CGR - Concepto EE0099251 de 2015

CONTRALORIA,

OFICINA GENERALDE LAREPÚBLICAIJURÍDICA ContraloriaGeneraldelaRepública::SGD11-08-201513:46

AlContestarCiteEsteNo.:2015EE0099251Fol:3Anex:0FA.O ORIGEN 80112-OFICINAJURIDICA/MARTHAJULIANAMARTINEZBERMEO DESTINOLUISFELIPELOPEZRAMIREZ

80112— A DS BU SNTD MANUALINTERNODERECAUDODECARTERA-PUBLICIDADDELOSACTOS

2015EE0099251 lllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllll Bogotá, D.C. Señor

LUIS FELIPE LOPEZ RAMÍREZ

pipelopezOl@hotmail.com Asunto: Manual interno de recaudo de cartera - Publicidad de los actos administrativos. 1.Antecedentes. Esta Oficina ha recibido su solicitud de concepto jurídico radicada bajo el número 2015ER0070067, en laque indagasi unaentidad públicapuedetener como eficacessus acciones de cobro coactivo con fundamento en su manual interno de cartera, sin que el mismohayasido publicado.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Losconceptos emitidos por laOficinaJurídica de laContraloriaGeneralde laRepública, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisisde actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1, ni tienen el carácter defuente normativay sólo puedenser utilizados parafacilitar lainterpretacióny

aplicación de las normasjurídicas vigentes, en materiade controlfiscal. Por lo anterior, la competencia de la OficinaJurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretacióny aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloria Generaf'2, así como las formuladas por las contraiorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal ylasdemás materiasen que debanactuarenarmonía conla Contraloria General's y las 1RepúblicadeColombia,Ley1755de2015,artículo28 2Art.43,numeral4delDecretoLey267de2000. 3Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000. Carrera9No.12C-10 P.8(cid:127) PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.aov.co Páginaide5 CONTRALORIA GENERAL DELAREPÚBLICAIJURÍDICA presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de ordenjurídico que le sean formuladas a la Contraloría Generalde laRepública"4. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal'5 y "asesorarjurídicamente a las entidadeeÿque ejercen elcontrolfiscalen elnivelterritorialy a lossujetospasivosde vigilancia cuando éstos losoliciten"6. Finalmente se aclara que no todos nuestros conceptos implican la adopción de una

doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 167del Decreto Ley 267 de 2000, ésta calidad solo latienen las posicionesjurídicas que hayan sido previamente coordinadasy con la(s) dependencia(s) ¡mplicada(s).

3. ConsideracionesJurídicas.

Teniendo en cuentaquesu consultase remitealtema relacionado con laobligación legal que les asiste a las entidades públicas de adoptar su manual interno de recaudo de carterade conformidad con lodispuesto en la Ley 1066 de2006en concordancia con los preceptos del Decreto 4473 de 2006, este Despacho estima pertinente conceptuar de manerasucintasobre éste deber así como su consagración legaly en segundo lugar, se examinará lo correspondiente a lapublicidadde los actos administrativos. .3.1. Manual Interno de Recaudo Cartera LaLeyde Normalizaciónde laCarteraPública, Ley 1066 del 29 dejulio de2006, dispuso que lasentidades públicasque en ejercicio de susfunciones recaudan rentas o caudales públicos del nivel nacional o territorial, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y que para estos efectos deberán seguir el procedimiento descrito en el EstatutoTributario Nacional. De igual manera, la misma Ley ordenó a estas entidades el establecimiento del Reglamento Interno del Recaudo de Cartera, el cual debe sujetarse a la ley e incluir las condiciones relativas a lacelebración de acuerdos de pago. Posteriormente, el 15 de diciembre de 2006, el Gobierno Nacional expidió el Decreto

4473, por medio del cual determina los contenidos mínimos del reglamento interno del 4Art.43,numeral12delDecretoLey267de2000. 5Art.43,numeral11delDecretoLey267de2000. 6Art.43,numeral14delDecretoLey267de2000. 7 Art. 43. OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16.Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretaciónjurídicaquecomprometalaposicióninstitucionaldelaContraloríaGeneraldelaRepúblicaentodasaquellasmateriasqueporsu importanciaameritendichopronunciamientooporimplicarunanuevaposturadenaturalezajurídicadecualquierorden. Carrera9No.12C-10 P.8(cid:127) PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.aov.co Página2des #jcontraloría; MGENERAL DELAREPÚBLICA í recaudode carteraquedebe ser expedido por cadaentidad públicadentrodelosdos (2) mesessiguientes a laentrada envigencia dedicho decreto. Cabe señalar que la recuperación de cartera públicatiene por objeto el establecimiento de medidasque procuren obtener liquidezparaeltesoro público mediante lagestiónágil, eficaz, eficiente y oportuna del recaudo de las obligaciones a su favor. Y a través del establecimiento del reglamento de cartera por cada una de las entidades públicas se pretende que se contribuya a este objetivo mediante la oficialización, en un documento, de laspolíticasde cobrodelaentidadasí comode losprocedimientosquesedebensurtir

por losfuncionarios y por los deudores parael pago de esas obligaciones. De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1066 de 2006, en su artículo 2o numeral 1, el reglamento interno de recuperación de cartera es el acto administrativo de carácter general expedido por el representante legal de la entidad nacional o territorial que contiene lasreglasque rigeneldesarrollode lafunción de cobro, dentro del marcode las disposiciones legalesy de orden administrativovigentes. Concordante con loanterior, en el mismoartículo se establece queel reglamento interno de cartera deberá incluir las directrices necesarias para que la entidad nacional o territorial tenga el conocimiento real y actualizado del estado de su cartera y la exacta identificaciónde sus deudores, así como las medidasde seguimiento y gestión desde la generación del título ejecutivo hasta su cancelación, pasando por todas las etapas de cobro persuasivo y coactivo. De otro lado el Decreto 4473 de 2006 reglamentó la Ley 1066 del mismo año y en el artículo 10 dispuso que "Elreglamentointernoprevistoen elnumeral 1delartículo2o de laLey 1066de 2006, deberá serexpedidoa través de normatividadde caráctergeneral, en el orden nacional v territorial por los representantes legales de cada entidad', (se subraya) 3.2. Publicidad de losactosadministrativos Atendiendo las inquietudes planteadas por el consultante en relación con el requisito de publicidad de los actos administrativos de carácter general, es oportuno precisar ló siguiente: En primer lugar, cabe señalar que en el ordenamiento legal colombiano previo a la

expedición de la Ley 1437 de 2011 por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se habíaconsagrado en el artículo 43 del Decreto 01 de 1984, que "los actos administrativos de carácter general no serán obligatoriospara losparticulares mientras no hayan sido publicados en elDiario Oficial, oeneldiario,gacetaoboletínquelasautoridadesdestinenaeseobjeto oenunperiódico de amplia circulaciónenelterritorio donde seacompetente quien expide elacto. Carrera9No.12C-10 P.8(cid:127) PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.aov.co Página3de5 CONTRALORIAS,™ GENERAL DELAREPÚBLICAíJURÍDICA Losmunicipiosendondenohayaórganooficialdepublicidadpodrándivulgarestosactos mediantelafijación de avisos, la distribuciónde volantes, lainserciónen otrosmedios, o porbando (...)". Comoconsecuenciade loanterior,sededucequeestosactosadministrativosdecarácter general sin publicar no eran obligatorios para los particulares, lo cual no significaba que la publicación fuera requisito de validez, sino condición de oponibilidad. En efecto, conformecon lodispuesto en el Decreto01 de 1984, lafalta de promulgaciónde unacto administrativo de carácter general no era causal de nulidad; pero sí producíalafalta de oponibilidad del acto a los particulares, o la noobligatoriedad del mismo. Ahora bien, en laactualidad, laLey 1437de 2011 establece en el artículo 65 el deber de

publicaciónde losactos administrativos de carácter general, de la siguiente manera: "Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en elDiario Oficialo enlasgacetas territoriales, según elcaso. Lasentidadesdelaadministracióncentralydescentralizada delosentesterritorialesque no cuenten con un órgano oficial de publicidadpodrán divulgar esos actos mediante la fijación deavisos, ladistribución de volantes, lainserciónen otrosmedios, lapublicación . en la página electrónica o por bando en tanto estos medios garanticen amplia divulgación. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una peticiónde interésgeneral, se comunicaránporcualquiermedio eficaz. En caso de fuerza mayor que impida la publicación en el Diario Oficial, el Gobierno Nacional podrá disponer que la misma se haga a través de un medio masivo de comunicación eficaz. Parágrafo. También deberán publicarse los actos de nombramiento y los actos de elección distintosa losde votopopulad', (se subraya) Acorde con la disposición anterior, se observa que la publicación de los actos administrativos de carácter general o abstracto, a través de los diversos medios señalados por el ordenamiento legal,constituye unaformalidad que le brindalegitimidad y eficacia a la actividad administrativa, y así mismo, una garantía de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al derecho de defensa, en cuanto eventualmente le permitiráal afectado por el mismoejercer loscorrespondientes recursosy acciones. De lo anterior se deduce que el acto administrativo general existe desde el momento

mismo en que se profiere o expide, pero no produce efectos jurídicos, es decir, carece defuerzavinculante mientras no se realice su debida publicación. Carrera9No.12C-10 P.8(cid:127) PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.aov.co Página4de5

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GENERAL.DELAREPÚBLICA1

Ahora bien, atendiendo el mandato legalfijado en la Ley 1066de 2006 en el artículo 2o numeral 1o concordante con lodispuesto en el Decreto4473 de 2006 en elartículo 1o se observa que la voluntad del legislador fue que cada representante legal o máxima autoridad de la entidad pública del nivel nacional o territorial, según sea el caso, establecieramediantenormatividaddecaráctergeneral,su respectivoreglamentointerno de recaudo de cartera, con sujeción a lo dispuesto en dichas normas así como las condiciones relativas a lacelebración de acuerdos de pago. En consecuencia, además de sujetarse a dichos preceptos legales, la respectiva actuación administrativa deberá ceñirse a lo dispuesto en las normas generales referidas al deber de publicidad de los actos administrativos,tal como se enunció enforma precedente. En losanteriores términos, se absuelve su consulta. Cordialmente, f\ lu'ujrj u.j JULIANA MARTÍNEZ BERMEO DirectoraOficinaJurídica yléh,

Proyectó: (cid:127)hana AsslenArévaio Revisó: 'JJoosséi DíazPeñaloza ~~>]

Radicado: 2015ER0070067

Carrera9NO.12C-10 P,8(cid:127) PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.aovco página5de5