CGR - Concepto EE0137771 de 2015

ContraioríaGeneraldelaRepública: :SGD27-10-201512:05

AlContestarCiteEsteNo.:2Q15EE0137771Fol:8AnexiQFA;Q ORIGEN 80112-OFICINAJURIDICA/MARTHAJULIANAMARTINEZBERMEO

¡tS| DESTINO CAMILOANDRESORJUELA

CONTRALORÍA ASUNTO NORMASDECONTABILIDADPÚBLICA.DAÑOFISCAL.

OFICINA

GENERALOELAREPÚBLICA JURÍDICA OBS

801122015EE0137771 l llllllllllll lllllll lllllllllllll Bogotá, D.C. Señor Camilo Orjuela camilo.or¡uela@co.gt.com Ciudad

Asunto: Normasde Contabilidad Pública. Daño Fiscal.

Respetadoseñor Orjuela: La Oficina Jurídica de la Contraioría General de la República recibió su solicitud de fecha 10 de septiembre 2015 con SIGEDOG 2015ER0092861 en ia que eleva unos interrogantesatendiendo a lasiguiente situación: "Como es de su conocimiento, la Contaduría Generalde la Nación (CGN), como parte del proceso de modernización de la regulación contable pública, a través de la Resolución 414 de 2014, incorporó al Régimen de Contabilidad Pública, el Marco Conceptualy las Normas para el reconocimiento, medición, revelación y presentación deloshechos económicosdeempresasquenocotizan enelmercado de valores, yque no captan ni administran ahorros del público. En ese orden, en la elaboración del balance de apertura, entendiendo como el balance general inicial que se realiza de acuerdo a las nuevas Normas de la CGN, de una compañía en ¡a cual hay una

participaciónestatalal90%, se tiene lasiguiente situación: Como parte de sus políticas contables, la entidad ha decidido establecer un umbral mínimo de reconocimiento para sus activos fijos. De esta manera, aquellos desembolsos que no superen dicho umbral, sereconocendirectamente como gastosen el estado de resultados, mas no como elementos de propiedades, planta y equipo. Dentro de la doctrina desarrollada por la CGN, se avala esta posición, estableciendo que aunque no es algo que se encuentre puntualmente dentro de las Normas, por políticacontable, lacompañía lopuededefinir. Ahora bien, en línea con lo anterior, el hecho de no reconocer ciertos desembolsos como activos fijos, y a la luz de la reglamentación vigente de la Contraioría, surgen las siguientespreguntas: 1.-¿Podríaconfigurarse alguna situación dedetrimentopatrimonial? Carrera9No.12C-10Piso8 car@contraloria.aov.co(cid:127) www.contraloria.aov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia

CONTRALORIAjj

OFICINA GENERALDEJ_AREPÚBLICAÜJURÍDICA SeñorCamiloOrjuela,camilo.oriuela(d)co.at.com Página2de 8 2.- ¿Qué incidencia tiene la aplicación de esta nueva normativa contable, y las decisiones que las compañías tomen para efectos de sus manuales de políticas contablesenelcumplimiento delosparámetrosestablecidosporla Contralor!a?" 1.ALCANCE DELCONCEPTO Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución

directade problemasespecíficos, niel análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados parafacilitar la interpretación y aplicación de las normasjurídicas vigentes, en materiade controlfiscal. Por lo anterior, lacompetencia de la OficinaJurídica paraabsolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretacióny aplicación de lasdisposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"2, así como las formuladas por las contraloríasterritoriales "respecto de la vigilancia de lagestiónfiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generaf'3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de ordenjurídico que le seanformuladas a la Contraloría GeneraldelaRepública"4. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'5 y "asesorarjurídicamente a las entidades que ejercenelcontrolfiscalen elnivelterritorialy a lossujetospasivos de vigilancia cuando éstoslosoliciten"6. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 167 del

1Art. 25Ley1755de2015 2Art. 43,numeral4odelDecretoLey267de2000 3Art. 43,numeral5odelDecretoLey267de2000 4Art. 43,numeral12delDecretoLey267de2000 5Art. 43,numeral11delDecretoLey267de2000 6Art. 43,numeral14delDecretoLey267de2000 7 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopciónde unadoctrinaeinterpretaciónjurídica quecomprometalaposicióninstitucionaldela Contraloría General de la Repúblicaen todas aquellas materiasqueporsu importancia ameriten dichopronunciamiento oporimplicar unanuevaposturadenaturalezajurídica decualquierorden. Carrera9No.12C-10Piso8 car@contraloria.gov.co(cid:127) www.contraloria.aov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia

CONTRALOR!A|

OFICttSIA GENERAL DEL.AREPÚBLICA s JURÍDICA SeñorCamiloOrjuela, camilo.oriuela&co.at.com Página3de 8 Decreto Ley 267/00, esta calidad sólo latienen las posicionesjurídicas que hayan sido previamente coordinadasy con la(s) dependencia(s) implicada(s).

2. ANÁLISIS JURÍDICO La Constitución Política de Colombia en el artículo 267 determina que "Elcontrolfiscal es una funciónpúblicaque ejercerá la Contraloría Generalde la República, lacualvigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación" (...) La vigilancia de la gestión fiscal delEstado incluye

elejercicio de un controlfinanciero, de gestión y de resultados, fundado en la eficacia, economía, la equidady la valoración de costos ambientales". Por su parte, la Ley 42 de 1993 "Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen", en el artículo 9o determina que: "Para elejercicio del controlfiscal se podrán aplicar sistemas de control como el financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, la revisiónde cuentasylaevaluación delcontrolinterno (...)" La Contraloría General de la República, cuenta con una Guía de Auditoría actualizada en mayo de 2015 que aplica a todo proceso auditor, y que según lo indica la misma guía lo haceen armoníacon las Normas InternacionalesdeAuditoría (NIAs) Señala en su consulta, que una entidad mixtaestá realizando un BalancedeApertura a estándares internacionales de contabilidad, como lo requiere la Resolución 414 de 2014, expedida por laContaduría General de la Nación. Dicha resolución establece que cada entidad realice un Manual de Políticas Contables, y afirma en su consulta que "Como parte de sus políticas contables, la entidad ha decidido establecer un umbral mínimo de reconocimientopara sus activosfijos. Deesa manera, aquellos desembolsos que no superen dicho umbral, se reconocen directamente como gastos en elestado de resultados, mas no como elementos de propiedades, planta y equipo. Dentro de la doctrina desarrollada porla CGN, se avala esta posición, estableciendo que aunque no es algo que se encuentre puntualmente dentro de las Normas, porpolítica contable, la compañía lopuededefinir."

En efecto la Resolución 414 de 2014 "Por la cual se incorpora, en el Régimen de ContabilidadPública, elmarco normativo aplicable para algunas empresas sujetas a su ámbitoyse dictan otras disposiciones", incorporó como parte integrantedel Régimende Contabilidad Pública, el marco conceptual, las normas para el reconocimiento, medición, revelación y presentación de los hechos. Revisando la publicación de la Contaduría General de la Nación denominada "MARCO CONCEPTUAL PARA LA PREPRARACIÓN Y PRESENTACIÓN DE INFORMACIÓN FINANCIERA De las Empresas que no Cotizan en el Mercado de Valores, y que no Captan niAdministran Carrera9No.12C-10Piso8 cgr@contraloria.aov.co(cid:127) www.contraloria.aov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia CONTRALORÍAI OFICINA GENERALDELAREPÚBLICAIJURÍDICA SeñorCamiloOrjuela, camilo.oñuela(a)co.at.com Página4de 8 Ahorro del Público" señala en el título denominado "POLITICA DE PUBLICACIÓN Y REPRODUCCIÓN" lo siguiente: "El Marco Normativo para Empresasque no cotizan en el Mercado deValores, y que no Captan niAdministran Ahorro del Público es expedido por la Contaduría General de la Nación e incorpora material desarrollado por la Fundación IFRS. En la presente publicación, se reproducen y adaptan extractos de las Normas Internacionales de Información Financiera, publicadas por el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad (IASB), con autorización de dicha Fundación. y en el título "DERECHOS DEAUTOR" lo siguiente: "Las Normas Internacionales

de Información Financiera (NIIF) junto con los documentos que les acompañan se emiten porel Consejo de Normas Internacionalesde Contabilidad (IASB). (...)" Los estándares internacionales de contabilidad e información financiera (conocidos por su sigla en inglés como IFRS), no son normas propiamente dichas, sino estándares parael reporte de informaciónfinanciera a usuarios generales, es decir, que dan la libertad a las entidades para que establezcan sus propias políticas contablesenvirtud de su autorregulación. El control fiscal en Colombia se ejecuta con base en políticas contables públicas establecidas en las normas emitidas por las respectivas autoridades, y no por las políticascontablesque cadaentidaddefinaen usode su auto regulación. En ese sentido, si bien es cierto que los IFRS permiten a cada entidad establecer sus propias políticas, el control fiscal se continuará ejerciendo sobre las normas legalmente establecidas en cada caso y para cada situación puntual, pues la multiplicidad de criterios que cada entidad defina no permitiría un adecuado control financiero, de legalidad, de gestión y de resultados, dificultando la revisión de cuentas y la evaluación del control interno. Por ello, la Resolución 414 de 2014 emitida por la Contaduría General de la Nación señala en su artículo 4 que: "Sin perjuicio de lo establecido en esta resolución, las entidades referidas en el artículo 2o continuarán reportando información en las condiciones y plazos definidos por la Contaduría General de la Nación y seguirán presentando la información requerida porla CGNy porlos organismos de inspección, vigilancia y control, en el marco de sus competencias, durante los periodos de

preparaciónobligatoria, transición y aplicación". (Subrayadofuera detexto) Nótese en el citado artículo 4o de la Resolución 414 que aún en el periodo de aplicación, es decir, desde el 1 de enero de 2016 al 31 de enero de 20168, e incluso hacia adelante, se continuará llevando de dos maneras: una es la que establecen las 8Resolución414de2014CGNartículo3oinciso6o Carrera9No.12C-10Piso8 car@contraloria.gov.co(cid:127) www.contraloria.aov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia (ÍSj CONTRALORÍAI o™,™ VNÿ# generaldelarepúblicaIjurídica SeñorCamiloOrjuela, camilo.oriuela(a)_co.at.com Página5de 8 normas legales en las políticas públicasy laotra es laque establezca la entidad en sus PolíticasContablesen usode su autorregulación. En otras palabras, la autorregulación permitida por los estándares internacionales no elimina, de contera, las normas de carácter público y por ello se generan dos tipos de estadosfinancieros:

1. Estados Financieros de Propósito General, es decir, aquellos que se elaboran para quienes no están en condiciones de exigir información (ver definiciones en el estándar internacionalde contabilidad paraPYMES, párrafos P7, P8, 1.2al 1.3 y ladefinición de Estados Financierosde Propósito General en el párrafo 7 de la NIC 1). Estos estados financieros se elaboran según las políticas de cada entidad (autorregulación), elaborados según estándares internacionales,y

2. Estados Financieros de Propósito Especial, es decir, los que se elaboran para usuarios que sí están en condiciones de exigir información, entre ellos los organismos que ejercen inspección, vigilancia y control, basándose en políticas públicas establecidas en los parámetros que consagran lanormas legales.

Ahora bien, es la entidad la que decide hasta qué punto sus políticas contables se alejan de lo ya establecido en las respectivas normas u actos de carácter administrativo sobre los cuales se basa y se basará el control fiscal, puesto que este debe garantizar laestabilidadjurídica y aplicación coherente de las respectivas normas. De esta manera, si la entidad establece en sus propias políticas que reconocerá como un gasto un bien que a criterio legal deba estar reconocido como activo, se genera una diferencia entre su autorregulación y lo que legalmente se haya establecido en cada caso. Esa diferencia se debe administrar en los respectivos sistemas de información, salvo que la política contable de la entidad coincida con lo que se haya indicado en las respectivas normasque reflejan las políticas públicas. Para que una entidad decida si sus políticas contables de autorregulación se alejarán de lo señalado en las respectivas normas jurídicas, debe analizar aspectos como la materialidad de las diferencias que puedan ocasionarse, la relación costo beneficio que esto le implicará y otros aspectos relacionados con el juicio profesional, como bien lo indican los mismos estándares globales. En ese sentido, la respuesta a su primera pregunta, es decir, "¿Podría configurarse alguna situación de detrimento patrimonial?", es que no se presenta siempre que se cumplan las normas exigibles, puesto que las políticas de cada entidad no son la base

para el control fiscal, el cual se continuará desarrollando con base en las normas Carrera9No.12C-10Piso8 cgr@contraloria.qov.co(cid:127) www.contraloria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia CONTRALORÍAj<™ GENERAL DELAREPÚBLICAiJURÍDICA SeñorCamiloOrjuela, camilo.oríueladcbco.at.com Página6de 8 legales, por ejemplo, las que establezcan umbrales paradeterminar qué elementos son activosy cuáles pueden reconocerse como gasto. Si unaentidad cumple loseñalado en las respectivas normas, en principio no se genera detrimento patrimonial, pues con base en ellas se elaboran los estados financieros de propósito especial, aunque puede usartambién, es decir, maneraadicional, otros criteriosde autorregulación parafines de elaborar otros estadosfinancieros "de propósitogeneral". Respecto a su segunda pregunta, "¿Qué incidencia tiene la aplicación de esta nueva normativa contable, y las decisiones que las compañías tomen para efecto de sus manuales de políticascontables en elcumplimiento de losparámetros establecidospor la Contraloría?" la respuesta se basaen lo señalado en relaciónconel controlfiscal que incluyeel controlfinanciero, es decir, ninguno, pues unacosa es lapolíticacontable que cada entidad decida y otra es lo que establecen las políticas públicas señaladas en las respectivas normasque establezcan las autoridades paraestosfines. Acerca de la tercera pregunta, es decir, si "Existe algún concepto legal (resolución, decreto, etc.) en elcualse aclare la relación entre la contabilidady la normativa de la

contraloría?", le informamosque:

1. La Constitución Política de Colombia, la Ley 42 de 1993, así como los decretos y otras normas que desarrollan el control fiscal son la base para el control fiscal, inclusoen losperiodosde aplicación de los estándares internacionales.

2. Según las normas legales, son las autoridades en la materia, las que deben señalar las políticas públicas sobre las entidades que se realiza el control fiscal, puesto que este no puede depender de lo que cada entidad defina. En materia de contabilidad pública, la Ley 298 de 1996 en su artículo 4o señala que es la Contaduría General de laNación laencargadade: "a) Determinarlaspolíticas, principiosy normas sobre contabilidad, que deben regir en elpaísparatodo elsectorpúblico; b) Establecer las normas técnicas generales y específicas, sustantivas y procedimentales, que permitan unificar, centralizar y consolidar la contabilidadpública. (...)" Esto significa que aún en el periodo de aplicación de los estándares internacionales, es la Contaduría General de la Nación la que deberá continuar señalando las políticas públicas, por ejemplo, los umbrales paraque unelemento sea reconocido como gasto o como Propiedades, Planta y Equipo, como hoy lo viene haciendo, pues como es de su conocimiento, esa entidad, rectorade lacontabilidad pública, señala cada año lostopes

Carrera9No.12C-10Piso8 car@contraloria.qov.co(cid:127) www.contraloria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia (íS)

CONTRALORÍAI

OFICINA

GENERAL OELAREPÚBLICAíJURÍDICA

SeñorCamiloOrjuela, camilo.oriueladóbco.at.com Página 7de 8 que pueden reconocerse como gastos, los que se deprecian durante el mismoaño y los que deben reconocerse como Propiedades, Planta y Equipo para su posterior depreciación, que es la forma como se va asignando su costo a los resultados de los periodosen los que el activo es objeto de uso. En relación con cuáles elementos son gasto y cuáles deben reconocerse como Propiedades, Plantay Equipo, el Régimen de Contabilidad Pública (RCP) expedido por la Contaduría General de la Nación mediante Resolución 354 de 2007 establece lo siguiente: "14. DEPRECIACIÓNDELOSACTIVOS DEMENOR CUANTÍA Los activos de menor cuantía son los que, con base en su valor de adquisición o incorporación, pueden depreciarse en elmismo año en que se adquieren o incorporan, teniendo en cuenta los montos que anualmente defina la Contaduría General de la Nación. La depreciación puede registrarse en elmomento de laadquisición o incorporación delactivo o durante los meses que resten para la terminación del período contable (...) 17. BIENES DE MEDIO (0.5) SALARIO MÍNIMO MENSUAL LEGAL VIGENTE Los bienes adquiridos porun valor inferior o iguala medio (0.5) salario mínimo mensuallegalvigente pueden registrarse como activo o como gasto". (Subrayadofuera deltexto). En relación a los montos que la Contaduría General de la Nación CGN define anualmente, encontramos que para lavigencia de 2015, fue expedido el Instructivo No. 001, que establece: "Debido a que elnumeral 14-DEPRECIACIÓN DELOSACTIVOS

DEMENOR CUANTÍA delProcedimiento contable para el reconocimiento y revelación de hechos relacionados con las Propiedades, Planta y Equipo del Manual de Procedimientos del Régimen de Contabilidad Pública, establece que: "Los activos de menor cuantía son los que, con base en su valor de adquisición o incorporación, pueden depreciarse en el mismo año en que se adquieren o incorporan, teniendo en cuenta los montos que anualmente definió la Contaduría General de la Nación. La depreciación puede registrarse en el momento de la adquisición o incorporación del activo o durante losmeses que restenpara la terminación delperiodo contable", y que la Resolución 000245 del 03 de diciembre de 2014 expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), fija la Unidad de Valor Tributario (UVT) aplicable para el año 2015 en veintiocho mil doscientos setenta y nueve pesos ($28.279,oo) moneda corriente, las entidades contables públicas podrán afectar la depreciación de activos adquiridos durante este periodo por su valor total, sin considerar su vida útil, cuando el valor de adquisición sea igual o inferior a un millón cuatrocientos trece mil novecientos cincuenta pesos ($1.413.950,oo) moneda corriente, equivalentes a cincuenta (50) UnidadesdeValor Tributario (UVT). Carrera9No.12C-10Piso8 car(5)contraloria.aov.co(cid:127) www.contraloria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia CONTRALORÍAI oficina GENERALDELAREPÚBLICA 5JURÍDICA SeñorCamiloOrjuela,camilo.oriuela(a)co.at.com Página8de 8

Nótese que la política contable publica es clara y es establecida en una norma de carácter reglamentario, en desarrollo de una función constitucional y legal de la Contaduría General de la Nación que no dejará de ser, es decir, que las políticas públicas no dependen ni dependerán de laautorregulación que establezca cada entidad en aplicación de los estándares internacionales, sino de lo que establezcan las políticas públicas. En ese sentido, paraefecto del controlfiscal y específicamente del controlfinanciero, la entidad puede aplicar las políticas públicas que sean emitidas por las respectivas autoridades, por ejemplo, la relacionada con el monto de los bienes que pueden reconocerse como activos o como gastos, pues siempre estará sometida al imperio de laley.

3. CONCLUSIÓN Aunque los estándares internacionalesfueron incorporados al sistema legal colombiano y tales estándares permitan que cada entidad establezca sus propias políticas contables, en todo caso, las entidades reguladas, es decir, sujetas al control fiscal deben continuar aplicando las políticas públicas que señalen las autoridades en cumplimientode laConstitución, laLeyo el reglamento.

La autorregulación que las entidades apliquen, le será útil para elaborar estados financieros de acuerdo a estándares internacionales, dirigidos a usuarios que no están en condiciones de exigir información, pero el control fiscal se continuará basando en estados financieros que se preparan según lo señalen las políticas públicas establecidas en las respectivas normas, es decir, que el Estado será quien señale aspectos puntuales relacionados con estimaciones, tales como los montos que le permitan a una entidad considerar la compra de un bien como gastos del periodo,

depreciarlo dentro del mismo año o si se considera legalmente como activo para ser depreciado envarios periodos. Cordialsaludo,

JULIANA MARTÍNEZ BERMEO

DirectoraOficinaJurídica

Proyectó: JohanaMilenaVaienzueiaPardo

Revisó: JJoossééDDííaazzPPeeññaalloozzaa-"~p)

Radicado: 2015ER0092861

Carrera9No.12C-10Piso8 car@contraloria.gov.co»www.contraloria.aov.co« Bogotá,D.C.,Colombia