVélez Página5de6 Elcontratoestatalnoesunaespeciedeactoadministrativo,puesaunquelosdossean actos jurídicos, el primero es esencialmente bilateral en tanto que el segundo es eminentemente unilateral. Lo que permite afirmar, como acertadamente lo hace Gordillo, que: „EI contrato es una construcción demasiado específica como para subsumirla fácil y totalmente dentro de la categoría genérica de los actosjurídicos administrativos".11 b. La Ley 80 de 1993 no es contraria al Estatuto Orgánico de Presupuesto, sus

disposicionessonconcordantesconlosprincipiosdedichaley. LaSala encuentra que laley80de 1993,másque contrariarlasnormasdelEstatuto Orgánico de Presupuesto, las desarrolla, porque i) condiciona la apertura de los procedimientosde selección delcontratista alarealizaciónde estudiosque analicen, entre otros aspecto, su adecuación a los planes de inversión, de adquisición, de compras y presupuesto (art. 30) y porque ii) exige el registro presupuestalpara la ejecucióndelcontrato(inciso2,art. 41), enconsideraciónaquelasentidadespúblicas nopueden gastarlo que no tienen. Así, elregistro presupuestal, que consiste en la certificación de apropiación de presupuesto con destino al cumplimiento de las obligaciones pecuniarias delcontrato; es un instrumento a través delcualse busca prevenir erogaciones que superen el monto autorizado en el correspondiente presupuesto, con elobjeto de evitarque losrecursosdestinadosa lafinanciación de undeterminadocompromisosedesvíenaotrofin. Deconformidadconloexpuestose tiene que:- Gramaticalyjurídicamente elcontrato esperfecto cuando existe, esto es cuando se cumplenloselementos esenciales que determinan suconfiguración. - Por virtud de lo dispuesto en la ley 80 de 1993 el contrato estatal existe, esto es, „se perfecciona"cuando„se lograacuerdosobre elobjetoylacontraprestaciónyéstese eleve a escrito", y es ejecutable cuando se cumplen las condiciones previstas en el incisosegundodelartículo41delaley, interpretadoenconcordanciaconlodispuesto enelartículo49delaley179de 1994,compiladoenelartículo71delEstatutoOrgánico

dePresupuesto,decretoley111de 1996.-Elrequisitorelativoalregistropresupuestal noesunacondicióndeexistenciadelcontratoestatal, esunrequisitodeejecución". De conformidad con la interpretación sistemática de la normatividad que regula la materia y del contenido del concepto, se colige que el registro presupuestal es requisito de ejecución, respecto del cual el máximo tribunal de lajurisdicción de lo contencioso administrativo insiste en la necesidad de contar con un compromiso previoalregistro,quedeacuerdoconlosargumentosyaplanteadosporesteórgano de control, por el Consejo de Estado y por el Ministerio de Hacienda, requiere del acuerdo de voluntades expresado en la suscripción del mismo, motivo por el cual, no puede registrarse presupuestalmente un compromiso que no existe hastatanto no se hayacelebrado el contrato correspondiente. 11AgustínGordillo,TratadodeDerechoAdmin_istrativo,Elactoadministrativo;1aedicióncolombiana;FundacióndeDerechoAdministrativo; BibliotecaJurídicaDike,Medellin,1999,p.31. Carrera9No.12C-10Piso8PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co

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DoctoraClaraLucíaMejíaVélez Página6de6

PRECISIÓNFINAL.

Debetenerseencuentaquelatareadeentescomo laContraloríanoesladeactuar dentrodelosprocesosinternosdelaadministracióncualsifueran partedeella,sino

precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal, a partir desu propiaindependencia,quesuponetambién ladelentevigilado, sin que le sea permitido participar en labores que cumplen los órganos y funcionarios competentes para conducir los procesos que después habrán de ser examinados desde la perspectiva del control. De lo contrario, él no podría ejercerse objetivamente, pues en la medida en que los entes controladores resultaren involucradosen el procesoadministrativo específico objeto desu escrutinio, y en la tomadedecisiones, perderíantodalegitimidadparacumplirfiel eimparcialmentesu función Por las razones expuestas el presente concepto no constituye una revisión formal de las actuaciones sometidas a consulta sino que se trata de una descripción del marcojurídico aplicablealtemasometidoasuconsideración,con larecomendación de acudir a Colombia CompraEficienteparaabsolver cualquier otradudaque surja sobre eltema. Cordial saludo, 4lU

LIANA MARTÍNEZ BERMEO

DirectoraOficinaJurídica ContraloríaGeneralde la República Proyectó:AlvaroMonsalveVeloza Revisó:Dra.LuceriithMuñozAren

N.R.2015IE0041106

Carrera9No.12C-10Piso8PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co