CGR - Concepto EE0137106 de 2014

2 9 AGn ›h44 01.41 ,%11Z. OS I,11" h17 um= anoth s o, Bogotá D.C., Contraloria General de la Republica SOD 25-08-2014 14:14

Al Contestar Cite Este No.: 2014EE0137106 Fol:3 Ancx:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURIDICA 1 LINA MARIA TAMAYO BERRIO

DESTINO JUAN MANUEL GALAN PACHON / SENADO DE LA REPÚBLICA

ASUNTO SOLICITUD

OBS 2014EE0137106(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111111111 Honorable Senador JUAN MANUEL GALÁN PACHÓN Congreso de la República Capitolio Nacional Bogotá D.C.

Asunto: Su solicitud de Concepto 2014ER0086746

Esta Oficina recibió su comunicación, remitida por la Directora de Gestión de la Unidad de Apoyo Técnico al Congreso de este Ente de Control, por medio de la cual solicita concepto sobre la ampliación del período presidencial a través de un proyecto de acto legislativo. En cumplimiento del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011, que establece "La Unidad de Apoyo Técnico al Congreso prestará asistencia técnica a las plenarias, las comisiones constitucionales y legales, las bancadas parlamentarias y los Senadores y Representantes a la Cámara para el ejercicio de sus funciones legislativa y de control político, mediante el suministro de información que no tenga carácter reservado, el acompañamiento en el análisis, evaluación y la elaboración de

proyectos e informes especialmente en relación con su impacto y efectos fiscales y presupuestales, así como la canalización de las denuncias o quejas de origen parlamentario" y dada la remisión efectuada por la UATC, este Despacho procede a dar respuesta en los siguientes términos: Esta Dirección considera que "la ampliación del período presidencial a través de un proyecto de acto legislativo, debe contemplar que en el Estado Social de Derecho consagrado en la Constitución Política, es pilar fundamental la separación y el equilibrio armónico de los poderes públicos, para garantizar el imperio de la ley. De ahí .1a importancia de establecer un sistema de pesos y contrapesos, con controles 44 1:•1;1'111Z. hunurnaa recíprocos que permitan limitar el ejercicio del poder, garantizar la independencia institucional y fortalecer la democracia. Dicha reforma implicaría además una modificación significativa en la arquitectura institucional establecida en la Carta Política, pues tiene repercusiones en los sistemas de control político, fiscal, judicial, electoral y administrativo, así como en los órganos de control autónomos e independientes y en la nominación de cargos en las Ramas Ejecutiva y Judicial (Artículos 113, 114, 115, 119, 132, 239, 241, 249, 254, 277, 276 y 372 de la Constitución Política). Al respecto, se traen a colación las consideraciones de la Corte Constitucional en Sentencia C-141 de 2010: "6.2.1.4.5. El Presidente de la República y el control de su actuación

En un sistema presidencial, dada la especial posición que le corresponde al Presidente, los controles adquieren particular relevancia siempre que se trata de la actuación del ejecutivo, pues tiene una mayor tendencia a concentrar poder y a desbordarse en detrimento de las competencias asignadas a las ramas legislativa y judicial. Conforme se ha visto, en Colombia el Constituyente de 1991 moderó las facultades atribuidas al poder ejecutivo y complementó esta medida mediante el consiguiente fortalecimiento de las otras ramas del poder público, con la evidente finalidad de contener la tendencia al desbordamiento que, por motivos fundados en el particular desenvolvimiento de la historia nacional y en el no escaso catálogo de sus actuales competencias constitucionales, proviene del ejecutivo. La Constitución de 1991 replanteó, entonces, el equilibrio entre los poderes del Estado y afinó el sistema de frenos y contrapesos que implica la existencia de controles efectivos sobre la actividad cumplida por el ejecutivo y que, en total concordancia con el principio de separación de poderes, busca impedir la invasión de las atribuciones confiadas a los distintos órganos, su suplantación o desplazamiento, así como la acumulación o concentración del poder político en una sola de las instancias estatales. En atención al contexto al cual se acaba de aludir, las constituciones democráticas que instauran sistemas presidenciales prestan especial cuidado a la regulación de las competencias de cada una de las ramas del poder público, así como a la coordinación de las atribuciones, a fin de que la estructura surgida de las respectivas previsiones constituya un mecanismo idóneo para hacer efectiva la colaboración de los distintos órganos y, a la vez, tornar operante el control del poder sobre

el poder mismo. En este orden de ideas, cualquiera de los aspectos que son objeto de tratamiento constitucional, por circunstancial que parezca, hace parte de un mecanismo mayor y su cabal comprensión demanda interpretarlo a la luz de la estructura institucional en la cual ha sido insertado y de los valores y principios que, de conformidad con la Constitución, inspiraron la elaboración de esa estructura y guían su funcionamiento. 6.2.1.4.6. El período del Presidente de la República 2 'w^`°-"Illmr 9'13'1~1~91.1W' ff,illr,,,PW`nr • t fgv:11,7,v,11. Itore•not Así pues, el establecimiento del período de duración del mandato correspondiente al jefe del Estado no es un dato aislado, desprovisto de importancia o incorporado a la Constitución con la sola intención de que aparezca allí y no tenga consecuencias diferentes a su simple figuración en los textos superiores. Por el contrario, la previsión expresa de un período para el titular del poder ejecutivo encuentra sustento en relevantes razones de orden constitucional, es uno de los elementos que entra en relación con otros aspectos regulados en la Carta y cumple una función que sólo se entiende cabalmente a partir del análisis sistemático de su papel en la estructura institucional diseñada por el Constituyente. Como se ha indicado, el señalamiento de un período para que el Presidente elegido popularmente ejerza su mandato es una de las principales características de los sistemas presidenciales, y de su observancia depende que toda la forma política decidida por el Constituyente se preserve, tal y como fue adoptada en la Constitución, o se desfigure a tal grado que, de hecho, deba entenderse sustituida

por otra, incluso contraria. Sin llevar, por ahora, la cuestión más allá del sistema de gobierno presidencial, procede destacar que la fijación del período constitucional que corresponde al Presidente comporta, de por sí, una limitación de sus expectativas y del ejercicio efectivo de su poder. De otra parte, la introducción del período presidencial en el esquema institucional constituye un mecanismo de control, por cuanto la demarcación temporal de su mandato le impone al jefe del Estado la obligación de atenerse al tiempo previamente señalado y de propiciar la sucesión de conformidad con las reglas establecidas, para evitar la prolongada concentración del poder en su propia persona y procurar que, conforme a los dictados constitucionales, las instituciones se acomoden a las nuevas realidades originadas en la renovación periódica de la suprema magistratura y conserven así el equilibrio inherente a la separación de poderes y al sistema de frenos y contrapesos. Por otra parte, el artículo 119 de la Carta Política señala que la Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración, funciones éstas que se ejercen sobre cada vigencia fiscal y respecto del cuatrienio, por lo cual, el aumento del período presidencial exigiría que el control de resultados sobre la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan de Inversiones se efectúe sobre el período establecido para el Presidente de la República. La reforma implica, además, la modificación en los sistemas presupuestal y de planeación de los niveles nacional, territorial y de los organismos públicos de todo orden (Artículos 339 a 355 de la Constitución Política). Adicionalmente debe tener

en cuenta que las competencias se ejerzan con criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, que garanticen la armonía y coordinación entre las actividades que se realicen en el nivel central y descentralizado. Así, la reforma constitucional propuesta en el diseño institucional, debe asegurar la4 estabilidad macroeconómica y financiera y el cumplimiento de los cometidos esenciales del Estado. 3 zntry,:p1.0, Ahora bien, para evitar la concentración del poder, garantizar la independencia de la rama ejecutiva y afianzar el ejercicio del control político sobre el gobierno y la administración, es necesario que el período de los congresistas coincida con el del Presidente de la República, con el fin de fortalecer la democracia representativa. Sobre el particular, la Corte Constitucional señaló: 6.2.1.4.6.1. El período presidencial y su coordinación con otros períodos constitucionalmente previstos Ahora bien, el señalamiento del lapso durante el cual se puede ejercer válidamente la primera magistratura no sólo es importante para el desempeño de la persona que ejerza como Presidente, sino también para la actuación de las principales autoridades, cuyos períodos constitucionales, por lo general, son acordados, en lo referente a su duración y al momento de su inicio o de su terminación, por referencia al período del jefe del Estado, con la finalidad de asegurar la autonomía de los distintos órganos, su adecuada interrelación y la independencia en el ejercicio de sus funciones, más aún si esas funciones implican el control de la actividad del ejecutivo. Así las cosas, la coordinación de los períodos de quienes ocupan las posiciones estatales más

destacadas puede estar concebida para que el período de determinada autoridad coincida totalmente con el período presidencial o para que no se presente una coincidencia exacta, en forma tal que una autoridad comience su período en el mandato de un Presidente y lo culmine con un mandatario distinto, e igualmente para procurar que, cuando el Presidente postule o designe, pueda hacerlo por una sola vez durante su mandato, evitando que la posibilidad de efectuar más de una postulación o designación lo ponga en condiciones de dominar organismos, incluso pertenecientes a otras ramas del poder público. Adicionalmente, la coordinación de los períodos suele actuar a la manera de un mecanismo orientado a evitar que, con menoscabo de la protección debida a las minorías, miembros de una sola mayoría controlen la primera magistratura y, además, se hagan al control de distintos organismos encuadrados en diversas ramas del poder, lo que colocaría a esa mayoría muy cerca de la posibilidad real de disponer de todo el aparato estatal o de manejarlo, en su beneficio exclusivo, desde las principales posiciones de poder. La Constitución de los Estados Unidos es ejemplo destacado de un diseño institucional inspirado en el propósito de evitar la tiranía de las facciones minoritarias, pero también en el de impedir que una mayoría tome el control del Estado y tiranice a las minorías. A fin de permitirle a la mayoría ejercer el gobierno impidiéndole implantar una tiranía, los constituyentes norteamericanos idearon mecanismos destinados a evitar la consolidación de mayorías estables y duraderas y, para tal efecto, procuraron que los distintos procesos electorales no coincidieran en una misma fecha y, además,

que los períodos comenzaran y culminaran en diversos gobiernos, que no fueran de igual duración y que el origen de los órganos no siempre dependiera de la elección directa. Las medidas adoptadas para hacer posible el mencionado propósito hacen que la intención de controlar todo el Estado sea muy difícil de alcanzar, pues una mayoría debería dominar durante largo tiempo la Cámara y el Senado, conquistar la presidencia, disponer de todos los estados de la Unión y, simultáneamente, dominar el Tribunal Supremo y el poder judicial en general. Aún cuando se ha señalado que la finalidad indicada y las medidas ensayadas para lograrla demuestran el temor a que las clases populares pudieran acceder a las posiciones estatales y 3(1) desarrollar una política favorable a sus intereses, "lo cierto es que, a lo largo de su larga historia, el 4 1,o,v no eo fs Ic,r hr tt nm c, ia Znarállt10.3 htemano$ sistema de 'frenos y contrapesos' ha servido innegablemente a los efectos de racionalizar el uso del poder, contener abusos, y promover una 'disputa creativa' entre las diferentes ramas del gobierno". En cualquier caso, la apreciación conjunta de las previsiones constitucionales relativas a los períodos de las más altas autoridades, y al que le corresponde al Presidente, permite sostener que el fin último de su incorporación a las constituciones es proporcionar un mecanismo que evite la concentración del poder en unas solas manos y, puesto que en un sistema de carácter presidencial la mayor tendencia a la acumulación de poderes y al desbordamiento la tiene el ejecutívb, respecto del

Presidente se torna especialmente relevante la regla según la cual "a mayor poder, menor tiempo para su ejercicio". De esta forma, se da respuesta a la consulta formulada, con el fin de cumplir la función de dar apoyo técnico al Congreso por parte de este Ente de Control, en los términos del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011. Cordial saludo,

L A MARÍA MAYO BERRÍO

'rectora Oficina Jurídica (cid:9)

Proyectó: Teresa Bonilla de la Torre

Profesional Especializado 03