CGR - Concepto EE0138099 de 2015

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OFICINA GENERAL DELAREPÚBLICAIJURÍDICA ContrataríaGeneraldelaRepública::SGD27-10-201516:50

AlContestarCiteEsteNo.: 2015EE0138099Fol:4Anex:0FA:0

ORIGEN 80112-OFICINAJURIDICA/MARTHAJULIANAMARTINEZBERMEO DESTINORICARDOLUISDAZAMENDOZA /CONTRALORIAGENERALDELDEPARTAMENTODE

LAGUAJIRA

80112 ASUNTO PROCESODECOBROCOACTIVO-SUSPENSION-TERMINACION

OBS 2015EE0138099 IIIlllllllllllllillillllllilllilllllllililíIII Bogotá, D.C. Doctor

RICARDO LUIS DAZA MENDOZA

Asesor Jurídico Contraloría General Departamentalde LaGuajira Calle 1era No. 11-55 Piso4

Riohacha-La Guajira Asunto: Procesode cobro coactivo-Suspensión-Terminación

1.Antecedentes. Esta Oficina ha recibido su solicitud de concepto jurídico radicada bajo el número 2015ER0094688, en la que requiere se imparta una directriz para resolver unos procesos en curso respecto de los cuales formula varias inquietudes relacionadas conprocesoscoactivosqueseadelantanenlaactualidadporpartede laContraloría Departamental y frente a los cuales se han adelantado varias actuaciones administrativas, entre otras, la terminación y archivo y la posterior reapertura del procesode jurisdicción coactiva.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la

República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directade problemas específicos, niel análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1, nitienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normasjurídicas vigentes, en materia de control fiscal. 1RepúblicadeColombia,Ley1755de2015,Artículo28 Carrera9°No.12C-10 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co

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OFICINA GENERAL.DELAREPÚBLICAIJURÍDICA

DoctorRicardoLuisDazaMendoza Página2de7 Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limitaaaquellasqueformulen lasdependencias internasde laCGR, losempleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legalesrelativas alcampo de actuación de la Contraloría Generar2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscaly las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General'® y las presentadas por la ciudadanía respectode "la consultas de ordenjurídico queleseanformuladasalaContraloría GeneraldelaRepública"4. Eneste orden, mediante su expedición se busca"orientara lasdependenciasde la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigenparalavigilanciadelagestiónfiscaf'5y"asesorarjurídicamente alasentidades

queejercenelcontrolfiscalenelnivelterritorialy alossujetospasivosde vigilancia cuando éstoslosoliciten"6. Finalmentese aclaraque notodos nuestrosconceptos implicanlaadopciónde una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 167del Decreto Ley267de2000, éstacalidad solo latienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) ¡mplicada(s). 3.ConsideracionesJurídicas En primer lugar y unavez valorado el asunto puesto a consideración, es oportuno señalar al consultante que no corresponde a este despacho abordar el asunto planteado, ya que aunque la normatividad interna asigna a la Oficina Jurídica la labor de asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial, no le es dable emitir soluciones jurídicas frente a los procesos concretos que se tramitan en la actualidad en la respectiva Contraloría Departamental. Noobstante lo anterior y afin de brindar algunos elementos que permitandilucidar el asunto, se presentanalgunas precisionesgenerales, en lossiguientestérminos: 2Art.43,numeral4delDecretoLey267de2000. 3Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000. 4Art.43,numeral12delDecretoLey2G7de2000. 5Art.43,numeral11delDecretoLey267de2000. 6Art.43,numeral14delDecretoLey267de2000.

7Art.43.OFICINAJURIDICA.SonfuncionesdelaOficinaJurídica:(...)16.Coordinarconlasdependenciaslaadopcióndeunadoctrinae interpretaciónjurídicaquecomprometalaposicióninstitucionaldelaContraloríaGeneraldelaRepúblicaentodasaquellasmateriasque porsuimportanciaameritendichopronunciamientooporimplicarunanuevaposturadenaturalezajurídicadecualquierorden. Carrera9oNo.12C-10 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co

CONTRALORIA1 oficina GENERALDELAREPÚBLICAIJURÍDICA

DoctorRicardoLuisDazaMendoza Página3de7 El constituyente de 1991 facultó a las contralorías para ejercer la jurisdicción coactiva (Art. 268, Numeral 5), como mecanismo eficaz para garantizar el resarcimiento efectivo a favor del Estado del perjuicio causado por el inadecuado manejo o detrimento de losfondos o bienespúblicos. El proceso de jurisdicción coactiva, es de naturaleza administrativa, y así lo ha entendido la Corte Constitucional, entre otras, en laSentenciaT-445 de octubre 12 de 19948. Se trata de un procedimiento reglamentado por la ley, a través del cual, se busca hacer efectivas las obligaciones que se encuentran determinadas en un título ejecutivo. En éste tipo de procesos, por esa misma naturaleza, no se discute el derecho o la situación sustancial resuelta en el proceso de responsabilidad fiscal, sino simplemente se hace efectiva la obligación de pago contenida en el fallo, el

cual conforma eltítulo ejecutivo. Por ésta razón, el proceso ejecutivotiene su origen en laobligación clara, expresa y exigible contenida en dichotítulo ejecutivo. Ahorabien,teniendoencuentaelasuntoexpuestoen laconsulta,esprecisoseñalar en relación con el pago de la obligación fiscal, que una vez notificado el mandamiento de pago, el deudor de la obligación fiscal tendrá que pagar una cantidad líquidade dinero, a lacualse agregarán los intereses liquidados desde su exigibilidad hastael pagode ladeuda,señalando sutasaydemás modalidades,así como el momento en que haya de aplicarse tasa de cambio en la conversión a monedanacional,sifuere el caso. Cabe precisar que la Ley 42 de 1993fija las pautas para adelantar la facultad de jurisdicción coactiva, tal como se establece en los artículos90 y siguientes: "Artículo 90°.- Para cobrar los créditos fiscales que nacen de los alcances líquidos contenidos en los títulos ejecutivos a que se refiere lapresenteley, se seguirá elproceso dejurisdicción coactiva señalado en el Código de Procedimiento Civil, salvo los aspectos especialesque aquíse regulan. Artículo 92°.- Prestanméritoejecutivo:

1. Los fallos con responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente ejecutoriadas.

2. Lasresolucionesejecutoriadasexpedidasporlascontralorías,queimponganmultas una vez transcurrido eltérmino concedidoenellasparasupago.

8CorteConstitucional,SentenciaT-445 del 12deoctubrede 1994,expedientet-38830 Peticionario:GuidoOrlando HungCalderón.

Procedencia: TribunalAdministrativodelValle.MagistradoPonente:AlejandroMartínezCaballero

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GENERAL DELAREPÚBLICAIJURÍDICA

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3. Laspólizasdesegurosydemásgarantíasafavordelasentidadespúblicasgue se integrenafallos conresponsabilidadfiscal.

Artículo 93°.- El trámite de las excepciones se adelantará en cuaderno separado de acuerdoconlosiguiente: 1.Elfuncionariocompetentedispondrádeuntérminode treinta(30)díasparadecidirsobre lasexcepcionespropuestas.

2. Elfuncionariocompetente,recibidoelescritogueproponelasexcepciones, decretarálas pruebas pedidas por las partes gue fueren procedentes y las gue de oficio estime necesarias,yfijará eltérminodediez(10)díasparapracticarlas, vencido elcualsedecidirá sobrelasexcepcionespropuestas.

3. Siprosperaalgunaexcepcióncontralatotalidaddelmandamientodepago, elfuncionario competente se abstendrá de fallar sobre las demás y deberá cumplir ¡o dispuesto en el incisosegundodelartículo 306delCódigodeProcedimientoCivil.

4. Siseencuentranprobadaslasexcepciones, elfuncionario competenteasílodeclararáy ordenará la terminación y archivo delproceso cuando fuere delcaso y ellevantamiento delasmedidaspreventivascuandosehubierendecretado. Enigualformaprocederá sien

cualguieretapadelprocesoeldeudorcancelarala totalidaddelasobligaciones. Cuandolaexcepciónprobada,losearespectodeunoo varios delostítuloscomprendidos enelmandamientodepago, elprocesocontinuará enrelaciónconlosdemás sinperjuicio delosajustescorrespondientes.

5. Si las excepciones no prosperan, o prosperan parcialmente, la providencia ordenará llevaradelantelaejecuciónenlaforma gue corresponda. Contra estaprovidenciaprocede únicamenteelrecursode reposición.

6. Si prospera ¡a excepción de beneficio de inventario, ¡a sentencia ¡imitará ¡a responsabilidad del ejecutado al valor por el cual se le adjudicaron ¡os bienes en el respectivoprocesodesucesión.

Artículo 94°.- Sólo serán demandables ante lajurisdicción contencioso administrativa ¡as resolucionesguefallanlasexcepcionesyordenan¡aejecución. Laadmisiónde¡ademanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamientodefinitivodedichajurisdicción. Artículo 95°.- Previa o simultáneamente con el mandamiento de pago y en cuaderno separado, elfuncionario podrá decretar elembargo y secuestro preventivo de los bienes deldeudorgue sehayanestablecidocomodesupropiedad. Para el efecto ¡osfuncionarios competentes podrán identificar los bienes del deudorpor medio de las informaciones suministradas por entidades públicas o privadas, las cuales estaránobligadas entodo los casosa darprontay cumplidarespuestaalas Contralorías, Carrera9°No.12C-10 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co

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GENERAL DELAREPÚBLICAiJURÍDICA DoctorRicardoLuisDazaMendoza Página6de7 cartera y la exacta identificación de sus deudores, así como las medidas de seguimiento y gestióndesde lageneración deltítulo ejecutivo hastasu cancelación, pasando portodas las etapas de cobro persuasivo y coactivo. Deotro lado el Decreto 4473 de 2006 reglamentó la Ley 1066del mismo año y en el artículo 1° dispuso que "El reglamento interno previsto en el numeral 1del artículo 2o de la Ley 1066de 2006, deberá ser expedido a través de normatividad de caráctergeneral, en elordennacionaly territorialporlosrepresentanteslegales de cada entidad', (sesubraya) Conforme con lo expuesto se observa que el procedimiento de cobro coactivo ha sido determinado y reglado por el legislador nacional y al interior de cada entidad debe estar reglamentado de manera que se armonice con dichas disposiciones generales pero en particular debe contener las pautas de operación para que la función de cobro se adelante de maneraeficiente y eficaz. En consecuencia, para determinar cuál es el procedimiento a seguir al interior de cada entidad, a fin de satisfacer su función de hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor, se debe acudir en primer término, a las pautas contenidas en el respectivo reglamento interno del recaudode cartera, elcual debe sujetarse a la ley e incluir las medidas de seguimiento y gestión desde que el título ejecutivo se genera hasta su respectiva cancelación, sin dejar de lado eventos tales como la posibilidaddesuspensióndelprocesoadministrativodecobrocoactivo así como las

causales de suspensión y de terminación, así como el procedimiento a seguir cuando se presentaalguno de dichos eventos. Así lascosas, en losprocesosadelantados por lasContraloríasparael cobro de las obligaciones derivadas de fallos con responsabilidad fiscal, el funcionario ejecutor debe observar las pautas que desarrollan internamente lafunción que se asigna a laentidadparaadelantar el respectivocobrode susobligacionesfiscales, sin perder devista la sujeción a las normasgeneralesexpedidas paratal efecto. Ahora bien, lasdecisionesquese impartanenestetipodeprocesosdebenobservar así mismo los principios que rigen las actuaciones administrativas y en consecuencia, las autoridades deben proceder con austeridad y eficiencia, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de laspersonas. Conbaseenloanterior,losfuncionariosejecutoresalrevisarsuactuacióncontenida en unactoadministrativoquehasido proferidoconerror oconyerro, estánllamados a enmendar sus propias equivocaciones mediante la expulsión del ordenamiento jurídico de los actos administrativos que se encuentran contrarios al mismo, o modificarlos, o aclararlos según sea el caso, siempre que se esté en presencia de Carrera9oNo.12C-10 PBX:6477000(cid:127) Bogotá.D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co

CONTRALORIA uuinirwLunirtiOFICINA GENERALDELAREPÚBLICA1JURÍDICA

DoctorRicardoLuisDazaMendoza Página5de7

allegando copiadeladeclaraciónjuramentada sobrelosbienesdelejecutado, presentada almomentodeasumirelcargo, ocualquierotrodocumento. Elincumplimientoaloanterior darálugaramulta", (se resaltay subraya) Por su parte, la Ley610 de2000 en su artículo 58 establece lo siguiente: Artículo 58. Mérito ejecutivo. Una vez en firme elfallo con responsabilidadfiscal, prestará méritoejecutivocontralosresponsablesfiscalesy susgarantes, elcualse haráefectivo a travésdelajurisdicción coactivadelasContralorías. Deotro lado, laLeyde Normalizaciónde laCartera Pública, Ley 1066del29dejulio de 2006, dispuso que las entidades públicas que en ejercicio de sus funciones recaudan rentas o caudales públicos del nivel nacional o territorial, tienen jurisdicción coactivaparahacerefectivas lasobligaciones exigiblesasufavor y que paraestosefectosdeberánseguir elprocedimientodescritoenel EstatutoTributario Nacional. De igual manera, la misma Ley ordenó a estas entidades el establecimiento del Reglamento Internodel Recaudode Cartera,el cualdebe sujetarsea laleye incluir las condiciones relativas a lacelebración de acuerdos de pago. Posteriormente,el 15dediciembrede2006,elGobiernoNacionalexpidióel Decreto 4473, por medio del cual determina los contenidos mínimos del reglamento interno del recaudo de cartera que debe ser expedido por cada entidad pública dentro de los dos (2) meses siguientes a laentrada en vigencia de dichodecreto. Cabe señalar que la recuperación de cartera pública tiene por objeto el

establecimiento de medidas que procuren obtener liquidez para el tesoro público mediante lagestión ágil, eficaz, eficientey oportunadel recaudode lasobligaciones a su favor. Y através del establecimiento del reglamento de cartera por cada una de lasentidades públicasse pretendequese contribuyaaeste objetivo mediante la oficialización, en undocumento, de las políticasde cobro de laentidad así comode los procedimientos que se deben surtir por losfuncionarios y por losdeudores para el pagode esas obligaciones. De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1066de 2006, en su artículo 2o numeral 1, el reglamento interno de recuperación de cartera es el acto administrativo de carácter general expedido por el representante legal de la entidad nacional o territorial que contiene las reglas que rigen el desarrollo de la función de cobro, dentro del marco de las disposiciones legalesy de orden administrativo vigentes. Concordante con lo anterior, en el mismo artículo se establece que el reglamento interno de cartera deberá incluir las directrices necesarias para que la entidad nacional o territorial tenga el conocimiento real y actualizado del estado de su Carrera9°No.12C-10 PBX:6477000«Bogotá,D.C.(cid:127) Colombiawww.contraloria.gov.co

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OFfGtNA GENERALDELAREPÚBLICAIJURÍDICA DoctorRicardoLuisDazaMendoza Página7de7 alguno de los eventos previstos en la Ley para tal efecto, esto es, conforme a lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley 1437de 2011. Ahora bien, si laactuación administrativa noes susceptiblede ser revocadaperoel

funcionario competente observaque se hapresentado unairregularidado vicio que afecta el proceso en su estructura o que vulnera las garantías fundamentales previstas en la carta política en el artículo 29, lo procedente será analizar si la actuación procedente parasubsanar las irregularidades es la nulidad. Cabe señalar que esta medida puede decretarse cuando no exista otro medio procesalparasubsanar lairregularidadsustancial. Loanterior, atendiendo aque el objetivo fundamental de estafigura es garantizar el debido proceso y enderezar la actuación procesalen derecho, subsanando las irregularesy vicios. En el mismo sentido, es oportuno precisar que este medio procesal puede ser decretado de oficio o a petición de parte y puede ser declarado por el funcionario competenteen cualquier estadode proceso,demaneratotalo parcial,dependiendo el caso concreto, mediante providencia debidamente motivada y previo el análisis de laposibilidad de saneamiento dependiendo de lanulidadde que se trate. Corolario de lo expuesto, corresponde al respectivofuncionario ejecutor la revisión y determinación del derrotero a seguir paracada caso concreto, de maneraque la actuación administrativa responda íntegramente a los parámetros legales que regulanel proceso de cobro coactivo así como a las garantías procesales respecto del implicado. Enlosanteriorestérminos, se absuelve su consulta. Cordialmente, átíuANA

MARTÍNEZ BERMEO

DirectoraOficinaJurídica PPrrooyyeeccttóó:: fUÿhanaAsslenArévalo

RReevviissóó: : JJoséDíazPeñaloza RRaaddiiccaaddoo:: 2015ER0094688

Carrera9oNo.12C-10 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co