CGR - Concepto EE0089099 de 2015

WCOCNOTNRTRAALLOORRÍIAAII

OFICINA GENERAL DELAREPÚBLICAIJURÍDICA ContraíoriaGeneraldelaRepública::SGD17-07-201516:05

AlContestarCiteEsteNo.: 2015EE0089099Fol:3Anex:0FA:0

ORIGEN 80112-OFICINAJURIDICA/'MARTHAJULIANAMARTINEZBERMEO DESTINODIANAMILENAOSPINOQUINTERO/UTSUNIDADESTECNOLOGICASDESANTANDER

ASUNTO CARTERAMOROSAOEDIFICILRECAUDO-CASTIGODECARTERA

OBS 801122015EE0089099 IIIIlliniumInllllllllllliillllillIIIIII Bogotá, D.C., Doctora DIANA MILENA OSPINO QUINTERO Jefe OficinaAsesora Jurídica UnidadesTecnológicas de Santander-UTSCallede los EstudiantesNo.9-82Ciudadela Realde Minas BucaramangaSantander Asunto:Cartera morosade difícil recaudo-Castigo de cartera 1.Antecedentes. Esta Oficina ha recibido su solicitud de concepto jurídico radicada bajo el número 2015ER0060509 en laque manifiestaque en la actualidad UnidadesTecnológicas de Santander-UTS-hadiseñadodiferentesmodalidadesdefinanciación conel propósito de ofrecer facilidades para el pago de matrículas de sus estudiantes. Como consecuencia de ello, se han venido presentando estudiantes que recibieron los beneficios de los créditos y no cancelaron las respectivas deudas. Derivado de lo anterior, se ha generado en la institución, una cartera morosa que difícilmente se ha logradorecaudar. Enrazónde loanterior, preguntasiesviable aplicar elcriterio costobeneficio en los procesos de jurisdicción coactiva de menores cuantías así como la facultad de castigo contable de los saldos menores o de menor cuantía y cuál sería el trámite aseguir pararealizar el castigode cartera contable. 2.Alcance del conceptoy competencia de la OficinaJurídica. Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraíoria General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directade problemasespecíficos, niel análisisde actuaciones particulares. Encuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1, nitienen el carácter de fuente normativay sólo puedenser utilizadosparafacilitar lainterpretacióny aplicación de lasnormasjurídicas vigentes, en materiade controlfiscal. 1RepúblicadeColombia,Ley1755de2015,artículo28. Carrera9No.12C-10PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.coritraloria.gov.co Página1de6 1 ICONTRALORIA ]OFtCiNA GENERALD£LAREPÚBLICAiJURÍOICA Por lo anterior, lacompetencia de la OficinaJurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legalesrelativasalcampode actuacióndelaContraloría Generar2, así como lasformuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscaly las demás materiasengue debanactuarenarmoníaconlaContraloría General'Q y las presentadaspor

la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico gue le sean formuladas a la Contraloría GeneraldelaRepública"4. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría Generalde laRepública enla correcta aplicación de lasnormasgue rigenparala vigilancia delagestiónfiscaf'5 y "asesorarjurídicamente alasentidadesgue ejercenelcontrol fiscalenelnivelterritorialyalossujetospasivosde vigilancia cuandoéstoslosoliciten"6. Finalmente se aclara que no todos nuestros conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la ContraloríaGeneralde la República,porquedeconformidadconelartículo43, numeral 167 del Decreto Ley 267 de 2000, ésta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayansido previamentecoordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. ConsideracionesJurídicas.

Sea lo primero,destacar que laContraloríaGeneralde la Repúblicade acuerdo con lo ordenado en el artículo 267 de la Constitución Política vigila la gestión fiscal de la administración y de losparticulareso lasentidades que manejenfondos o bienesde la Naciónenforma posterior y selectiva. Estaespecificidadtemporal delcontrolfiscalfue determinada por el Constituyente con el fin de evitar que los organismos de control fiscal tuvieran una intervención directa sobre las decisiones de la administración de maneraque no se desvirtuara el ejercicio de la actividad administrativa al tiempo que se vieran desdibujados los principios constitucionales y legales que rigen la responsabilidadde lamisma. Sobreelparticular,laCorteConstitucional,en sentenciaC-113de 1999 puntualizó: "En

este orden de ideas, la tarea de entescomo lascontralorías no esla de actuar dentro de los procesos internos de la administración cual sifueran parte de ella, sino precisamente la de ejercerelcontrolyla vigilancia sobre laactividadestatal, apartirde supropiaindependencia, guesupone tambiénladelentevigilado, singuelesseapermitidoparticiparenlaslaboresgue 2Art.43,numeral4delDecretoLey267de2000. 3Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000. 4Art.43,numeral12delDecretoLey267de2000. 5Art.43,numeral11delDecretoLey267de2000. 6Art.43,numeral14delDecretoLey267de2000. 7Art.43.OFICINAJURIDICA.SonfuncionesdelaOficinaJurídica:(...)16.Coordinarconlasdependenciaslaadopcióndeunadoctrinae interpretaciónjurídicaquecomprometalaposicióninstitucionaldelaContraloríaGeneraldelaRepúblicaentodasaquellasmate _riasque porsuimportanciaameritendichopronunciamientooporimplicarunanuevaposturadenaturalezajurídicadecualquierorden. Carrera9No.12C-10(cid:127) PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página2de6 CONTRALORÍAI OFICINA GENERALDELAREPÚBLICAIJURÍDICA cumplen los órganos y funcionarios competentes para conducir los procesos que después habrándeserexaminadosdesde laperspectivadelcontrol"8.

CorolariodeloexpuestosetienequelospronunciamientosexpresadosporestaOficina se emiten de manerageneral y abstracta teniendo en cuenta que no es posible emitir premisaalgunarelacionadaconasuntosquepuedenllegaraser objetodelcontrolfiscal posterior al tiempo que no le es permitido intervenir en las decisiones propias de la potestaddel respectivo núcleo administrativo. No obstante lo anterior y para brindar elementos de juicio que contribuyan a ilustrar el temapuestoaconsideración,pasaeste Despachoaexponer lassiguientesprecisiones jurídicas de manerageneral y abstractaen relación con eltema de castigo de cartera: La normaaplicable al caso planteado es la Ley 87 de 1993 así como las resoluciones expedidas por laContaduríaGeneralde laNación-CGNen loque hace referenciaal Régimen de Contabilidad Pública así como el Procedimiento Interno Contable y el reporte del informe anual de la evaluación a la Contaduría General de la Nación, tal comose revisaráa continuación. En primer término la Ley 87 de 1993 establece que las normas para el ejercicio del controlinternoen lasentidadesy organismosdel Estado,seencuentran integradaspor el conjunto de planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, los cuales deben consultar los principios de la administración pública.Y señala que el control interno se expresará a través de las políticas aprobadas por los niveles de dirección y administración de las respectivas entidades cuya aplicación "será responsabilidad del representante legal o máximodirectivocorrespondiente"y de"losjefes decadaunadelasdistintasdependencias9".

Atendiendo las inquietudes planteadas por la consultante, es preciso señalar que el artículo 1°de laLey716de2001 por lacualseexpidieron normasparaelsaneamiento de lainformación contable enel sector público,estableció "laobligatoriedaddelosentes del sector público de adelantar las gestiones administrativas necesarias para depurar la informacióncontable, demanerademaneraqueenlosestadosfinancieros se reveleenforma fidedigna la realidadeconómica, financiera y patrimonialde las entidades públicas", señaló también "Para el efecto, deberá establecerse la existencia real de bienes, derechos y obligaciones que afectan el patrimonio público depurando y castigando los valores que presentan un estado de cobranza o pago incierto, para proceder, si fuera el caso a su eliminacióno incorporacióndeconformidadconloslineamientosdelapresente/ey". Posteriormentey através de laLey901 de2004 se prorrogóeltérmino pararealizar la depuración contable señalando que las entidades públicas debían llevar a cabo las 8CorteConstitucional.Senten_ciaC-113de1999del24defebrerode1999. M.P.JoséGregorioHernándezGalindo. 9Ley87de1993,artículo6" _ _ Carrera9No.12C-10(cid:127) PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contralorla.gov.co Página3de6 CONTRALORÍAL™ GENERAL.DELAREPÚBLICAIJURÍDICA gestiones necesarias para depurar los valores contables, como la situación que se explícita en el caso que nos ocupa, no obstante dicha prórroga fue declarada

inexequible por la CorteConstitucional, según sentenciaC-457de2006 y en atención a esto, la Contaduría General de la Nación, en desarrollo del artículo 354 de la Carta Política, estableció normas para dar continuidad a la depuración permanente de las cifras. Acorde con lo anterior, la CGN expidió la Resolución 354 de 2007 que contiene el Régimen de Contabilidad Pública, el cualfue modificado en algunos de sus apartes a través de la Resolución No. 237 de 2010, en el que se adopta el Régimenel cual está conformado porel Plan Generalde Contabilidad Pública,el Manualde Procedimientos y la Doctrina Contable Pública. Dicho régimen contiene la regulación contable pública detipo generaly específico. Igualmente la CGN profirió la Resolución 357 de 2008 por la cual se adopta el procedimiento de control interno contabley de reporte del informeanual de evaluación a laContaduríaGeneralde laNaciónen laque determinó en elartículo 1o lo siguiente: "Adóptase el procedimiento de control interno contable y de reporte del informe anual de evaluacióna la Contaduría GeneraldelaNación,concortea 31dediciembredecadaperiodo contable, cuyocontenidose incorporaalapresenteResolución,paraimplementaryevaluarla efectividad de las acciones mínimas de control que deben realizar los responsables de la información financiera, económica, social y ambiental en los entes públicos, con el fin de garantizar razonablemente la producción de información contable confiable, relevante y comprensible". Enel mismosentido, laResolución357 de2008 alreferirsea losmanualesdepolíticas

contables, procedimientos y funciones, expresa en el numeral 3.1 del Procedimiento para Implementacióny Evaluaciónde Control InternoContable lo siguiente: "AtendiendolodispuestoenelRégimende ContabilidadPública,lasentidadesdebenadelantar las accionespertinentes a efectos de depurarla informacióncontable, así como implementar loscontrolesque seannecesariosparamejorarla calidaddela información. Entodo caso, se debenadelantarlasaccionesadministrativasnecesariasparaevitarquelainformacióncontable revelesituacionestalescomo: a) Valores que afecten la situación patrimonial y no representen derechos, bienes u obligacionesparalaentidad. b) Derechos uobligacionesque, noobstante suexistencia, noesposiblerealizarlosmediante lajurisdicción coactiva. c) Derechosuobligaciones respectode loscualesnoesposibleejercersucobro opago,por cuantoopera algunacausalrelacionadaconsuextinción, segúnsea elcaso. Carrera9No.12C-10(cid:127) PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página4de6

CONTRALOR!AI

OFICINA GENERALOELAREPÚBLICA IJURÍDICA d)Derechosuobligacionesquecarecendedocumentossoporteidóneos,atravésdeloscuales sepuedanadelantarlosprocedimientospertinentesparaobtenersucobroopago. e) Valoresrespectodeloscualesnohayasidolegalmenteimputaciónaalgunapersonaporla pérdidadelosbienesoderechosquerepresentan.

Cuando la información contable se encuentre afectada por una o varias de las anteriores situaciones, deberán adelantarse las acciones correspondientespara concretar su respectiva depuración. En todo caso, el reconocimiento y revelación de este proceso se hará de conformidadconelRégimende ContabilidadPública". Concordante con las premisas anteriores, el numeral 3.2 de la misma Resolución establece que "Deben documentarse laspolíticas y demás prácticas contables que se han implementado en elentepúblicoy que están enprocura de lograr una informaciónconfiable, relevante y comprensible" y el numeral 3.7 determina que "en cada caso, el documento soporte idónea deberá cumplir los requisitos que señalen las disposiciones legales que le apliquen, asícomolaspolíticasydemáscriteriosdefinidosporlaentidadcontablepública". Deconformidad con loanterior, es responsabilidadde laentidad realizar ladepuración contable de los datos que no representen su realidad financiera, económica, social y ambiental. Enconsecuencia, cada entidaddebeadelantar lasaccionesque resultenconvenientes a fin de depurar su información contable y en tal sentido, previo a determinar un procedimiento para depurar y aplicar la figura de castigo de cartera de menores cuantías en virtud de la relación costo beneficio, debe mediar una revisión y una valoración de los medios procesalesexistentes así como si lostrámites son mayoresa los de los saldos a recuperar. No obstante ello, antes de definir este asunto, es pertinenteque sedetermineelcostorealquepodríagenerarcadaobligacióndemínima cuantía, dado que esta información incide notablemente en la relación costo beneficio así como en ladeterminación de lascuantíasde referencia.

Corolario de lo expuesto, cualquier determinación que estime conveniente adoptar la respectiva entidad pública para depurar su régimen contable debe estar acompañado de ladefinición previade unapolíticainternaque permitadeterminar no solo elanálisis de costo beneficio, sino que responda íntegramente a sus políticas, procedimientos y decisionesadministrativas enmarcadasen el procedimientocontable. Cabeseñalar quesobreeltemapuestoaconsideración,puntualizólaCGNenconcepto No.20122000022071del31dejulio de2012,loSiguiente:"...cuandolaentidaddetectaque la información financiera revela en losestados, informesy reportescontables las cifrasy demás datosque afectan surazonabilidad, entreloscualesse contemplanlosderechosque noobstante suexistencia, noesposiblerealizarlosmediantejurisdicción coactiva, o respectode loscualesno esposibleejercersucobro o supago,porcuanto opera una causalrelacionada con suextinción, segúnseaelcaso, debeprocederíadepuracióndelainformacióncontable,teniendoencuantaque _ _Carrera9No.12C-10(cid:127) PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.«Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página5de6 CONTRALORiA uuiNinrtujnirt OFICINA GENERAL D£LAREPÚBLJCAIJURÍDICA el castigo de deudores procede cuando así lo decide la entidad de acuerdo a políticas, procedimientos y decisiones administrativas de carácter interno, definidos en concordancia con normas superiores que reglamentan la administración de cartera y la legislación que regula la

prescripción". Corolariodeloanterior,seconcluyequesólode larevisióndecadacasoconcretoy las circunstancias en que se encuentre cada proceso y el análisis que efectúe la entidad de acuerdo con sus políticas, procedimientos y decisiones administrativas de carácter interno, podrá determinar si resulta o no viable hacer uso de alguna de las acciones previstaspor laCGN parasu depuración contable. Noobstante lo anterior, resultadel caso precisar que loanterior, noobsta paraque se revise si hay o no lugar a dar inicio a las acciones disciplinarias a que haya lugar teniendo en cuenta que lafigura de la prescripción es una sanción a la inactividad del actordelcobro, razónporlacualsudeclaratoriaconllevalainiciacióndelainvestigación de lasconductasa niveldisciplinario. Estasituación no implicanadadiferentea quese revisen lasactuaciones delfuncionario ejecutor del cobro coactivo y su diligencia para el recaudode lassumas debidasa larespectivaentidadestatal. De otro lado, es oportuno destacar que igual devenir ocurrirá respecto de la entidad pública que en desarrollo de su actuación administrativa, omita o se extralimite en el ejercicio de sus deberes y facultades legales que le hansido conferidos. Por lo tanto, así como unaentidadpúblicapuedeser responsablefiscal por unainadecuadagestión de los recursos públicos que le son asignados o que recibe en ejercicio de su misión institucional, también lo puede ser la entidad que no recauda totalmente los recursos públicosdebidos por una actuación ineficiente de sus gestoresfiscales, situación ésta que estará acompañada del examen de la conducta dolosa o gravemente culposa en

que se hayapodido incurrir. En losanteriorestérminos, seabsuelve su consulta. Cordialmente, A JJUuLliIaAnNaA MMAaRrTtíÍnNeEzZ bermeo DirectoraOficinaJurídica

Proyectó: JJoohhaannaaAAsssslleennAArréévvaalloo ./

Revisó: LLuucceenniitthhMMuuññoozzAArreennaass

Radicado: 2015ER0060509

Carrera9No.12C-10(cid:127) PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página6de6